הסביבה האסטרטגית ועקרונות המענה

"מעגלי האיום"

1. הסביבה האסטרטגית של ישראל אינה יציבה, רווית סיכונים ועתירת אתגרים. ישראל נאלצת להתמודד עם מגוון איומים, ברמות עצמה משתנות ובטווחי זמן שונים, הן במימד האסטרטגי והן במימד האופרטיבי, אשר מקיימים ביניהם זיקות הדוקות.

2. ניתן לאפיין את הסביבה האסטרטגית של ישראל דרך שלושת "מעגלי האיום" המרכזיים הניצבים למולה: "המעגל הפנימי" , "המעגל הקרוב" ו"המעגל הרחוק". לאחרונה, התווסף למעגלי האיום מעגל נוסף - "המעגל הרביעי", מעגל הטרור חוצה הגבולות, "ללא כתובת" וחסר זהות וחסות מדינתית (כדוגמת פיגוע הטרור במומבסה בקניה).

3. "המעגל הפנימי" - במוקד מעגל זה עומדים הטרור, האלימות וההסתה בזירה הפלשתינית, המשפיעים והמעצבים במידה רבה את חיי היום יום, הביטחון ותחושת הביטחון של האוכלוסייה בישראל. המדובר בעימות ארוך ומתמשך (שני), במאפיינים ובעוצמות משתנים של טרור וגרילה נגד ישראל. עימות זה טומן בחובו פוטנציאל להידרדרות אזורית (מדינית וצבאית), עד כדי ערעור הבסיס של הסכמי השלום עם מצרים וירדן. לעימות המתמשך בזירה הפלשתינית השלכות אסטרטגיות ארוכות טווח על ביטחון ישראל, מקומה בסביבה האזורית ושמותה של המדינה בעתיד.

4. "המעגל הקרוב" - מעגל זה מתייחס למדינות הגובלות עם ישראל ובעיקר למכלול סוריה, לבנון ו"חיזבאללה". האיום ממעגל "מדינות הטבעת" אומנם פחת לאחר החתימה על הסכמי השלום עם מצרים ועם ירדן, אך האיומים העיקריים הנשקפים לישראל ממעגל זה נובעים מהפוטנציאל להתלקחות בזירה הצפונית, נוכח האתגר המתעצם שמציב "חיזבאללה" על גבולה הצפוני של ישראל - מרחיב את נקודות החיכוך עם ישראל ומנסה לכפות על ישראל "כללי משחק" שלא תוכל לקבל, לאחר שנסוגה לגבול הבינ"ל. בזירה הצפונית מתפתחת זירה אחידה בעלת שני מרחבים (סוריה ולבנון) המקיימים זיקות הדוקות ביניהם.

5. "המעגל הרחוק" - במוקד מעגל האיומים הרחוק ניצבות עירק ואירן. מדינות אלה חותרות בהתמדה לערעור היציבות האזורית ומזינות ומלבבות את העימותים המוגבלים עם ישראל בזירה הפלשתינית ובלבנון. יתר על כן, עירק ואירן מציבות בפני ישראל איומים אסטרטגיים ארוכי טווח (טק"ק+נב"ק), העלולים להבשיל במהלך השנים הקרובות, בדגש על האיום הגרעיני. איומים אלה טומנים בחובם פוטנציאל לשינוי במאזן הכוחות האזורי ועלולים להציב איום קיומי על ישראל. לאחרונה, הצטרפה גם לוב למעגל האיומים הרחוקים.

6. בסביבה האסטרטגית של ישראל מסתמנת בטווח הקצר התחזקות יחסית של הגורמים מערערי היציבות לעומת הגורמים המייצבים בזירה האזורית. האתגר המרכזי לישראל - עימות מוגבל מתמשך עם פוטנציאל להסלמה, להתחברות זירות ומעגלי איום (זירה פלשתינית וזירה צפונית, איומים קרובים ואיומים רחוקים), להחרפת האיום על העורף מכל המעגלים ולהידרדרות אזורית.

"מאזן היציבות האזורי"

7. גורמים מחזקי יציבות המערכת האזורית:

א. מרבית גורמי הכוח האזוריים אינם מעונינים בהידרדרות אזורית. ברקע לכך, עומדת בעיקר ההכרה של מדינות ערב בנחיתותן האסטרטגית למול ישראל, חוסר יכולתן ללכד את השורות ולהקים חזית אחידה למולה, והצורך בשמירת יציבותן הפנימית.

ב. למצרים ולירדן אינטרס בשימור הסכמי השלום עם ישראל. יתר על כן, עבור מרבית השחקנים באזור התהליך המדיני עודנו גורם התייחסות בסיסית ומרכיב ממרכזי בהתפתחות המגמות האסטרטגיות, גם אם הסיכוי להבשלת תהליך מדיני אפקטיבי אינו נראה לעין.

ג. ארה"ב ממשיכה לגלות מחויבות עמוקה ובסיסית לביטחונה של ישראל ולשת"פ האסטרטגי עימה, ותומכת בה בהיבטים המדיניים, הביטחוניים והכלכליים.

ד. האסטרטגיה הישראלית המשמרת את ה"סטטוס קוו" והנמנעת מ"טריפת קלפים", לצד שימור וחיזוק דימוי העוצמה של ישראל בעיני מדינות האזור. דימוי העוצמה של ישראל נובע בעיקר מיחסי הכוחות הצבאיים (עוצמה צבאית קונבנציונלית מוכחת ודימוי יכולת גרעינית); שימור והרחבת היתרון האיכותי הכולל; עוצמה כלכלית, חברתית וטכנולוגית; ודימוייה של ישראל כמי שנכונה לפעול - גם בכוח - להגנה על אינטרסיה.

8. גורמים מערערי היציבות:

א. עימותים מוגבלים מתמשכים בזירות שונות וזיקות שליליות המתקיימות ביניהם - פוטנציאל להידרדרות מול הפלשתינים וסיכון גבוה להתפתחות עימות צבאי בלבנון, עד כדי הידרדרות למלחמה עם סוריה.

ב. פערים בתוך העולם הערבי בין מחנות שונים והיעדר כיוון מדינתי או אידיאולוגי מוביל בו. במקביל, מתחדד המתח בין התרבות האיסלאמית לבין ערכי המערב, באופן שחושף את המצוקות, מגביר את האתגרים מבית ומציב את מרבית המדינות הערביות בעמדת מגננה.

ג. מאבק כוחות על רקע המאמץ האמריקני לחולל סדר עולמי חדש, במסגרת המערכה נגד הטרור. מרבית השחקנים באזור מתנגדים למהלך זה. גם אם תכלית הפעולה בעירק הינה בניית ארכיטקטורה חדשה באזור וחיזוק עוגנים מייצבים, הרי שהמהלך הצפוי ו"היום שאחרי" טומנים בחובם פוטנציאל רב לחוסר יציבות.

ד. שנאה עמוקה ושורשית והסתה מתמשכת בדעת הקהל הערבית נגד ישראל, הכוללת מגזרים רחבים מאוד באוכלוסייה. אלה מפעילים לחץ כבד על המשטרים, מציבים בפניהם אתגרים בכל הנוגע ליציבות הפנימית ומאלצים אותם לנקוט מדיניות נוקשה מול ישראל.

ה. חתירה לאתגר את ישראל במטרה להטות את המאזן ולנצל נקודות התורפה שלה: א-סימטריה בסיסית-בהיבט טריטוריאלי, משאבי אוכלוסייה ואוצרות טבע; חוסר נכונות להביא לידי ביטוי בעימות מוגבל ובאיומים א-סימטריים את היתרונות הצבאיים ולפרוץ את "מאזן ההרתעה" שמציב הצד השני מולה, בגין האילוצים המדיניים, הצבאיים וההומניטריים; דימוי של אורך נשימה מוגבל - חוסר יכולת להתמודד עם עימותים ממושכים ויכולת "ספיגת" אבדות.

9. משתני המפתח אשר בכוחם להטות את מאזן היציבות לכאן או לכאן מתמקדים בעיקרם בסוגיות הבאות:

א. התפתחות האיומים האסטרטגיים ארוכי הטווח (טק"ק+נב"ק), ובמרכזם האיום הגרעיני, הטומן בחובו פוטנציאל לאיום קיומי.

ב. מהלך ותוצאות המערכה האמריקנית נגד הטרור בכלל ומול עירק בפרט, המהווה את המעצב האסטרטגי הדומיננטי במערכת האסטרטגית.

ג. שימור או העדר תוחלת מדינית בעיני הסביבה האזורית כמרכיב מרכזי בהתפתחות המגמות האסטרטגית.

ד. דימוי חולשה או חוזק של ישראל בעיני מדינות האזור.

10. "בשורה התחתונה", מוקדי החיכוך העלולים להביא להסלמה צבאית הינם, בראש ובראשונה, העימותים המוגבלים - העימות המתמשך בזירה הפלשתינית והעימות סביב גיבוש "כללי המשחק" בלבנון - כאשר עיקר הסיכון להסלמה אזורית רחבת היקף טמון בעימות המתמשך בזירה הפלשתנית.

עקרונות המענה

11. גיבוש המענה למול אתגרי הסביבה האסטרטגית מתמקד, מטבע הדברים, בשני קטבים עיקריים: האחד, "המעגל הפנימי" אשר במרכזו העימות המתמשך בזירה הפלשתינית העומד בראש סדר היום ומחייב מתן מענה מיטבי במישורים השונים בטווח הזמן המיידי. השני, "המעגל הרחוק", הטומן בחובו איומים אסטרטגיים ארוכי טווח (טק"ק+נב"ק) העלולים להבשיל במהלך העשור, בדגש כמובן, על האיום הגרעיני. האתגר המרכזי בגיבוש המענה טמון למעשה במציאת "נקודת האיזון" בין מתן מענה הולם ללחימה בעימותים המוגבלים לבין ההשקעה במרכיבי ההתעצמות למול האיומים האסטרטגיים בטווח הארוך יותר.

12. יחד עם זאת, ראוי להדגיש כי היכולת להתמקד בגיבוש המענה לאיומי "המעגל הפנימי והרחוק" מותנת במידה רבה בשימור ובחיזוק ההרתעה והיתרון היחסי למול איומי "המעגל הקרוב", בדגש על האיומים המתעצמים שמציב החיזבאללה בזירה הצפונית. המענה בתחומים אלה צריך לכלול שילוב של סגירת פערים ושל העברת מרכז הכובד לתחומים בהם ניתן להעמיק את היתרון האיכותי.

עקרונות המענה למול "המעגל הפנימי"

13. התמורות במהלך העימות עם הפלשתינים בשנתיים האחרונות, בזירה הפנימית ובזירה החיצונית, ובעיקר מנקודת המבט הצבאית, התפנית סביב מבצע "חומת מגן", המבטא במידה רבה את המעבר לאקטיביות ולנטילת היוזמה בידינו, הובילו לגיבוש העקרונות המרכזיים הבאים העומדים בבסיס הפעילות הצבאית בעימות הפלשתיני:

א. "ביטחון תחילה" - ישראל - ולא שום גורם אחר - נושאת באחריות הבלעדית לביטחונם של אזרחיה, ולכן הפסקת הטרור והאלימות היא עיקרון היסוד לכל התקדמות בזירה הפלשתינית - כל מהלך של התקדמות "בצל הטרור" ייחשב הישג לאסטרטגיית הטרור ויעודד את המשך הפיגועים.

ב. "הגנה אקטיבית" - לצד פעילות הסיכול המתמשכת, חודד הצורך בפעילות מנע ובנטילת היוזמה ההתקפית לידינו. לחימה אפקטיבית בטרור מחייבת פעילות התקפית ולא רק פעילות סיכולית הגנתית. לפעילות זו, חלק נכבד בסיכול ובמניעת הפיגועים והיא מתאפשרת הודות לנוכחות הצבאית ולחופש הפעולה שהשיג צה"ל בשטח. לפעילות זו הישגים משמעותיים בצמצום ניכר של היקף הפיגועים, במעצר פעילי טרור רבים ובפגיעה קשה בתשתית הטרור.

ג. אבחנה בין גורמי הטרור לבין האוכלוסייה הפלשתינית - לצד הפעילות הרצופה נגד הטרור, פועל צה"ל להקל על האוכלוסייה הפלשתינית - המשמשת בפועל כ"בני ערובה" בידי הטרור הפלשתיני - ככל הניתן. זאת, באמצעות שורה ארוכה של הקלות בתחומי החיים השונים כדוגמת, מתן היתרי עבודה בישראל, הפעלת אזורי תעשייה, תנועת סחורות בין האזורים השונים, כניסת סוחרים וכו'. ראוי להדגיש בהקשר זה, כי אנו מתמודדים, לא אחת, עם מקרים של ניצול ציני של מדיניות ההקלות על-ידי גורמי הטרור - כך למשל, בבית לחם ובחברון, שהפכו ל"ערי מקלט" לפעילי טרור לאחר שצה"ל יצא מהן.

ד. הצורך ב"הכרעה תודעתית" - המערכה העולמית נגד הטרור בכלל וההתמודדות היומיומית עם הטרור בפרט הינם בבסיסו של דבר מלחמה על התודעה. לצד הלחימה המעשית נגד הטרור נדרש להטביע בתודעת מחוללי הטרור ובתודעת הסביבה התומכת בהם את המחיר בגין השימוש בטרור ואת העובדה שלא ניתן לגרום לשבירת החברה הישראלית ולהשיג רווחים מדיניים בגין השימוש בטרור. הדבר יכול להתבצע רק באמצעות הפגנת נחישות ויכולת עמידה בכל רובדי המדינה והחברה, תוך המחשה שגם דמוקרטיות מסוגלות להגן על עצמן מבלי לאבד את חיותן ואת צלמן.

14. במקביל, התחדד הצורך בתהליך עמוק של רפורמות אזרחיות וביטחוניות בצד הפלשתיני. ישנה חשיבות רבה למהלך הבינ"ל שהחל עם נאום הנשיא בוש "ההכרעה הנורמטיבית" ו"סתימת הגולל" על ערפאת פוליטית (24.6.02), המיועד להביא לסיום העימות בין ישראל לפלשתינים באמצעות התנעת תהליך רפורמות מקיף שיביאו במעלה הדרך לעליית שלטון חדש ונקי מטרור ומשחיתות, לכינון שלטון מרכזי אפקטיבי הפועל בשקיפות, ולבנייתם של מנגנוני ביטחון שיהיו מסוגלים לפעול לשמירה על הסדר ולסיכול הטרור. כיום קיים קושי רב להתקדם בתהליך לנוכח המציאות הביטחונית וניסיונותיו החוזרים ונשנים של ערפאת ואנשיו למנוע תהליך אמיתי של רפורמות אפקטיביות.

15. עקרונות אלה מקבלים ביטוי בגיבוש מדיניות - הפעלת ובניין הכוח בעימות:

א. מתחילת העימות פעלו כוחות הביטחון במדיניות הגנתית, שהתאפיינה ככלל בניסיונות לשמר ולחזק את ההידברות והשת"פ עם מנגנוני הביטחון הפלשתינים מתוך תקווה שיפעלו לסיכול פעילות הטרור, בהיערכות אבטחתית בעיקרה שנועדה למנוע כניסת מפגעים לישראל, ובהימנעות מכניסה לשטחים שבשליטתה של ה"רשות" כדי למנוע הסלמה של העימות.

ב. לאחר שהפלשתינים הוכיחו שוב ושוב, כי אין בכוונתם לפעול ברצינות להרגעת העימות ולמניעת פיגועים, החלטנו , כאמור, לקחת את האחריות המלאה לביטחון אזרחינו. מאז ועד היום פועלים כוחות הביטחון של ישראל במאמץ שיטתי ורצוף לסכל ולמנוע פיגועי טרור וכן לפגוע בתשתיות הטרור בכל שטחי איו"ש ואזח"ע. זאת, באמצעות שילוב של מהלכים הגנתיים כבניית מכשול רציף "במרחב התפר" שימנע הסתננות לישראל, מיגון הישובים הישראליים ושיפור הגנת בצירים ו"עורקי החיים", ובד בבד מהלכים התקפיים, מעצרים ופעילות צבאית רציפה נגד תשתיות הטרור.

ג. כוחות הביטחון פועלים למעשה במאמץ משולב של שתי "זרועות": "זרוע" אחת פועלת ללא הרף לסיכול טרור ולמניעת התארגנויות לביצוע פיגועים, במטרה להקנות ביטחון מירבי לאזרחי ישראל, ו"הזרוע" השנייה פועלת לאפשר את קיום שגרת חייה של האוכלוסייה הפלשתינית ככל הניתן, ולסייע לקהילה הבינ"ל בראשות ארה"ב, לקדם את תהליך הרפורמות באופן אקטיבי.

16. "בשורה התחתונה", המענה למול העימות בזירה הפלשתינית מושתת על המשך הלחץ הצבאי על תשתיות הטרור הפלשתיני ומתן הקלות הומניטריות באופן דיפרנציאלי לאוכלוסייה, כמנוף לחיזוק מגמת "חשבון הנפש" הפלשתינית באשר לחוסר התוחלת ואובדן הנכסים עקב שימוש בטרור ובאלימות. זאת במטרה להביא את העימות לכלל הכרעה תודעתית, בצד הפלשתיני שמשמעותה: אין סיכוי להישג בדרך הטרור.

עקרונות המענה למול "המעגל הרחוק"

17. העימות "במעגל הרחוק" מתאפיין בהיעדר גבול משותף, במדינות תווך בין ישראל ולבין מדינות "המעגל הרחוק" (הקושי בהפרת ריבונותן), מנופי ההשפעה הישירים של ישראל מצומצמים יחסית, מתארי העימות האפשריים מגוונים למדי (עימות במסגרת מלחמה כוללת, עימות נפרד, קואליציה בינ"ל וכו'), ובמוקד העניין עומד האיום בנשק לא קונבנציונלי.