קרקע בפוטנציאל, היטל בפועל

כידוע, היטל השבחה משולם לוועדה המקומית בגין עליית שווי מקרקעין עקב אישור תוכנית (מקומית או מפורטת), מתן הקלה או התרת שימוש חורג (סעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה). המבחן שאימץ המחוקק להערכת שווי מקרקעין לצורך שומת היטל ההשבחה הוא "שווי השוק": המחיר שהיה מתקבל בעסקה המתבצעת בשוק החופשי בין מוכר מרצון לקונה מרצון.

בעריכת שומת היטל השבחה, על השמאי לשוות לנגד עיניו את הפער בין שני אלה: ערכה של הקרקע בשוק החופשי בערב אישור התוכנית על-פי המצב התכנוני הקודם, אל מול ערכה לאחר אישור התוכנית. פער זה מהווה את ההשבחה ש-50% ממנה משולמים לוועדה המקומית.

מלאכת הערכת שווי השוק של מקרקעין יכולה להיות מושפעת ממספר רב של גורמים, כגון: מיקומם, שטחם, ייעודם, אפשרויות הניצול הגלומות בהם ועוד. בנוסף לכך, בהלכה הפסוקה נקבע, כי בשומת היטל השבחה יש להביא בחשבון גם תרומה לשווי הנובעת מפוטנציאל לפיתוח ובינוי במקרקעין, אשר בדרך כלל באה לידי ביטוי בתוכניות החלות על המקרקעין.

גם המדרג קובע

חוק התכנון והבנייה יצר ארבעה מדרגי תוכניות: תוכנית מתאר ארצית, הקובעת עקרונות תכנון לשטח המדינה כולה; תוכנית מתאר מחוזית; העוסקת בתכנון שטח המחוזות השונים; תוכנית מתאר מקומית, העוסקת בתכנון המקומי; ותוכנית מתאר מפורטת, העוסקת בתכנון נקודתי מכוחו ניתן להוציא היתרי בנייה (גם לעניין זה קיימת הסתייגות של תוכניות ברמה גבוהה יותר שניתן לבנות על פיהן).

לאור העובדה שלתוכניות החלות על המקרקעין עשויה להיות השפעה משמעותית על שווים, הציפייה היא שהשפעתן ותרומתן לשווי המקרקעין, ככל שישנה, תיבחן בכל עת וללא כל קשר למעמדן ה"הירארכי". למרות זאת, פעמים רבות מוצאות שומות היטל השבחה הנערכות בהתעלם מתוכניות מתאר ארציות ותוכניות מתאר מחוזיות, אשר יצרו ציפיות ממשיות בשוק והעלו את שווים של המקרקעין.

בטרם נתייחס למספר דוגמאות שנדונו בתקופה האחרונה בוועדות הערר ובתי המשפט, נדגיש, כי בדיקה מתאימה יכולה להוביל למסקנה ששווי המקרקעין "במצב הקודם" יעלה משמעותית, בהתחשב בפוטנציאל או אפשרויות ניצול שנוצרו למקרקעין, בעקבות אותה תוכנית מתאר - מה שיוביל בסופו של דבר להפחתה/ביטול ההיטל שעל בעל המקרקעין לשלם.

מה עם תמ"א 38?

הדוגמה הראשונה היא שאלת השלכותיה של תמ"א 38 על שווים של המקרקעין "במצב הקודם". מצד אחד, יש מי שיטען, כי מדובר בתוכנית מתאר ארצית החלה על כל המדינה. הזכויות המוענקות מכוחה מותנות בשיקול דעתה של הוועדה המקומית, אשר יכולה לקבוע היקף זכויות שונה ואף לסרב לתת היתר במקרים מסוימים, ועל כן למעשה אין כל וודאות שהן יתקבלו.

מצד שני יש הטוענים, כי כאשר מדובר בנכס העומד בדרישות המקדמיות לצורך החלת התמ"א, הרי שקיימת אפשרות שנכס זה יקבל את אותן זכויות מכוח התמ"א, אשר פטורות מתשלום היטל מכוח סעיף 19(ב)(10) לתוספת השלישית לחוק, והדבר בדרך כלל יוביל לתרומה בעליית שווי הנכס בשוק.

סוגיה זו הגיעה לפתחה של ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז ת"א (ערר 85143/13), שקבעה, כי מקום שמדובר בנכס העומד בדרישות המקדמיות לתחולת תמ"א 38, הרי שאין הצדקה להתעלם מתרומה זו, ככל שיוכח שזו העלתה את שווי הנכס ב"מצב הקודם".

עם זאת, ועדת הערר הבהירה, כי במסגרת בחינת תרומתה של התמ"א לשווי, יש להביא בחשבון את העובדה שהזכויות מכוחה אינן מוקנות, וכי הן נתונות לשיקול דעתה של הוועדה המקומית. השאלה האם ובאיזו מידה תרמה התמ"א לשווי הנכס, תיבחן על-ידי השמאי, נכון למועד ערב התוכנית החדשה/המשביחה. ועדת הערר הדגישה, כי החלטה זו עולה בקנה אחד עם ההלכה הנוהגת, ולפיה אין לנטרל משווי הנכס בשומת היטל השבחה תרומה לשווי הנובעת מפוטנציאל לפיתוחו.

יש שיטענו, כי פסיקה זו מצריכה מלאכה שמאית מורכבת, לנוכח חוסר הוודאות והעובדה שהזכויות מכוח התמ"א, מותנות בשיקול דעת הוועדה. מצד שני, יש המסכימים, כי מלאכה זו היא בדומה לשיטה שנקבעה בהלכת אליק רון (רע"א 3002/12), עת עסקינן בזכויות מותנות. במקום שההערכה השמאית שנערכה לצורך "חלוקת המימוש" בעניין אליק רון, היא תיערך לצורך בחינת תרומת הזכויות המותנות מכוח התמ"א ל"מצב הקודם".

לגישה זו יש השלכות על תיקי היטל השבחה רבים המתנהלים בוועדות הערר ובבתי המשפט. כך למשל, היא עשויה להשפיע על ההליכים המתנהלים בימים אלה בגין תוכנית השימור של תל אביב, שמעצם היותה מגדירה נכס פלוני כנכס ל"שימור". יש מי שיטען, כי בכך היא שוללת ומחריגה את חלותה של תמ"א 38 על אותו נכס, והדבר מצריך בדיקה שמאית.

גם בתוכניות מחוזיות

מכל מקום, הצורך בבחינת משמעותה והציפיות שנוצרו בשוק בשל תוכנית מתאר ארצית, באו לידי ביטוי בעבר (רע"א 6188/04), כאשר בית המשפט העליון אימץ את פסק דינו של בית המשפט המחוזי. שם נקבע, כי בחישוב שווי "מצב קודם", להתחשב בציפיות שיצרה תמ"א 31, על-אף שבגין תוכנית זו לא ניתן היה לגבות היטל השבחה, היות שאינה תוכנית מתאר מקומית או מפורטת.

פסיקה שניתנה לאחרונה קבעה, שאותן ציפיות לפוטנציאל פיתוח, על השלכותיהן ותרומתן לשווי "במצב הקודם", יכולות למצוא את ביטוין גם בתוכניות מתאר מחוזיות. בית המשפט המחוזי אשרר (ע"א 28666-03-15) את פסק דינו של בית המשפט השלום וקביעת השמאית המכריעה, לפיהם בסמוך למועד אישור תוכנית המתאר המחוזית תמ"מ 21/3, נוצרה "קפיצה" בעליית שווי הקרקע בשוק. בתוך כך, אושרה תוספת שווי של 45% מהשווי במצב החדש ל"מצב הקודם", לאור מה שהוגדר "פוטנציאל תכנוני ודאי" שיצרה התמ"מ.

פסיקה דומה, בהקשר לתמ"מ 6 ניתנה לאחרונה על-ידי ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה (ערר 8072/15; בעלי הנכס יוצגו בידי הח"מ). באותו מקרה נקבע, כי ציפיות שיצרה תמ"מ 6 הן לגיטימיות וודאיות, ויש מקום לקחתן בחשבון בעת קביעת שווי במצב קודם. ערעור שהגישה הוועדה המקומית לבית המשפט המחוזי נמחק בחודש שעבר.

לסיכום: בחינתה של השבחה מחייבת, בין היתר, לבדוק את תרומתן של אותן תוכניות מתאר ארציות ומחוזיות החלות על המקרקעין, ועשויות להשפיע על שווים.

נדגיש, כי להבדיל מהמחלוקת הקיימת בפסיקה ובבתי המשפט ביחס לתוכניות המצויות בשלב הכנה/הפקדה ושאלת השלכותיהן, במקרה זה, מדובר בתוכניות מאושרות, אשר בדרך כלל יובאו בחשבון על-ידי הקונה הסביר, ואולם שאלת תרומתן מצריכה בחינה שמאית, בין היתר באמצעות עסקות השוואה ובחינת השוק.

בצד אחד של המשוואה נראה, כי יהיה על השמאי להעריך האם קיימת ומהי התרומה של אותן תוכניות לשווי המקרקעין במצב הקודם. בצד השני של המשוואה, יהיה עליו לבחון מהי תרומתה של אותה תוכנית חדשה ביחס לשווי המקרקעין במצב הקודם הכולל, בין היתר, את אותן תוכניות ארציות/מחוזיות.