עובדים זרים הוצאו מישראל תוך שלילת זכויותיהם

תקציר

העסקת עובדים זרים בעיקר בענפי הבנייה, החקלאות והסיעוד החלה להתרחב באופן ניכר בראשית שנות התשעים והגיעה לשיאה בשנת 2001, שבה היו בארץ כ-243,000 עובדים זרים. למרבית העובדים לא היו היתרי העסקה (להלן - עובדים זרים לא חוקיים) על-פי חוק עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"א-1991 (להלן - חוק עובדים זרים).

ההשלכות השליליות הנובעות מהעסקתם של העובדים הזרים, הביאו את ממשלת ישראל, לעשות כמה וכמה פעולות כדי לצמצם את מספר העובדים הזרים: הממשלה הפחיתה את מכסות העובדים הזרים החוקיים; היא הפעילה אמצעים כלכליים כדי להגדיל את עלות העסקתו של העובד הזר; היא אימצה המלצות של ועדה בין-משרדית בנושא עובדים זרים ורשות ההגירה, ובהן ההמלצה להקים רשות הגירה, שתרכז את כל הסמכויות של משרדי הממשלה בכל הקשור לנושא ההגירה; היא החליטה להקים מינהלה זמנית (להלן - מינהלת ההגירה) במשטרת ישראל, שתפעל לצמצם את מספרם של העובדים הזרים הלא חוקיים, ותתאם בין משרדי הממשלה המופקדים על הטיפול בעובדים הזרים, וזאת עד שתוקם רשות ההגירה ב-1.1.04.

שני הגופים העיקריים שפעלו בשיתוף עם מינהלת ההגירה היו משרד הפנים - הממונה על יישום חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, ומשרד התעשיה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) - הממונה על יישום חוק עובדים זרים. על-פי החלטת הממשלה מאוגוסט 2002, היו אמורים משרד הפנים ומינהלת ההגירה לעסוק בראש ובראשונה בהרחקת עובדים זרים לא חוקיים, ולגרום בשנת 2003 ליציאתם מישראל של לפחות 100,000 עובדים זרים השוהים בה שלא כדין.

לפחות 60,000 מהם אמורות היו רשויות האכיפה להרחיק, והשאר אמורים היו לצאת מרצונם כתוצאה מהרתעה של מינהלת ההגירה.
מסוף שנת 2001 ועד סוף שנת 2003 הצטמצם מספר העובדים הזרים, על-פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ב-22% (54,000 עובדים). את הפעולות לצמצום מספר העובדים הזרים היה על מינהלת ההגירה ומשרד הפנים לעשות תוך הגנה על כבודו של העובד הזר, ותוך שמירה על זכויות האדם הבסיסיות שלו.

התברר, שמינהלת ההגירה ומשרד הפנים עצרו עובדים זרים על לא עוול בכפם, כדי לאכוף על מעסיקיהם לשלם אגרות. זאת ועוד, משיקולים כלכליים העבירו מעסיקים את העובדים הזרים שלהם ממעסיק אחד לאחר וכך נעשו העובדים הזרים עובדים לא חוקיים שאפשר להרחיקם. יש לציין, שיכולתו של העובד הזר להתנגד למעסיקו המנייד אותו מועטה. הביקורת העלתה, שהעובדים הזרים האלה אמנם נעצרו והוחזקו במשמורת בידי מינהלת ההגירה, אולם במקרים רבים לא ננקטו נגד המעסיקים האמצעים הקבועים בחוק עובדים זרים.

יש להבטיח שתהליכי ההרחקה של העובד הזר ייעשו בשפה המובנת לו או ילווו בתרגום הולם. הבדיקה העלתה, שבשימוע שנערך לעצור לפני שוטר, לפני ממונה ביקורת הגבולות של משרד הפנים, ובדיון בבית הדין לביקורת משמורת, שהוקם על-פי חוק הכניסה לישראל (להלן - בית הדין למשמורת), לא ניתנים שירותי תרגום בידי הרשויות - בחלק מהמקרים נעזרת הרשות בבן מדינתו של העצור הדובר עברית טובה יותר, ובמרבית המקרים היא מסתמכת על כך שהעובד הזר מבין את השפה העברית או שהיא מסתמכת על סימני ידיים. בשל כך שהו עובדים זרים במעצר לא אחת רק משום שלא הבינו את סיבת מעצרם ולא יכלו להסביר את עצמם.

על-פי חוק הכניסה לישראל בית הדין למשמורת מופקד על ביקורת שיפוטית על ההחלטות של משרד הפנים בכל הנוגע להחזקה של עובד זר במשמורת, להמשך החזקתו במשמורת ולשחרורו בערבות. היה ראוי שעם הקמת מינהלת ההגירה יבחנו אגף התקציבים במשרד האוצר, משרד הפנים ומינהלת ההגירה את התקנים והמשאבים הדרושים לבית הדין כדי לפעול כראוי, אך בפועל הם לא עשו זאת והתקנים והמשאבים הדרושים לא הוקצו. בשל כך, פעל בית הדין כשנתיים בתנאים שגרמו לזילות בית הדין והקשו עליו לתפקד, ביניהם דיונים שהתקיימו בכלי רכב במגרש חניה. רק בעקבות פנייה לבג"ץ והתערבות היועץ המשפטי לממשלה החלה המדינה בתיקנון להתנהלותו של בית הדין ובתקצובו בהתאם.

מינהלת ההגירה מאפשרת לעובד הזר שנעצר לטוס למדינתו מהר ככל האפשר, ולהימנע מהחזקתו בבית משמורת (להלן - הטסה ישירה). כך נחסך ממינהלת ההגירה הליך הרחקה ארוך ומורכב כאמור. אולם ההטסה הישירה כרוכה בהסכמתו של העצור לוותר על זכותו לערער על הרחקתו לפני שיצא מהארץ, לפני שר הפנים או לפני בית משפט. ראיה לרצונו של העצור לעזוב את הארץ בהטסה הישירה ניתנת בחתימתו על טופס שבו הוא מוותר על זכויותיו לפני הרחקתו.

הביקורת העלתה, שבמקרים מסוימים לא החתימו שוטרי מינהלת ההגירה את העובדים הזרים המוטסים בהטסה ישירה על טופסי הוויתור, וגם כאשר החתימו אותם עשו זאת באופן המעורר ספק אם הסכמת העצורים ניתנה מדעת, מתוך בחירה חופשית ומרצון.

כדי לצמצם את הביקוש לעובדים זרים, החליטה הממשלה להפעיל אמצעים כלכליים שייקרו את עלות העסקתו של העובד הזר. כמו כן, יש להגביר את האכיפה של חוקי העבודה, ובכללם חוק עובדים זרים, על מעסיקי עובדים זרים חוקיים ולא חוקיים. בפועל, חלק ניכר מאמצעי המדיניות הכלכלית טרם יושמו וגם מידת המועילות של פעילות הגופים השותפים במינהלת ההגירה לשם אכיפת החוק על מעסיקי העובדים הזרים הייתה נמוכה ביותר. עיקר פעילותם של מינהלת ההגירה ומשרד הפנים הייתה בהרחקת עובדים זרים.

משרד התמ"ת לא נקט במידה מספקת אמצעים הקבועים בחוק עובדים זרים כלפי המעסיקים שעברו על החוק, ומינהלת ההגירה ומשרד הפנים לא העבירו למשרד התמ"ת מידע שנגע למעסיקים האלה.

עקב התנגדות המשרד לביטחון פנים להכפפת שוטרי משטרת ישראל הפועלים במינהלת ההגירה למשרד הפנים, ועקב כך שלא הושלמה היערכותו של משרד הפנים לקליטת יחידת הסמך לעובדים זרים ממשרד התמ"ת, נדחתה הקמתה של רשות ההגירה שעל חשיבותה עמדה הוועדה הבין-משרדית. משום כך מספר הגופים שטיפלו בעובדים הזרים לא זו בלבד שלא קטן אלא אף גדל, והיתרון שבריכוז סמכויות בידי יחידה ממשלתית אחת לא הושג.

במצב זה של סמכויות מבוזרות, לא נוצלו באורח מיטבי האמצעים שהועמדו לרשות מינהלת ההגירה ומשרדי הממשלה: אף שהיה ראוי שיוקם מאגר מידע מרכזי על העובדים הזרים, אשר יספק יישומים שונים לגופים השותפים למינהלת ההגירה, העלתה הבדיקה, שהגופים המטפלים בעובדים הזרים מחזיקים במערכות המחשב שלהם שישה מאגרי מידע שונים על העובדים הזרים ועל המעסיקים, שאין ביניהם קישור מקוון ואין התאמה מלאה בנתוניהם.

אף שהיה ראוי שיהיה מיצוי של כוח האדם של מינהלת ההגירה ומשרד הפנים, ושתהיה מדיניות הפעלה מתואמת, העלתה הבדיקה, שבמקום בו הייתה פעילות משותפת לא מוצו משאבי כוח האדם, והיא לוותה לעתים במחלוקות בין השוטרים לפקחים, אשר הביאו למעצרי שווא של עובדים זרים. אף שראוי היה שהשמת עובדים זרים לא-חוקיים, הניתנים להשמה למעסיקים חדשים על-פי החלטות הממשלה, תבוצע במידת האפשר ללא מעצר העובדים, העלתה הבדיקה, כי לא נערכו מספיק ירידי תעסוקה, כך שעיקר ההשמות נעשו בתוך חומות בתי המשמורת וזאת רק עבור עובדים שהוחזקו במשמורת.

מינהלת ההגירה דיווחה למשרדי הממשלה ולכנסת, כי בתקופה שמספטמבר 2002 עד סוף 2003 היו 25,593 מורחקים ו-51,942 "עוזבים מרצון" - בסה"כ 77,535 עובדים זרים לא חוקיים שיצאו את הארץ. אולם הבדיקה העלתה, שבהיעדר נוהל עבודה, התבסס המידע של מינהלת ההגירה על נתונים שנאספו בידי משטרת הגבולות באופן לא מדויק, ובחלק מהתקופה הוכנסו בהם נתונים על עוזבים שלא נמנו על הקטגוריות שהיו אמורות להיכלל.

אומדן של משרד מבקר המדינה מעלה, שמספר העובדים הזרים הלא חוקיים שעזבו את הארץ מרצונם נע בין 36,722 ל-40,830 - מספר הנמוך בכ-21%-29% מזה שנמסר בדיווח מינהלת ההגירה. יתר על כן, מאחר שבמניין זה נלקחו בחשבון גם תיירים מארצות המערב ויהודים אשר שהו בארץ מעבר לתקופת האשרה שלהם, הרי שמספר ה"עוזבים מרצון" קטן עוד יותר.

קביעת מכסות מופחתות לכניסת עובדים זרים חוקיים היא מרכיב מרכזי בפעולות השלטוניות שנועדו להפחית את כמות העובדים הזרים בארץ. לפיכך קבעה הממשלה, שבשנת 2003 יוקצו 3,000 היתרים להעסקת עובדים זרים בענף התעשייה. בבדיקה הועלה, כי מנהל יחידת הסמך לעובדים זרים במשרד התמ"ת, אשר אליה עברה האחריות להנפקת היתרי ההעסקה של עובדים זרים, הקצה לענף זה, ללא סמכות, 2,844 היתרים בנוסף על המכסה שקבעה הממשלה בשנת 2003.

במהלך שנות ה-90 גדל מספר העובדים הזרים במדינת ישראל עד לשיא של כ-243,000 עובדים. ההשלכות השליליות של שהותם של העובדים הזרים בארץ הביאו את ממשלת ישראל לקבוע מדיניות רב-ממדית לטיפול בסוגיה, שמטרתה לצמצם את מספר העובדים הזרים, תוך הקצבת תקציבים ניכרים לנושא זה.

בעקבות פעילותה הנמרצת של מינהלת ההגירה במשטרת ישראל, אמנם חל מאז שנת 2002 צמצום משמעותי במספר העובדים הזרים, והתהפכה מגמת הגידול במספרם, בעיקר באמצעות הרחקתם של עשרות אלפי עובדים זרים. אולם במקרים רבים נפגעו זכויות האדם של העובדים הלא חוקיים, כך שחירותם נשללה כלאחר יד, גם במקרים שבהם מעסיקיהם הם אלו שהפרו את החוק.

נמצא, כי לא היה תיאום נאות בין רשויות האכיפה. יישום מדיניות הממשלה, אשר נועד לאכוף את החוק הן על העובדים הזרים והן על מעסיקיהם, נפגע כתוצאה מכך, ובפועל התמקד עיקר פעילות רשויות האכיפה נגד העובדים הזרים עצמם. כמו כן, המשאבים הניכרים שהועמדו לטובת משימה זו לא נוצלו באופן יעיל.

מנהל יחידת הסמך לעובדים זרים במשרד התמ"ת חרג ממכסת ההיתרים לעובדים זרים שקבעה הממשלה בתחום התעשייה, בעוד מינהלת ההגירה משקיעה באותה עת מאמצים רבים להרחקת עובדים זרים לא חוקיים - תופעה המצביעה על חוסר מועילות ברמה המערכתית. צמצום מספרם של העובדים הזרים הוא יעד מדיניות שאותו יש להשיג באמצעים יעילים ותוך עשיית שימוש מועיל בשירותי האכיפה של הגופים הממשלתיים השונים שהוסמכו לכך.

במיוחד יש לדאוג להגברת התיאום בין גופי האכיפה השונים באכיפת חוקי העבודה הנוגעים להעסקתם של עובדים זרים על המעסיקים. השגת היעד האמור צריכה להיעשות תוך הקפדה על שמירה על זכויות האדם של העובדים הזרים.