הממשלה כשלה ביישום ויסקונסין

רק בינואר 2006, חמישה חודשים לאחר שהוחל בביצוע התוכנית, פרסמה מינהלת מהל"ב נוהל מפורט לצמצום התוכנית האישית עד 15 שעות ודרשה מהחברות להגיש שוב את הבקשות שהגישו עד אז. בפברואר 2006 החלו מרכזי התעסוקה לבצע בדיקות רפואיות חוזרות למשתתפים שבהם מדובר והגישו את הבקשות החדשות למינהלת מהל"ב.

בינואר 2006, בעקבות לחצים ציבוריים, הקים שר התמ"ת דאז, אהוד אולמרט, ועדה בראשות מנכ"ל משרד התמ"ת לבחינת דרך הטיפול של תוכנית מהל"ב במשתתפים שכושר עבודתם מוגבל. הוועדה הגישה לו את מסקנותיה בסוף אפריל 2006. רק באוגוסט 2006, כשנה לאחר שהוחל בביצוע התוכנית ולאחר אימוץ מסקנותיה של הוועדה, התקין שר התמ"ת, מר אלי ישי, תקנות שאפשרו לו לצמצם את התוכנית האישית עד לשעה אחת בחודש לסוגי המשתתפים שצוינו בתקנות. עד התיקון האמור נמצאו מרכזי התעסוקה במקרים מסוימים, בשנה הראשונה לביצוע התוכנית, בין הפטיש ובין הסדן - החוק דרש מהם לחייב משתתפים להשתתף בתוכנית אישית שלדעת רופאי מרכזי התעסוקה הם אינם מסוגלים לעמוד בה בשל מספר שעותיה.

החל מתחילת נובמבר 2005 עד לתיקון התקנות שאפשרו את צמצום התוכנית האישית עד שעה אחת בחודש, לא יכלו מרכזי התעסוקה להקל על משתתפים אשר כושר עבודתם מוגבל שלא יכלו לעמוד בהקף השעות שנדרש בחוק. כדי להקל את מצוקתם ולאפשר להם לקבל דמי הבטחת הכנסה הצהירו החברות כי משתתפים אלה עומדים במבחן התעסוקה כנדרש בחוק, אך למעשה הסתפקו בהתייצבותם במרכזי התעסוקה למשך כשעה אחת בשבוע.

לדעת משרד מבקר המדינה, משהוחלט שאין די ברישום אחד של אי-שיתוף פעולה לשלילת גמלה, היה על מינהלת מהל"ב לפעול להשיב מייד למשתתפים גמלאות שנשללו מהם על סמך רישום אחד. אולם על-פי תשובת המינהלה, 11 חודשים לאחר שינוי הכללים טרם השיבה המדינה גמלאות אלה.

הביקורת העלתה כי רק בסוף ינואר 2006 הנחתה מנהלת מהל"ב את החברות להודיע למשתתף בכתב על כל החלטה מהותית הנוגעת לו ולאפשר לו להשמיע את דבריו בנושא, אך היא לא קבעה נוהל מפורט בעניין. ואמנם, בביקורת הועלה כי שתי החברות שנבדקו פירשו את הנחייתה של המינהלה בצורות שונות. חברת אג'נס הסיקה ממנה שעליה לקיים שימוע רק כאשר מתכנן תעסוקתי מחליט על רישום שבעטיו תישלל גמלה בעקבות סירוב של המשתתף לקבל עבודה שהוצעה לו או בגלל אי-שיתוף פעולה שלו. על כן כשהחברה רשמה רישום שבעטיו תישלל גמלה עקב היעדרות בלתי מוצדקת מפעילות יותר מיומיים בחודש, היא לא קיימה למשתתף שימוע. מנתוני החברה עולה כי באפריל 2006, למשל, היא לא קיימה שימוע בעניין 39% מהרישומים שבעטיים נשללת גמלה בעקבות יותר משני ימי היעדרות בחודש, ובתיקי המשתתפים לא נמצאו אסמכתאות להידברות עמם בעניין.

לדעת משרד מבקר המדינה, על החברות לקיים שימוע גם בגין היעדרויות מאחר שעשויות להיות להן סיבות שטרם הובאו לידיעת החברה או אפשר שיש חילוקי דעות על עצם רישום ההיעדרויות הראויים לבירור עם המשתתף קודם הרישום.

שלילת גמלה היא פגיעה קשה במשתתפים, המשתייכים רובם ככולם לאוכלוסיה חלשה. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, את הזכות לשימוע ראוי לפרש פירוש רחב, להזהיר את המשתתף מבעוד מועד מפני תוצאת הרישום ולתת לו הזדמנות להשמיע את דבריו. גישה של רגישות וזהירות כלפי המשתתפים ראוי שתגבר על גישה קפדנית של "ייקוב הדין את ההר". התהליך של רישום שבעטיו נשללת גמלה חייב להיות בפיקוח. יצוין כי חברת אגם מהל"ב אכן מקיימת נוהל בעניין שימוע ברוח דברים אלה מאז מרס 2006.

במהלך ביצוע התוכנית אומנם פעלה מינהלת מהל"ב לשיפורה, אולם ההנחיות והתיקונים, בייחוד אלה הנוגעים לשמירה על זכויותיהם של המשתתפים, נקבעו באיחור. זאת ועוד, עד מועד סיום הביקורת לא החלה המינהלה לקבוע אמות מידה בתחומים מסוימים.

הממשלה מינתה את מינהלת מהל"ב כדי להוביל את התוכנית ולפקח על החברות, אולם המינהלה לא קבעה מראש נהלים והנחיות בנושאים רבים, והבקרה שלה על פעילותן הייתה חלקית והחלה באיחור של ארבעה חודשים; בכך היא יצרה פגיעות ועיוותים ועוררה בקרב המשתתפים ובקרב ארגונים החברתיים כעס רב, כפי שאף עלה מאמצעי התקשורת. לשון אחר, נוכח הרגישות של התוכנית וחשיבות הבקרה עליה, המשאבים שהוקצו לבקרה לא היו הולמים.

עקב כך בדרך כלל המשתתף, המקבל גמלת הבטחת הכנסה, מופיע לבדו מול החברה, היכולה להרשות לעצמה ייצוג על-ידי עורכי דין. הוא יכול להיעזר בשירותי עורך דין רק אם פנה לארגון שעוסק בעניינים חברתיים וזה העמיד לרשותו עורך דין.

לדעת משרד מבקר המדינה, הסתמכות על ארגונים חברתיים אינה פתרון מספק לבעיית ייצוגם של המשתתפים בוועדות הערר. הדאגה לייצוגם מוטלת בראש ובראשונה על המדינה. יש לראות בחומרה את העובדה שעד מועד כתיבת דוח זה לא נמצא פתרון הולם לסוגייה.

סעיף 42 בחוק קובע כי השירות בקהילה יהיה שירות שאינו עבודה, שמטרתו הקניית הרגלי עבודה. על כן היה צריך לוודא שהשירות בקהילה יקנה הרגלי עבודה למשתתפים הזקוקים לכך, ולא יהפוך לעבודה ללא תמורה ולדרך קלה להפעלת המשתתפים בידי המרכזים.

על החברות - שהן הגורם המקצועי האמור לפקח על מקומות השירות בקהילה ולהדריכם - ללוות את הפעילות במקומות אלה באופן שוטף והדוק כדי להבטיח את שיפור היעילות והאפקטיביות של השירות בקהילה ככלי להקניית הרגלי עבודה ולקידום המשתתפים לקראת השמה בעבודה רגילה. ממצאי הביקורת מלמדים שעל מינהלת מהל"ב להגביר את הפיקוח והבקרה על פעילות החברות בתחום זה.


חברת אג'נס הפנתה משתתפים רבים לחפש בעצמם עבודה - בכל אחד מהחודשים ינואר ופברואר 2006 היא הפנתה לפעילות זו בממוצע כ-1,400 מ-3,220 המשתתפים הפעילים (כ-43%); הביקורת העלתה שהמשתתפים עשו את החיפוש בלי בקרה של החברה. לפי רישומי החברה, לחלק מהם הייתה זו פעילות בלעדית במשך כמה חודשים ברציפות במשך שעות רבות ביום, ואף במשך 12 שעות בימי שישי. בין המשתתפים שנשלחו לפעילות זו היו משתתפים שרופאי המרכז קבעו שכושר עבודתם מוגבל.

הביקורת העלתה שלא תמיד הוכנה התוכנית בדרך זו. לדוגמה, משתתפים מסוימים שהיו להם הרגלי עבודה נשלחו לשירות בקהילה, ואילו חסמים שמנעו מהם לעבוד טופלו באיחור. לו הוכנו להם תוכניות אישיות מתאימות, היה נמנע מהם תסכול רב ומיותר, כמו שממחיש מקרה זה:

לדעת משרד מבקר המדינה, הצלחתה של תוכנית אישית נמדדת גם בטיפול המיטבי בקשיי המשתתפים; התאמת התוכנית לצורכיהם לא זו בלבד שתפחית את תסכולם ואת התנגדותם לה אלא גם תגדיל את סיכוייהם להשתלב בעבודה ארוכת טווח.

לדבריו, מן הראוי היה שהחברה תאסוף את מרב המידע על המשתתפים ותזין מידע מדויק ככל שניתן למערכת המידע שלה על-מנת שישמש להכנת תוכנית אישית מתאימה.

מינהלת מהל"ב נקלעה למצב שבו לא יכלה לפרסם הנחיות שימסדו פעולה זו כי היא הייתה בניגוד לחוק. לכן בחרה שלא להגיב ולאפשר בשתיקה את פעולת החברה. יוזמי התוכנית לא פעלו ברגישות הראויה ולא מצאו דרך ממוסדת להקל את מצוקות אוכלוסיית המוגבלים בכושר עבודתם.

בעיית הטיפול באוכלוסיות אלה נותרה בעינה גם לאחר נובמבר 2005. חובת המינהלה הייתה להתריע לפני שר התמ"ת ולבקש ממנו לשקול את הארכת תוקף התקנות לתקופה נוספת, אך היא לא עשתה זאת.

עוול שנגרם למשתתף בתוכנית בשל התארכות הטיפול בבקשתו בביטוח הלאומי ובשל אי-ההיערכות של משרד התמ"ת ושל מינהלת מהל"ב מבעוד מועד לצמצום התוכנית האישית למשתתפים הזקוקים לכך.

מהשתלשלות העניינים עולה, כי כתוצאה מהיעדר תקנות מתאימות, נאלץ המרכז לעקוף את דרישות החוק כדי להקטין את הסבל שנגרם למשתתף. גם כך נאלץ המשתתף להתייצב ארבע פעמים בחודש, במשך עשרה חודשים, כדי לקבל גמלת השלמת הכנסה בסך 257 ש"ח לחודש. החברה לא הפנתה אותו לאבחון תעסוקתי שיקומי מקיף בגוף מוכר, כנדרש, כדי לאתר מסגרת שיקומית המתאימה לו ולשחררו ממבחן תעסוקה שאינו רלוונטי לגביו.

בתוכנית מהל"ב נכללו משתתפים שכושר עבודתם מוגבל אשר לא התאימו לה, והיא לא נתנה פתרון לבעיות של אנשים בעלי צרכים מיוחדים. הטיפול שתואר לעיל מלמד על הטִרדה, על עגמת הנפש ועל הסבל שנגרמו להם.

לדעת משרד מבקר המדינה, היה אפשר למנוע זאת אילו התקין שר התמ"ת תקנות המקלות על מי שכושר עבודתם מוגבל בעוד מועד ולא שנה לאחר שהוחל בביצוע התוכנית, כפי שנעשה בפועל. נוסף על כך היה על החברות להיערך כראוי לאבחון מקצועי של הפוטנציאל השיקומי, הלימודי והתעסוקתי של אותם משתתפים, לצמצום התוכנית האישית של מי שאינם מסוגלים להתמודד עם תוכנית אישית בהקף מלא, לביצוע תוכניות ייחודיות מתאימות לשיקומם ולמתן פטור ממבחן התעסוקה למי שיאובחנו כנטולי פוטנציאל קליטה בשוק העבודה.

לדעת משרד מבקר המדינה, יישום נכון ומהיר של ההמלצות יכול להיות צעד חשוב לקראת מציאת האיזון הנדרש בין הצורך במבחן תעסוקה של 40-30 שעות למקבלי גמלת הבטחת הכנסה ובין הצורך להקל על מי שזקוקים להקלות.

לדעת משרד מבקר המדינה, ספק אם הנושאים של חלק מהקורסים שהמשתתפים נטלו בהם חלק יכלו לקדמם לקראת תעסוקה; למשל, חברת אג'נס קיימה עד אפריל 2006 קורסים בגאוגרפיה, בצמחי מרפא, בזהירות בדרכים ובאיכות הסביבה וקורסים על מערכת החינוך בישראל. כמו כן הפנתה החברה משתתפים לקורסים שאינם רלוונטיים עבורם: לקורסים על הורות נשלחו גם משתתפים בשנות החמישים לחייהם.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה כי מינהלת מהל"ב תקבע תקנים בתחום ההדרכה. היה עליה לקבוע את הנושאים שיילמדו בתוכנית ואת הכישורים הנדרשים מהמדריכים ולקיים מעקב ופיקוח על פעילות החברות בתחום ההדרכה.

פעולות ההדרכה הן חלק מרכזי של התוכנית האישית, והן האמורות להקנות למשתתפים כישורי חיים וכישורים מקצועיים שיסייעו להם להיקלט בשוק העבודה. לשם כך הקצתה המדינה תקציבים ניכרים. היה ראוי אפוא שמינהלת מהל"ב תקבע לחברות דרישות מינימליות בעניין תוכני פעולות ההדרכה, כישורי המדריכים, תנאי הלימוד, מספר המשתתפים המרבי בכל כיתה ועוד, ואולם הביקורת העלתה כי המינהלה לא קבעה שום דרישות.

מכל האמור לעיל עולה, כי במקרים מסוימים לא השיגה התוכנית האישית את יעדה - שיפור כישורי המשתתף לקראת השמתו בעבודה. מקצת התוכניות האישיות לא הותאמו לכישורי המשתתפים ולחסמים המונעים מהם להשתלב בעבודה; משתתפים שיש להם הרגלי עבודה הופנו לשירות בקהילה על-מנת להשלים את תוכניתם האישית; חלק מהמשתתפים הופנו למקומות שירות בקהילה שספק אם הם יכולים להקנות להם הרגלי עבודה; החברות לא עקבו אחר רכישת הרגלי העבודה בשירות בקהילה; אחת החברות הגדילה באופן מלאכותי את מספר השעות בתוכניות האישיות של משתתפים מסוימים; חלק מפעולות ההדרכה לא היו רלוונטיות לצורכי המשתתפים, ואחרות הועברו על-ידי מדריכים שלא הוכשרו לכך. כתוצאה מכך עבור חלק מהמשתתפים הוכנו תוכניות אישיות שהיו חסרות ערך ממשי וגרמו להם לא אחת לעגמת נפש ולתסכול מיותרים.

הביקורת העלתה כי יוזמי תוכנית מהל"ב לא נערכו מראש לטפל במי שכושר עבודתם מוגבל: לא הוכנו מסגרות השיקום הנדרשות; לא הייתה היערכות לצמצום התוכנית האישית עד 15 שעות בשבוע ; לא הותקנו תקנות שיאפשרו לשר לצמצם את שעות התוכנית האישית לפחות מ-15 שעות בשבוע לזקוקים לכך; לא הוכנה מסגרת חוקית שתאפשר לשחרר מהתוכנית משתתפים שאינם מסוגלים לעבוד אך אינם זכאים לקבלת גמלה מטעם אחר.


לדעת משרד מבקר המדינה, לשם מזעור הפגיעה במי שכושר עבודתם מוגבל היו יוזמי התוכנית - משרד התמ"ת ומשרד האוצר - ומאוחר יותר גם מינהלת מהל"ב והחברות, חייבים להיערך לטפל באוכלוסיה זו. היערכותם הייתה אמורה לכלול, בין השאר, הקמת ועדה מקצועית רב-תחומית שתמיין את המשתתפים שכושר עבודתם מוגבל לכמה מסלולים אפשריים - ובכלל זה: מסגרות שיקום תעסוקתי שבפיקוח משרד הרווחה; תוכניות לשיקום תעסוקתי של מרכזי התעסוקה; תוכנית אישית מצומצמת למשתתפים על-פי מצבם - ותקבע אילו משתתפים יש לשחרר מהתוכנית משום שאינם מתאימים לה, אף שאינם זכאים לפטור שנקבעו בחוק הביטוח הלאומי.

תשובות אלה מלמדות אף הן כי קביעת מבחן התעסוקה המשמש בתוכנית מהל"ב נעשתה בלא היערכות ראויה לצמצום התוכנית האישית של מי שכושר עבודתם מוגבל ולהכנת מסגרות שיקום עבורם. אמנם, תוכנית מהל"ב אושרה כניסוי חלוץ, ואולם לנוכח התרעות הביטוח הלאומי והארגונים החברתיים היה על המדינה לעשות מאמץ ראוי כדי למנוע את הפגיעה באזרחיה החלשים, ולפחות למזער אותה ככל האפשר, והיא לא עשתה כן.

לדעת משרד מבקר המדינה, עוד בטרם תבוצע התוכנית בהקף ארצי, יש לשקול להסדיר מתן פטור ממבחן התעסוקה למקבלי גמלת הבטחת הכנסה שאינם מסוגלים לעבוד אך גם אינם זכאים לגמלה מטעם אחר.

במסגרות של תעסוקה מוגנת בשנה הראשונה של ביצוע תוכנית מהל"ב.

מכל האמור לעיל עולה כי מינהלת מהל"ב לא פעלה כנדרש: היא לא דאגה להסדיר מבעוד מועד את הפנייתם של המשתתפים למסגרות של תעסוקה מוגנת ודרשה באיחור רב מחברת אג'נס לפעול על-פי התחייבותה החוזית ולפתח תוכניות שיקום למי שכושר עבודתם מוגבל, בלא תלות בהסדרת ההפניה למסגרות מוגנות.

הביקורת העלתה כי ברישום הממוחשב של שעות התוכנית האישית הוסיפה חברת אג'נס שעתיים לכל פעילות של משתתף במרכז התעסוקה בלי קשר למרחק של מקום מגוריו מהמרכז ולמשך הפעילות שלו שם. לדוגמה, אם היו למשתתף שלוש פעילויות במרכז באותו יום, נרשמו לו שש שעות בתוכנית האישית נוסף על שעות הפעילויות עצמן. כך בעצם צמצמה החברה את הקף הפעילויות שבאחריותה לפתח מ-30-40 שעות שבועיות ל-20-30 שעות לכל היותר למשתתף המקיים את מרבית פעילותו במרכז. הוספת השעות נעשתה ללא אישור מינהלת מהל"ב, בניגוד לתקנות ובניגוד להתחייבויותיה של החברה בחוזה ההפעלה.

לדעת משרד מבקר המדינה, המסקנה מתשובתה של חברת אג'נס היא שהיה עליה לשפר את השירות ללקוחותיה, ובכלל זה להגדיל את מספר המתכננים התעסוקתיים. אילו גם לאחר שיפור השירות הייתה החברה סבורה שהמשתתפים נאלצים להמתין זמן ממושך ויש לבוא לקראתם, היה עליה לפנות למינהלת מהל"ב ולא לפעול בניגוד לחוזה על דעת עצמה. יש לתמוה על תשובתה של המינהלה ועל שנתנה גיבוי בדיעבד לדרך פעולתה הפסולה של החברה בעניין זה. במקום זאת מן הראוי היה שתורה לחברה לבחון חלופות שונות לשיפור השירות.

הביקורת העלתה כי הנהלת חברת אג'נס לא קבעה לפגישות של משתתף בתוכנית האישית פרק זמן קבוע, ואף לא בדקה את סבירות משך הזמן שהקצו לכך המתכננים התעסוקתיים. נמצא כי המתכננים התעסוקתיים הקצו עד עשר שעות לפגישה כדי להשלים את מספר השעות הנדרשות לתוכנית האישית. לדוגמה, בתוכנית האישית של משתתף מסוים הקצה המתכנן התעסוקתי שש שעות לפגישה אתו לשם סקירת התוכנית האישית, ועם השעתיים שהוסיפה החברה לכל פעילות במרכז צבר המשתתף באותו יום שמונה משעות התוכנית האישית השבועית. במקרים מסוימים מספר כל השעות שקבע המתכנן התעסוקתי לפגישותיו עם משתתפים ביום מסוים היה בלתי סביר. לדוגמה, מתכננת תעסוקתית קבעה ביום אחד פגישות עם 14 משתתפים, ואורכן המצטבר המתוכנן היה 56.50 שעות(!). כך למעשה הגדילה חברת אג'נס באופן מלאכותי את מספר השעות בתוכנית האישית ולא עמדה במחויבותה לספק תוכנית אישית לפי חוק.

משרד המבקר אומר כי יש לתמוה על התנגדותה העקרונית של מינהלת מהל"ב לקבוע פרק זמן מוגדר לפגישות גם לאחר שנודע לה כי חברת אג'נס תכננה פרקי זמן לא סבירים של חמש, שבע ואף עשר שעות לפגישה אחת. מן הראוי היה שלפחות עם הבאת נתון זה לידיעתה תקבע המינהלה תקנים בעניין זה ותוודא שהחברות יעמדו בהם ולמצער תפקח על התוכניות האישיות שהן מכינות.

פורום מפעילות תוכנית מהל"ב (ויסקונסין) מקבל כל ביקורת, הצעה או רעיון לשיפור שיכולים לתרום להצלחת התוכנית ולהגדלת מספר המשתלבים במעגל התעסוקה. מסמך הביקורת שפרסם משרד מבקר המדינה עוסק בחודשי הפעילות הראשונים של תוכנית מהל"ב ומאז חלו שינויים דרמטיים. דוח המבקר מדגיש את חשיבותה הרבה של התוכנית בהשבת מקבלי הבטחת הכנסה למעגל העבודה והבאתם לעצמאות כלכלית.

מפעילות תוכנית מהל"ב ימשיכו לפעול באופן מקצועי ובשיתוף עם כל הגורמים על-מנת להרחיב את מעגלי המתפרנסים בכבוד מעבודה בשכר ועל-ידי כך מתנתקים מתלות בקצבאות עוני.

למרות התרעות הביטוח הלאומי בעניין זה עוד בשנת 2003, לא עשו משרד האוצר, משרד התמ"ת ומינהלת מהל"ב די כדי להקל על מי שאינם יכולים לעמוד בתוכנית. גם תוכניות השיקום, שנועדו לשפר את כישוריהם של מוגבלים בכושר עבודתם, בוצעו בידי אחת החברות רק כשנה לאחר שהוחל בביצוע התוכנית, ומינהלת מהל"ב לא הייתה ערה לכך במועד, ולפיכך נקטה פעולות בעניין זה באיחור.

לדעת משרד מבקר המדינה, תשובת המינהלה מעידה אף היא על הצורך בהגדרה מתאימה יותר של אמות המידה.

בדיקת תיקי המשתתפים בחברת אג'נס העלתה כי החברה הפנתה אותם לשירות בקהילה בלי שנרשמו הטעמים המיוחדים לכך: בחלק מטופסי ההפניה לשירות בקהילה נכתב במפורש כי מטרת השירות היא השלמת שעות של תוכנית האישית; בחלק - לא נומקה ההפניה כלל; באחרים - נומקה ההפניה בהקניית הרגלי עבודה, אולם לא הוסבר מדוע נקבע כי המשתתף הוא חסר הרגלי עבודה על אף ניסיונו, ומה יכול השירות המסוים בקהילה לתרום למשתתף בעל כישורי עבודה.

הבדיקה העלתה שבשנה הראשונה להפעלת התוכנית הפנתה חברת אג'נס לעתים משתתפים העובדים בעבודה חלקית לשירות בקהילה בפעם השנייה בלי הנמקה מתאימה ובלי כל רישום המעיד על תפקודם ועל הרגלי עבודה שרכשו בשירותם הקודם בקהילה.

לדעת משרד מבקר המדינה, התועלת שהשירות בקהילה מביאה למשתתפים אינה חזות הכול; המחיר שמשתתפים, שתפוקתם אינה נופלת משל עובדים בשכר מלא, משלמים הוא אי-קבלת התמורה הראויה לעבודתם, דהיינו שכר. יש לסייע למשתתפים בעלי הרגלי עבודה לשפר את הרגלי עבודתם ואת הסתגלותם לעבודה באמצעות תוכנית אישית אחרת כגון הדרכות או עבודה מסובסדת, וראוי כי משתתפים כאלה יופנו לשירות בקהילה במשורה, רק מטעמים מיוחדים, וכי טעמים אלה יתועדו כנדרש בנוהל שירות בקהילה.

מהבדיקה עולה כי המרכזים שלחו משתתפים לשירות בקהילה בלי שרשמו את תוצאות הבדיקה של המשתנים שפורטו בנוהל שירות בקהילה. כך נמנע השימוש בכלי בקרה שיש בו כדי להבטיח בחינה של מידת ההתאמה של המשתתף לשירות בקהילה ולדרישות התפקיד שאליו הופנה.

בביקורת נבדקו 310 משתתפים שעשו שירות בקהילה בנצרת ביוני 2006, ונמצא שכ-30 מהם (כ-10%), שחברת אגם מהל"ב הפנתה אותם לשירות בקהילה בעיריית נצרת, הופעלו בידי העיריה בפרויקטים שלא אושרו.

מהמסמכים שבידי משרד מבקר המדינה עולה כי חברת אגם מהל"ב הפנתה את המשתתפים לעיריה ולא לפרויקטים מסוימים, והשיבוץ בפרויקטים נותר בידי העיריה. העיריה אכן שיבצה את המשתתפים בפעילות בפרויקטים שלא אושרו, אך היא דיווחה מיד על השיבוץ לחברה. החברה לא ביטלה את ההפניות והפנתה לעיריה משתתפים נוספים. ובכך השלימה למעשה עם הפניית משתתפים לפרויקטים שלא אושרו.

לדעת משרד מבקר המדינה, גם בלי להכריע אם חברת אגם מהל"ב סיכמה עם העיריה מראש על אי-יישום החוק בנצרת או לא פיקחה כראוי על הפעלת המשתתפים בשירות בקהילה, כיוון שהעיריה מנעה את ביקורי הפיקוח, אסור שרצונה של חברת אגם מהל"ב להטמיע את התוכנית ישמש עילה לאי-יישום החוק. אי-יישום החוק עלול לגרום להפעלת המשתתפים בשירות בקהילה שאינו תורם לקידום סיכוייהם להיקלט בעבודה.