יו"ר הכנסת: משאל עם <br>ללא חקיקה - עבודה בעיניים

יו"ר הכנסת, ראובן ריבלין, אומר (יום ב', 23.2.04) כי משאל עם ביוזמת הממשלה שלא יעוגן בחקיקה ראשית, הינו "עבודה בעיניים וקיומו מהווה משאל עוקף לכנסת". "כל משאל עם, מכל סוג שהוא, מחייב שתיקבע את כללי המשחק", הוסיף ריבלין.

לדברי יו"ר הכנסת, ניסוח השאלה לצורך המשאל אמור להיעשות על-ידי גורמים חוץ-פרלמנטרים. "בכל משאל עם, לרבות משאל-עם מייעץ, המפתח לתשובת הנשאלים תלוי בניסוח השאלה. לכן, השאלה שתוצג במשאל-עם חייבת להתנסח על-ידי גורם אובייקטיבי, מחוץ למערכת השלטונית ולגופים פוליטיים".

יו"ר הכנסת מוסיף, כי מכיוון שיכולת בעלי עמדה להשפיע על דעת הציבור תלויה, בין היתר, במשאבים שיוקצו לצורך הדבר, יש חשיבות רבה בדרך של חלוקה הוגנת של אמצעי המימון לכל הגורמים המבקשים להשתתף במשאל עם זה.

ראוי להזכיר, כי הקואליציה דחתה לאחרונה הצעת חוק שהגיש חבר הכנסת גלעד ארדן (ליכוד) בנושא, בטענה שהצעת החוק מנסה לחשק את ראש הממשלה. ואולם, חבר הכנסת מיכאל איתן, יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, הגיש הצעת חוק בנושא, על-פיה משאל עם ייערך על-פי הנהלים הקבועים בחוק יסוד ויתקיים רק אם הממשלה החליטה על-כך.

הצעת החוק של איתן מחזקת את דבריו של יו"ר הכנסת. סעיף 9 להצעת החוק קובע, כי מאחר שסוגיות במשאל חוצות לעיתים קווים מפלגתיים-פוליטיים, ראוי שבניהול התעמולה ימלאו גופים חוץ-פרלמנטרים חלק מרכזי. ראש הממשלה העביר לח"כ איתן מכתב (15.2.04), לפיו הוא מתכוון להביא כל הסכם מדיני לאישור הכנסת.

במכתב שהעביר אורן מגנזי, יועץ ראש הממשלה, לחבר הכנסת איתן, נכתב בין היתר: "ראש הממשלה בחן בחיוב קיומו של משאל עם בנושאים מדיניים, וזאת כדי לתת ביטוי לשותפות האזרחים בהחלטות גורליות על עתיד המדינה ולהעניק תוקף מוסרי גדול יותר למהלכים המדיניים שעל הפרק. ראש הממשלה התבטא בעבר במספר הזדמנויות, כי הוא מתכוון להביא כל הסכם מדיני לאישור הכנסת. לעניין זה, משאל העם לא אמור לבוא במקום החלטת הכנסת".

בעקבות דחיית בקשת חבר הכנסת ארדן, לזרז חקיקה בעניין משאל העם, טען איתן (11.2.04) כי הוא עוקב אחר ההתפתחויות בכל הקשור ליוזמתו המדינית של ראש הממשלה לפינוי ישובים. "אם הנושא יצבור תאוצה ויסתבר כי תוכניתו של ראש הממשלה תקרום עור וגידים, נעביר הדיון בחקיקה ישירות בוועדת החוקה, חוק ומשפט, וכך נמנע הצורך להעביר את ההצעה בקריאה טרומית ובשחרור מחובת הנחה".

הצעת החוק של ח"כ איתן

סעיף 3 להצעת החוק מתנה את תוקף החלטת הממשלה בהחלטת הכנסת שתתקבל ברוב של 70 מחבריה. כמו כן, על-פי סעיף 4 להצעת החוק, הכנסת תקבע את המועד המדוייק של משאל העם, שיתקיים בין 30 ל-45 יום אחרי קבלת ההחלטה על-ידי הכנסת, כך שיהיה מספיק זמן לארגונים וגופים שונים כדי להתארגן.

סעיף 5 להצעת החוק קובע, כי זכות ההשתתפות במשאל היא כללית. סעיף 6 - משאל העם ייערך בהתאם להוראות החלות על עריכת בחירות, הוראות חוק יסוד הכנסת וחוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה. סעיף 7 - המסמכים הנוגעים למשאל העם יפורסמו לציבור מספיק זמן טרם עריכת המשאל.

חוות הדעת ממשרד המשפטים: "אין
אפשרות משפטית לקיים משאל-עם במתכונת זו"

היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, נדרש אף הוא לסוגיה זו והטיל זאת על אנשי הפרקליטות. "אין אפשרות משפטית לקיים משאל-עם במתכונת זו [יבוצע על-ידי ועדת הבחירות המרכזית והוא לא יחייב את הממשלה או הכנסת, אלא יהיה "מייעץ" בלבד; נ.ש.], ללא חקיקה של הכנסת. הדבר מעורר מספר רב של קשיים משפטיים, וגם אם תימצא דרך לפתור חלק מהם, הסוגיות המרכזיות... אינן ניתנות להסדרה, אלא בחקיקה". כך עולה מחוות דעת שהוכנה במשרד המשפטים, לבקשתו של מנהל לשכת ראש הממשלה, דב וייסגלס.

כזכור, כאשר העלה ראש הממשלה, אריאל שרון, בפני הציבור את תוכניתו לפנות יישובים בגדה ובעיקר את כל גוש קטיף, כצעד חד-צדדי, מהלך שזכה לכינוי "תוכנית ההינתקות", הצהיר שרון כי בכוונתו להביא את המהלך למשאל העם.

על-פי התכנון, במשאל העם אמור להשתתף כל אזרח ישראלי בעל זכות בחירה לכנסת, והוא יאורגן על-ידי ועדת הבחירות המרכזית, בדרך בה נערכות הבחירות לכנסת. המשאל יהא מעין סקר דעת קהל נרחב בהיקפו, ולא יהיה כל תוקף נורמטיבי לתוצאותיו. כלומר, שרון מפחד כי העם יאמר "לא" לתוכניתו, ולכן הוא מבקש שמשאל העם לא יחייב את הממשלה או הכנסת.

וייסגלס ביקש מהיועץ המשפטי לממשלה, עו"ד מני מזוז, לבחון האם ניתן לקיים משאל עם בדרך זו, כאשר דרך עריכתו האמורה תיקבע בהחלטת ממשלה, מבלי שהדבר יעוגן בחקיקה ראשית.

מזוז ביקש מהמשנה ליועץ לענייני חקיקה, עו"ד יהושע שופמן, לחוות דעתו בנושא, והלה השיב כאמור ב"לאו" שלילי, המנומק בחוות דעת מפורטת, בצירוף אסמכתאות.

ראשית, קובע שופמן, ועדת הבחירות המרכזית הינה "גוף שלטוני מיוחד במינו. אין היא חלק מהרשות המבצעת", והיא הוקמה בחוק למטרת עריכת הבחירות לכנסת בלבד. "נראה", כותב שופמן, "כי אין להטיל על ועדת הבחירות תפקידים וסמכויות שלא הוקנו לה בחוק".

בנוסף לכך, מאחר ויו"ר הוועדה הוא שופט של בית המשפט העליון, ישנה בעיה נוספת: החוק קובע, כי שופט לא ימלא כל תפקיד ציבורי, בנוסף לכהונתו כשופט, אלא על-פי חוק, או בהסכמת שר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון. עו"ד שופמן סבור, כי "מילוי תפקיד, שלא על-פי חוק, לשם עריכת משאל או סקר עליהם החליטה הממשלה, אינו מתיישב עם רוחו של סעיף 11 האמור".

הבעיה אינה יכולה להיפתר על-ידי ניתוק הוועדה מהיו"ר שלה, שכן כל עובדיה כפופים לו, ספירת הקולות נעשית בפיקוחו והוא אחראי על פרסום התוצאות הרשמיות של הבחירות.

עו"ד שופמן מעלה בעיה נוספת, והיא הצורך בהחלת האיסורים הפליליים הנוגעים לשמירת טוהר הבחירות לכנסת, כגון איסור שידול של בוחר באמצעות חרמות, איסור קבלת שוחד וכו', גם על משאל העם. "הדעת נותנת, כי הוראות אלו, שנועדו להבטיח את טוהר הבחירות, חייבות לחול גם על משאל העם הנערך במתכונת של בחירות... פשוט הוא, כי אין אפשרות להחיל את האיסורים הפליליים האמורים על עריכת משאל עם, ללא חקיקה ראשית של הכנסת".

שופמן קובע עוד, כי "ניתן לכאורה לקיים משאל עם ללא הוראות מיוחדות בעניין מימון ותעמולה. אך יש לזכור, כי במקרה כזה לא תהיה כל מגבלה לגבי קבלת תרומות, מיחידים או מתאגידים בארץ ובחו"ל, בכל סכום שהוא... לא תהא סמכות ליו"ר ועדת הבחירות המרכזית לתת צווי מניעה לשם מניעת פעילות תעמולתית לא-הוגנת או לשם שמירה על ניקיון הרחובות ואיכות הסביבה... יש בוודאי חשיבות להחלת סעיף 2א לחוק הבחירות לכנסת, האוסר על שימוש בכספים ובנכסים של גופים מבוקרים לשם עריכת תעמולת בחירות. לשם כך, כמובן, דרושה חקיקה".

מנימוקים אלה, מסיק שופמן כי "אין אפשרות משפטית לערוך משאל עם מייעץ במתכונת המוצעת, מבלי שהדבר יוסדר בחקיקה. אין מניעה, כמובן, שהממשלה תיזום עריכת סקר בנושא, על-פי אמות המידה הקבועות בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה".

"לאור מסקנתי זו", כותב שופמן, "לא ראיתי לנכון להידרש לשאלות אחרות, ובהן האם הממשלה רשאית לערוך משאל-עם מכוח סמכותה השיורית, או שמא פעולה בעלת היקף ומשמעות כה רחבים, טעונה הסדר ראשוני בחקיקה, כמקובל במדינות אחרות"; האם יהא זה סביר וראוי כי הממשלה ולא הכנסת היא שתקבע את דרכי עריכת המשאל; "האם, בהיעדר הוראה בחוק, ניתן לערוך הצבעה, במיוחד בנושא בעל משמעות מדינית, במחנות צה"ל ובבתי סוהר".

בסיום חוות דעתו, מציין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כי "הממשלה הגישה בזמנו לכנסת הצעת חוק יסוד לעריכת משאל עם. במקביל, הוכנו במשרד המשפטים טיוטות שונות של חוקים להסדרת עריכתו של משאל עם, על-פי מתכונות שונות. אם תבקש הממשלה ליזום חקיקה בנושא, נוכל להכין הצעת חוק אשר תתאים למתכונת עליה יוחלט".