בנייה מהמקומי לארצי

לאחרונה נכנס לתוקפו תיקון 124 לחוק התכנון והבנייה, הכולל מספר תיקונים בסוגיות רישוי וכן בנושאים שניתן לכלול במסגרת תוכנית שבסמכות ועדה מקומית. במאמר זה נתייחס בעיקר לנושא הרישוי ובפרט לתיקון סעיף 152(א) לחוק, אשר עוסק בהרחבת הסמכויות של רשות הרישוי לתת היתר בנייה למבקש היתר כאשר חרף קביעתה של ועדת הערר המחוזית שיש לתת היתר בנייה למבקש ההיתר, הוועדה המקומית לא מנפיקה את ההיתר.

לפני התיקון המצב היה שונה אף "משונה", כך שאדם יכול היה להגיש ערר כנגד סירוב ועדה מקומית להוציא היתר בנייה, ועדת הערר הייתה מקבלת את הערר, מורה לרשות הרישוי המקומית/ועדה מקומית להנפיק את ההיתר, ואולם עדיין להיוותר ללא היתר שכן הרשות נמנעה מלכבד את ההחלטה, דהיינו לנצח בקרב ולהפסיד במלחמה.

ככלל, קיימות מספר סיבות למצב זה. ראשית, ועדת הערר, מבחינה פונקציונלית, נעדרת יכולת להנפיק את היתר הבנייה. כידוע, הנפקת היתר כרוכה במספר הליכים כגון בדיקות ודרישות בנוגע לאגרות בנייה, היטל השבחה, היטלי הפיתוח וכדומה אשר חובה לגבות בקשר עם ההיתר, לפקח על העבודות, להנפיק טופס 4 וכן הלאה.

שנית, קיים ספק אם מבחינה משפטית ועדת הערר מלכתחילה מוסמכת להנפיק היתר. בית המשפט קבע (עת"מ 44471-05-17), כי ועדת הערר אינה מוסמכת להוציא בפועל את ההיתר. עוד נקבע, כי אם מבקש ההיתר עומד בתנאים לקבלת ההיתר והוועדה המקומית תמשיך להתעלם מהחלטות חלוטות שניתנו על-ידי ועדת הערר או בית המשפט, הרי שמבקש ההיתר רשאי לפנות בבקשה לפי פקודת בית המשפט (להשלמת התמונה יצוין, כי על פסק דין זה הוגש ערעור - עע"מ 7686/17).

שלישית, ועדות מקומיות נמנעות לעיתים מלהנפיק היתרי בנייה מסיבות שונות כגון מצב בו ההיתר עומד בניגוד למדיניות שלהן או מטיל עליהן נטל כספי או אחר. בנסיבות אלה, ועל אף הוראות החוק הברורות, לוועדות המקומיות קיימת יכולת לעכב מתן היתרים על-ידי גרירת רגליים, הוספה של תנאים חדשים שונים ומשונים, דרישות כספיות חדשות והכל במטרה להימנע מהוצאת ההיתר.

מסיבות אלה ואחרות, אושר לאחרונה תיקון 124 לחוק, שניתן לומר שהוא מהווה פתרון חלקי לבעיה בשני מישורים. במישור האחד: תיקון לסעיף 152(א), אשר במסגרתו נוסף סעיף 152(א)(3) לחוק, הקובע, כי במקרה בו הוועדה המקומית אינה מנפיקה היתר בנייה על-אף החלטה של ועדת הערר שעליה לעשות כן, תהיה רשות הרישוי המחוזית מוסמכת לתת את ההיתר ויהיו נתונות לה כל הסמכויות של הוועדה המקומית לצורך העניין, ובכלל זאת גבייה של אגרות והיטלים.

בצד הרחבת הסמכויות, נוספה סנקציה כלפי רשות הרישוי המקומית. בהתאם לסיפא של סעיף 152(א)(3), כאשר רשות הרישוי המחוזית גבתה את האגרות וההיטלים הנדרשים לצורך הנפקת ההיתר, כאמור בסעיף 265(17) לחוק, רשות הרישוי המחוזית תעביר רק 40% מתוכם לידי רשות הרישוי המקומית.

המישור השני מתייחס להליכי רישוי של תכנון תשתיות לאומיות על-ידי הוועדות המקומיות. ככלל, תכנון תשתיות לאומיות נעשה באמצעות תוכניות תשתית לאומיות (תת"ל) ואלו מקודמות בוועדה לתשתיות לאומיות (ות"ל). עם זאת, ניתן למצוא תכנון מפורט של תשתיות לאומיות גם במסגרת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ואף בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים (הותמ"ל), הפועלת מכוח החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה).).
ההבדל המעשי ברישוי של תשתיות לאומיות במסלולים אלו, נעוץ בעובדה שהליך הרישוי של התוכניות התת"ליות יכול להתבצע בות"ל, ואילו הליך הרישוי של תשתיות לאומיות המקודמות במסגרת המועצה הארצית או הותמ"ל מתבצע דרך רשות הרישוי המקומית. זו לא תמיד ששה, ואף לעיתים אף נעדרת יכולת, לבצע הליכי רישוי מורכבים של תשתיות לאומיות, דבר הגורם לעיכובים בפיתוחן. בנסיבות אלה תוקן סעיף 6ב לחוק, כך שעתה הליך הרישוי של תשתיות לאומיות מכוח תוכניות אשר אושרו במועצה הארצית ו/או בותמ"ל, יוכל גם הם להתבצע דרך רשות הרישוי של הות"ל.

במבט רחב יותר ניתן לראות, כי חלק זה של תיקון 124 אולי הפוך למגמה שהסתמנה בשנים האחרונות במסגרתה הועברו דווקא סמכויות מהוועדות המחוזיות אל הוועדות המקומיות (ראו תיקונים 43, 76 ו-101 לחוק). מגמה זאת הגיעה לשיאה עם הקמתה של הוועדה המקומית העצמאית (בעלת תוכניות כוללנית), המוסמכת לאשר כל תוכנית ובלבד שאינה סותרת את התוכנית הכוללנית. אולם התיקון הנוכחי קובע שהכדור חוזר לפתחה של הוועדה המחוזית (במקרה זה רשות הרישוי המחוזית) מקום בו נמנעת הוועדה המקומית להנפיק היתר.

עיון בתיקון 124, הגם שהוא כולל הרחבה נוספת של סמכויות הוועדות המקומיות, מראה, כי מוסדות התכנון המחוזיים והארציים קובעים מנגנונים ומגבלות המשאירים להם את המילה האחרונה בסוגיות תכנוניות ורישויית בנושאים מסוימים אותם הם רוצים לקדם, גם אם הדבר כרוך בעקיפת הוועדה המקומית.

עמדה זאת של השלטון המרכזי באה לידי ביטוי בהקמתם של מוסדות תכנון בדרג ארצי המתכננים במקום ובנפרד מן הוועדות המקומיות. אנו רואים גם חיזוק הדרגתי של מוסדות אלה, חיזוק אשר בא לידי ביטוי בהגדלת סמכויות הרישוי, ראו סעיף 6ב המתוקן וגם סעיף 28 לחוק הותמ"ל, המנוסח באופן דומה לסעיף 152(א)(3) ומסמיך את הותמ"ל לתת היתר בנייה מקום בו ועדת הערר הורתה לוועדת המקומית לעשות זאת, והיא לא הנפיקה את ההיתר המבוקש.

עוד יצוין, כי במידה רבה חקיקה זאת מתבקשת מאליה, שכן סמכות התכנון ללא סמכות הרישוי היא סמכות מוגבלת מטבעה, הואיל ולא ניתן להוציא לפועל את התכנון המפורט. הדבר משול למערכת משפט ללא מערכת הוצאה לפועל: קיים פסק דין אך לא ניתן לממשו.

בעניין זה עולה תהייה, האם לא עדיף לחשוב כיצד ניתן להקים מערכת "הוצאה לפועל" כללית בתחום התכנון והבנייה, וזאת במקום המצב הקיים, בו לפיו סמכויות התכנון והרישוי משתנות חדשים לבקרים על-ידי תיקוני חקיקה שונים. כך למשל, ייתכן שיש מקום לחייב בחוק, כי ועדת הערר תטיל על הוועדה המקומית סנקציה כספית אם זו אינה מכבדת את החלטת ועדת הערר ולא מציגה טעם ענייני למחדלה, וזאת בדומה לפקודת ביזיון בית המשפט, ובאופן זה לנסות למנוע התנהלות זאת של הוועדה המקומית.

תיקון 124 מהווה עוד נדבך המטשטש את האבחנה המסורתית בין תכנון הנעשה במוסדות תכנון, בעיקר מחוזיים, אבל גם ארציים, לבין רישוי הנעשה במוסדות התכנון המקומיים. תיקון 124 כמכלול, מוסיף סמכויות תכנון לוועדות המקומיות וסמכויות רישוי נוספות למוסדות המחוזיים והארציים, תוך שהוא מעלה תהיות נוספות ועוד לא ברור מה מתוכנן ומה ייבנה.