ללמוד מהשוודים, אבל את הדבר הנכון

האם ראוי ללמוד מן השוודים ולאמץ את הרפורמה בישראל? האם ניתן ליישם שיטה זו אצלנו? האם יש לה סיכוי להצליח? אומנם קשה, אבל אפשר אולי לנבא את סיכויי הצלחתה באמצעות השוואת נתוני היסוד של החברה השוודית עם זו הישראלית.

הן בשוודיה והן בישראל האוכלוסיה קטנה יחסית והחברה מתועשת, מערבית ומודרנית. בשוודיה ובישראל יש היסטוריה של מעורבות ממשלתית חזקה למדי במשק. מערכת החינוך הישראלית היא ריכוזית מאוד ולממשלה יש מונופול על החינוך, בדומה למצב שהיה בשוודיה עד 1992. בשתי המדינות פועלים איגודי מורים חזקים למדי. אולם, בישראל החברה הרבה יותר הטרוגנית מאשר בשוודיה. יש בה מרכיבים אתניים ותרבותיים שונים מאוד זה מזה, וחלקם אף עוינים אלה את אלה. החברה הישראלית הרבה יותר מקוטבת מזו השוודית, והפערים בין עניים לעשירים גדולים בה הרבה יותר. גם המצב הביטחוני בשתי המדינות שונה בתכלית: שוודיה נהנית זה 150 שנה משלווה ביטחונית, בעוד שאנו "זוכים" מדי מספר שנים למלחמה, שלא לדבר על מתקפות הטרור הבלתי פוסקות. בישראל קיימים זרמים אידיאולוגיים שונים מאוד והפוליטיזציה בחינוך עמוקה מאוד. הבדל נוסף בין ישראל לשוודיה הוא המְשִׁילות הנמוכה בישראל, קרי – היכולת הנמוכה של הממשלה לאכוף שינויים, הן בשל ביורוקרטיה חזקה מאוד שמתנגדת לשינויים והן בשל חילופי שרים תכופים, שמונעים יישום ארוך טווח של תוכניות רפורמה, אשר מטבען נפרשות על פני שנים רבות.

נראה אפוא כי סיכויי היישום של הרפורמה ה"שוודית" בישראל אינם רבים. המכשולים העיקריים ליישומה הם המשילות הנמוכה וחוסר היכולת או הרצון של מקבלי ההחלטות ליישם תוכנית ארוכת טווח, שפירותיה ייקטפו על-ידי פוליטיקאים אחרים. בנוסף, התנגדות כמעט אוטומטית צפויה מצד ארגוני המורים, אשר הוכיחו בעבר כי הם מתנגדים לכל שינוי מהותי בסטטוס קוו החינוכי.

אבל מצד שני, מספר גורמים עשויים דווקא להקל על יישומה של רפורמה כזאת: ראשית, אין זו רפורמה רדיקלית של הפרטה מוחלטת. הרגולציה הממשלתית נותרת על כנה, לא סוגרים את בתי הספר הציבוריים, לא מפטרים ביורוקרטים במשרד החינוך ולא מפטרים מורים. כמו-כן, על בתי הספר הפרטיים מוטלות מגבלות חמורות, שלא למיין את התלמידים ולא למנוע את קבלתם של הפחות טובים. כלומר, החינוך הציבורי אינו נפגע. שלישית, יש צמא גדול של הציבור לשינוי. מרבית הציבור מאס במתרחש במערכת החינוך הציבורית ורוצה לראות שינוי בה. רפורמה כזאת, שמציגה "קבלות" ושאינה יישום של תוכנית חדשה לגמרי אשר לא נוסתה מעולם – כמו שהייתה למשל רפורמת דברת – תענה על רצון זה. יש להניח שמקבלי החלטות, שאוזנם כרויה לרחשי לב הציבור, יבקשו לנצל זאת לטובתם, וזה טוב לנו. קל יותר למכור תוכנית מצליחה.

לסיכום, אפשר להסכים אולי עם אלו הקוראים ללמוד מן השוודים, אבל בהסתייגות: מן השוודים יש ללמוד את מה שהם באמת עושים היטב ולא את מה שחסידי המעורבות הממשלתית העמוקה חושבים (בטעות) שהם עושים. יש לקבל את ההנחה השוודית, שראוי לצמצם את המונופול הממשלתי על החינוך באופן מבוקר. כדאי ללמוד מהם איך בונים מערכת חינוך תחרותית יותר, יעילה יותר, שבסופו של דבר גם מביאה להישגים חינוכיים טובים יותר ולשביעות רצון גדולה יותר של האזרחים. אולי, כמו השוודים, מן הראוי לתת למדינה לעסוק בעיקר בהתוויית מדיניות ובאכיפת חוקי החינוך, ולאפשר תחרות ויוזמה חופשית בין בתי הספר. הניסיון השוודי מראה לנו כי, בניגוד לתחזיות, רפורמה כזאת מביאה דווקא ברכה.

מאז החלתה של רפורמת השובָרים בשוודיה, בשנת 1992, חל גידול ניכר במספר בתי הספר העצמאיים במדינה. מרביתם מרוכזים בערים הגדולות, אבל יותר ויותר בתי ספר פרטיים נפתחים גם בפריפריה. משיעור זניח של כ-2 אחוזים, גדל שיעור התלמידים הלומדים בבתי ספר עצמאיים ופרטיים לכ-12 אחוז. מן הפן המחקרי מציגים המחקרים שנעשו על שיטת השובָרים תוצאות מעורבות, הנעות בין תרומה מזערית להצלחה מתונה. בכל מקרה, נזק לא נגרם, ואין זה דבר של מה בכך ברפורמה כה מהותית. מן הצד האחד, בולמרק ולינדאהל (2006) קובעים כי השפעת הגידול בהיצע של בתי הספר הפרטיים משפר במידה מתונה מאוד תוצאות חינוכיות בטווח קצר, כגון ממוצע הציונים השנתי של תלמידים בכיתה ט', אך לא את הממוצע הרב-שנתי של תלמידי בתי הספר התיכוניים לאורך כל שנות לימודיהם בבית הספר. לעומתם, סנדסטורם וברגסטרום (2005) וביורקלונד, אדין, פרדריקסון וקרוגר (2005), מספקים נתונים המעידים על השפעותיה החיוביות של התחרות, שמציבים בתי הספר הפרטיים על ביצועיהם של בתי הספר הציבוריים. ממצא מרכזי נוסף הוא התרחבות המגוון הסוציו-אקונומי בבתי ספר – בשל פתיחת השערים של מוסדות חינוך טובים הממוקמים בשכונות מגורים מבוססות בפני תלמידים משכונות עניות.

ראוי לציין, כי גם המחקר שמצא השפעה מתונה עד חוסר השפעה, מדגיש כי מסגרת הזמן המצומצמת אינה מאפשרת הסקת מסקנות חד-משמעיות וכי יש לבדוק את השפעת הרפורמה לאורך זמן רב יותר.

פן נוסף שראוי לקחת בחשבון הוא דעת הקהל החיובית באשר לרפורמה. מתברר כי הציבור השוודי סבור, כי הרפורמה טובה וכי הוא מעוניין בהמשכה ואף בהתרחבותה. כאזרח החי בחברה דמוקרטית, שבה על הנציגים הפוליטיים לפעול בהתאם לעמדות שולחיהם האזרחים, אני סבור שלדעת הציבור יש משקל מכריע בסוגיות מעין אלו.

ניתן אם כן לומר בזהירות, אך במידה רבה של ודאות, כי הרפורמה השוודית מניבה פירות טובים. אומנם זוהי רק תחילת הדרך, אך יש עדויות רבות לכך שהמגמה השלילית, שאליה נטתה מערכת החינוך השוודית עד שנות ה-90' של המאה הקודמת, נבלמה והפכה לחיובית.

בספר "חופשי לבחור" (Free to Choose: a Personal Statement) הציג מילטון פרידמן את שיטת ה-Vouchers – שובָרי החינוך – תוכניתו לפתרון רבים מחולייה של מערכת החינוך. פרידמן טען שהלאמת החינוך, אשר התחוללה במהלך 150 השנים האחרונות, והפיכתו למערכת ממשלתית ריכוזית ומונופוליסטית, גרמה לבעיות שמהן הוא סובל כיום. החינוך הציבורי, לדבריו, מתאפיין בביורוקרטיה מסורבלת, בהוצאות גדולות מאוד, בהישגים ירודים ובאלימות הולכת וגוברת בבתי הספר הציבוריים, וכל החוליים האלה נגזרים מכך שמערכת החינוך אינה פועלת בסביבה של שוק תחרותי. לגישתו, הפרטה מוחלטת של החינוך היא הפתרון המיטבי. אבל פרידמן היה אדם מעשי. הוא היה מודע למניעה הפוליטית והארגונית לבצע הפרטה מוחלטת ורדיקלית של החינוך, ולכן הציע החדרה מתונה של יסודות תחרותיים של כלכלת שוק למערכת החינוך, במטרה לשפר אותה.

השיטה שהציע התבססה על שובָרי חינוך, אשר ישנו את מגמת הקצאת המשאבים לחינוך ויתעלו אותם ישירות למשפחות במקום לבתי הספר. כך יוכלו המשפחות לבחור בין בתי ספר ציבוריים ופרטיים, ובהתאם – לשלם את כל שכר הלימוד המבוקש או רק את חלקו. שיטת השובָרים מבוססת על ההנחה, כי בחירת הורים ותחרות בין בתי הספר הפרטיים והציבוריים ישפרו את החינוך לכל הילדים. את השובָרים מממנים המדינה, מוסדות פרטיים, או שילוב של שניהם.

שלא תהיינה אשליות: לשיטה זו יש יותר מתנגדים מתומכים, ואלה נמנים הן על מצדדי המעורבות הממשלתית העמוקה והן על הליברטריאנים השוללים (כמעט) כל מעורבות כזאת. ההתנגדות לשיטה מבוססת על שני טיעונים מרכזיים: מן הצד השמאלי טוענים כי יצירה של שוקי חינוך אינה מתאימה לחינוך, וכי כל רפורמה המבוססת על הפרטה, תחרות ובחירת הורים – סופה להיכשל. מצד ימין טוענים כי שובָרים ממשלתיים לא ייצרו שוק חינוך חופשי באמת, אלא ינציחו תלות במימון וברגולציה הממשלתית וירֵעו עוד את מצבן של המשפחות.

דיון אקדמי תאורטי או דיון פילוסופי ערכי בשיטת שובָרי החינוך עשוי להיות מרתק. אבל נראה שכדאי להתמקד בו בהיבט המעשי ולקבל החלטה שתיקח בחשבון את הניסיון השוודי. בכל רפורמה בתחום החינוך – כמו בתחומי חיים אחרים שבהם מעורבים בני אדם, משאבים וכל כך הרבה משתנים – קיים קושי בניבוי רציונלי של הצלחה או כישלון. נרצה או לא נרצה, אנו נידונים לקבל החלטה, שיש בה מרכיב גדול של חוסר ודאות, והיא בהכרח סוג של "הימור מדיניות", כפי שמכנה זאת פרופ' יחזקאל דרור. אולי קשה לקבל זאת, אבל יש תחומים שבהם השיטה של ניסוי וטעייה היא הדרך היחידה לבדוק אם שינוי מסוים מביא את התוצאות המקוות אם לאו. הניסיון חזק מכל תאוריה – תהיה הגיונית, לכידה, משכנעת ותקפה ככל שתהיה.

שני מרכיבים עיקריים עמדו בבסיס הרפורמה השוודית: האחד, מתן עצמאות מלאה להורים בבחירת בתי הספר שבהם ילמדו ילדיהם (פרטיים או ציבוריים), תוך הענקת שובָר כספי מטעם המדינה לכל בית ספר בגין כל תלמיד שהצטרף אליו. כך קיבלו ההורים כוח עצום: לקבוע איזה בית ספר יגדל ואיזה יקטן, איזה בית ספר יזכה במשאבים רבים ואיזה בפחות. המרכיב השני היה מתן אפשרות לפתיחתם של בתי ספר פרטיים, שלהבדיל מבעבר, יכלו לקבל מן המדינה מימון (שובָרים) על-פי מספר התלמידים שבוחרים ללמוד בהם. עם זאת, על בתי הספר הוטלה המגבלה של קבלת כל תלמיד המבקש ללמוד בהם, ללא קשר ליכולתו הלימודית, לרקעו או ליכולתו הכלכלית.

מקבלי ההחלטות, קרי – הפוליטיקאים, בשוודיה הניחו כי השילוב של עצמאות גדולה יותר ופתיחת הדלת, עם מגבלות ממשלתיות מסוימות, יאפשרו ליזמי חינוך לקיים תחרות מבוקרת בין בתי הספר, שתניב, כך הם קיוו, חינוך טוב ואיכותי יותר.