שלטון החוק - באנו לחזק ויצאנו מוחלשים

אופיו והיקפו של הויכוח הסוער המתנהל עתה בעניין פיצול סמכויות היועץ המשפטי לממשלה הוכתב למעשה על-ידי שר המשפטים והפרקליט המנוסה יעקב נאמן. נאמן, פיקח, יעיל ומנוסה בתכסיסים פוליטיים הרבה יותר מקודמו פרידמן, רוצה להעביר חקיקה זו מבלי שהציבור ומקבלי ההחלטות יבינו כי זו רק מטרת ביניים, ולכשתושג יעביר עוד חוק שיפגע במערכת המשפט, ועוד אחד וכך ימשיך עוד ועוד, ויום אחד נפקח כולנו עיניים במדינה אחרת לגמרי.

נאמן, שלא התמנה לבית המשפט העליון, ושגם צריבת כתב האישום שהוגש נגדו לא פגה עם הזמן, למרות שזוכה, שם לו למטרה לשנות מן היסוד את מערכת האכיפה והמשפט בישראל.

נאמן הינו עורך דין מנוסה, בעל ניסיון במאבקים משפטיים בבית המשפט ומחוצה לו, וטקטיקן מיומן. על כך יכול להעיד הח"מ עוד מן התקופה בה שימש נציב מס הכנסה ונאמן הופיע בפניו פעמים רבות.

יעקב נאמן יודע כי עורך הדין הטוב אינו פותח חזית רחבה המאפשרת ניצול נקודות תורפה רבות על יד היריב (גם פון קלאוזביץ מסביר עניין זה בהרחבה), ולפיכך ויתר בשלב זה (ובשלב זה בלבד) על שאר תוכניותיו בעניין החוק והמשפט, אליהן ישוב מאוחר יותר.

דרך זו אכן מוכיחה את עצמה, וגם אנשים נבונים ששלטון החוק חשוב להם, מתייחסים לפיצול סמכויות היועץ כאל אירוע בדיד, מבלי לראות את המטרה האולטימטיבית ואת האופק המצפה לנו אם התוכנית הגדולה תתממש.

אנו ננסה להביא בהמשך את התמונה הכוללת.

א. פיצול סמכויות היועץ המשפטי לממשלה.
ב.חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה תהיה בגדר חוות דעת בלבד ולא תחייב את הממשלה
ג. פיטורי כל היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ומינוי חדשים על-ידי השרים.
ד. חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה לא תחייב את היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה.
ה. .צמצום סמכויות בית המשפט העליון, בעיקר בשבתו כבית דין גבוה לצדק.

להצעת פיצול הסמכויות כשלעצמה ניתן למצוא גם נימוקים תומכים, אם כי הם בוודאי אינם שקולים כנגד הנימוקים השוללים את הפיצול, ואינם מצדיקים פגיעה באחת המערכות השילטוניות הבודדות שהוכיחו ומוכיחות עצמן מידי יום.

הפיצול שמציע נאמן הוא פיצול דינמי; תחילה דיבר על פיצול תפקיד היועץ. בשלב שני הוסיף תפקיד של תובע כללי מעל פרקליט המדינה, בשלב הבא הוא מפצל גם את הפרקליטות. סביר שמדובר במסך עשן, שבסיומו יציע נאמן פשרה שתביא ליישום יוזמתו המקורית, בתמורה ל"ויתורים" על תוספות הפיצולים האמורות; הוא יוותר על ה"עיזים" ואנו נישאר עם התייש.

העובדה כי נאמן אינו מתייחס ישירות למסקנות הוועדה בראשות השופט שמגר שפסלה את הצעת הפיצול, העובדה שהחזק בנימוקיו הינו איום בהתפטרות אם הצעתו לא תתקבל, האשמת מתנגדי התוכנית כי הפכו כלי משחק בידי פוליטיקאים (עת הוא מנהל מו"מ בעניין זה עם נציגי מפלגה בקואליציה ומאיים עליהם כי "נמצא חברי כנסת אחרים שימלאו את מקומכם בקואליציה"), כל אלה מעידים כי נימוקים של ממש חסרים גם חסרים.

ההאשמה הבוטה כי שרים חוששים כיום מן היועץ ולכן אינם מצביעים על-פי מצפונם הינה האשמה קשה, אך לא כנגד היועץ אלא כנגד אותם שרים, אם אכן ישנם כאלה.
מדובר ככל הנראה בהמצאה חסרת בסיס; באמירה זו פוסל נאמן את חבריו לממשלה ומגדירם כחסרי יושרה ופחדנים, בעוד הוא עצמו עשוי ללא חת ובניגוד להם אינו חושש מן היועץ.

אכן, בניגוד לטענתו של נאמן על פוליטיזציה של דיון זה ועל פחדם של שרים, לא כל חבריו לממשלה או לקואליציה בדעה זו. בניגוד להאשמותיו המתנגדים אינם רק שרים וחברי כנסת ממפלגת העבודה, ודי לציין את השרים בני בגין ודן מרידור, וכן רבים מחברי הכנסת של הליכוד וקדימה. שיוך ההתנגדות דווקא למפלגה מסוימת הוא ניסיון לפסול דעות מתנגדים ללא ביסוס של אמת.

גם הטיעון שהפיצול יתרום למלחמה בפשיעה הוא במקרה הטוב מוזר, ובמקרה הרע מניפולציה. שילוב וריכוז כוחות הוא תנאי הכרחי למלחמה בפשיעה החמורה ובשחיתות השילטונית, ופיצול כוחות הוא ערובה לריב סמכויות ולחידלון בתחום זה. אינני סבור כי זו מטרתו של נאמן, אך הפיצול יסייע להשגת תוצאה בלתי רצוייה זו.

די לראות את העובדות; דווקא בשנים האחרונות ראינו טיפול ממשי בעבירות נבחרי ציבור, ולראשונה נמצאים ראשי משפחות הפשע מאחרי סוגר ובריח.

חקיקה זו, שיעביר נאמן בשלב הבא, תכליתה לאיין את פסיקת בית המשפט העליון שקבע כי חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה משקפות את החוק ועל הממשלה להתנהל בהתאם להן.

אמנם נאמן, שהתבטא בזכות החקיקה שתהפוך את היועץ ל"עייצס גיבר", הסיר זמנית את חסותו מיוזמה זו ואינו מנסה לקדמה עתה (הוא אף העביר לאחרונה הצעה לפיה תיוותר סמכות היועץ על-כנה), אך הדבר נובע ממניעים טקטיים בלבד. לאחר פיצול סמכויות היועץ תועבר חקיקה שתבטל את החלטת בית המשפט העליון בעניין זה וייקבע כי הן בגדר המלצות בלבד.

מרגע העברת החוק, הופך היועץ למי שדעתו אינה מחייבת. הממשלה תוכל להתייעץ במי שתשכור את שירותיו בכסף ולפיכך חוות דעתו תהיה ברורה מראש. יתירה מזאת; אם תחפוץ תוכל להתנהל ללא ייעוץ משפטי כלל.

לא יהיה מי שיתריע בפני הממשלה כי פעולה בלתי חוקית לא תעמוד במבחן בג"צ, לא יהיה מי שימנע מראש פגיעה בזכויות מעטים או רבים, לא יהיה מי שיקבע כי הפעולה המבוקשת נוגדת את החוק בישראל או את החוק הבינלאומי.

יטען הטוען כי תמיד יעמוד לנו בג"צ שיוכל לפסול החלטה שאינה חוקית או הנוגדת חוק יסוד, אך כאן טמון המארב הבא. ראשית, גם כוחו של בג"צ להתערב בפעולות הממשלה והכנסת יופחת בחקיקה בשלבים הבאים, ושנית פעולות שלא ניתן לשנותן, שאינן הדירות, תתבצענה במהירות וביעילות (פרקטיקה שהממשלה תסגל לעצמה בעניין זה, גם אם לא בעניינים אחרים) ללא שהיועץ המשפטי יוכל למנען או לפחות לעכבן עד הדיון בבג"צ, כך שהתערבות בג"צ, גם אם תהיה , תבוא מאוחר מידי.

יוזמה מעניינת זו, של חברי הכנסת משה גפני ואורי מקלב, נדחתה על-ידי וועדת השרים לחקיקה ביום 10.5.09, אך בעקבות ערר של השר אדלשטיין עלתה שוב לדיון, ווועדת השרים לחקיקה בראשות נאמן אישרה את הסכמת הממשלה ליוזמה זו ביום 12.7.09 .

מעניין לציין כי השרים יצחק הרצוג, יצחק אהרונוביץ, בני בגין ודן מרידור ביקשו דיון חוזר בממשלה בעניין זה אך לא נענו. גם כאן, זהותם הפוליטית של המתנגדים להצעה (ליכוד, עבודה, ישראל ביתנו) מצביעה שוב כי הנימוקים של פוליטיזציה מועלים על-ידי נאמן ללא כל ביסוס.

ביסוד ההצעה פיטורין שרירותיים של כל היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה המכהנים שש שנים בתפקידם, וזאת בתוך שנה. מינויים מחדש, אם יחפוץ בכך השר, ייעשה על ידו שלא בהליכים המקובלים בשירות המדינה של מכרז או וועדת איתור. מעשית – על היועץ למצוא חן בעיני השר כדי שזה יחדש את כהונתו.

לא ברור מדוע דווקא היועצים המשפטיים נבחרו להיות הסנונית הראשונה לקציבת כהונה במשרדי הממשלה, וזאת בדרך של חקיקה, אך סביר שאחריהם יבואו החשבים במשרדי הממשלה ושאר שומרי הסף השומרים על המינהל התקין והאינטרס הציבורי. יוזכר כי בעת כהונת הממשלה הקודמת עלתה יוזמה במשרד ראש הממשלה כי חשבי המשרדים ימונו על-ידי השרים או המנכלים של המשרדים ולא על-ידי האוצר, אך יוזמה זו מצאה מקומה, למזלנו, במקום בו צריכה להימצא גם היוזמה הנוכחית.

ההחלטה לתמוך בהצעת החוק התקבלה למרות שבחודש מרץ 2009 אימצה הממשלה המלצות וועדה שמונתה בעניין זה וביקשה להשלימן לגבי יועצים משפטיים מכהנים. כמו בעניין פיצול הסמכויות, מתעלמים המציעים מקיום הוועדה ומאימוץ המלצותיה, ומבקשים לפטר את היועצים המשפטיים במחי קולמוס, למרות בעיות קשות של דיני עבודה ודיני חוזים, ללא התייחסות לאיכות עבודתו של היועץ, לניסיונו ולמידת התועלת שהוא מביא למערכת .

סעיף מרכזי בהצעת החוק קובע כי שר יוכל לפטר יועץ משפטי גם בעתיד, ללא קשר למשך עבודתו ולדרך בה הוא ממלא את תפקידו, באמתלת קיום חילוקי דעות מהותיים ביניהם. זה נימוק מסוכן מאוד לפיטורי יועץ משפטי, בעיקר אם חילוקי דעות אלה נובעים מרצון השר לפעול בניגוד לחוק, מאחר שהיועץ יהיה שוב תלוי לחלוטין בשר.

אנשי מפתח ב-OECD שהיוזמה הובאה לידיעתם, הביעו תמיהה כיצד מדינה המעוניינת להיות חברה מן המניין בארגון חשוב זה מוכנה לפטר בחוק את כל יועציה המשפטיים, ועדיין טוענת להיותה מדינת חוק.

כדאי לשים לב לטיעון זה ולרושם שיווצר בעולם בכלל. ניסיון העבר הקרוב מוכיח כי לא רצוי לפעול חזיתית כנגד מוסדות בינלאומיים.

השלב הבא, לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה יכנס לגדר יועץ שחוות דעתו אינה מחייבת את הממשלה, והיועצים המשפטיים במשרדי הממשלה תלויים בשרים, הינו ניתוקם של היועצים במשרדים מן היועץ המשפטי לממשלה.

מעשה חקיקה זה יקבע כי חוות דעתו של היועץ המשרדי, שנבחר ומונה על-ידי השר, היא זו המחייבת את השר ואת המשרד בראשו הוא עומד, וליועץ המשפטי לממשלה אין סמכות משפטית מחייבת לגבי היועצים המשרדיים.

המנגנון המחייב כיום מעין בוררות, אצל היועץ המשפטי לממשלה, בין משרדי ממשלה החלוקים ביניהם, לא יוכל להתקיים שכן היועץ המשפטי לממשלה לא יוכל לאכוף דעתו על היועצים המשפטיים במשרדים בינם התגלעו חילוקי דעות.

היועץ המשפטי של משרד התשתיות ינפק ללקוחו, השר הממונה, חוות דעת משפטית שהחוק מאפשר הקמת תחנת כוח פחמית, השר לאיכות הסביבה יקבל מן היועץ שלו חוות דעת נוגדת, והעניין ייתקע עד החלטת בית המשפט, או שהממשלה היא שתפסוק ותחליט בעניינים משפטיים.

נראה אבסורדי? לא יותר משאר היוזמות המנויות כאן.

למרות האמונה העממית כי בית המשפט הגבוה לצדק מתערב ללא הרף בהחלטות הממשלה והכנסת, ועל-אף התבטאויות מיותרות של הנשיא הקודם אהרן ברק בעניין זה, הרי שבדיקה אמיתית מראה כי אין הדבר כך וכי בית המשפט נמנע ככל האפשר מהתערבות , אולי יתר על המידה.

כל זה לא מונע את שר המשפטים לתמוך בהצעות חקיקה שמטרתן להגביל את סמכויות בג"צ, ולמנוע מעורבותו בהתאמת החלטות הרשויות, המחוקקת והמבצעת, לחוק ולערכי המוסר והצדק.
צמצום סמכויות בג"צ, בעניין שהוא במהותו "משחק סכום אפס", משמעו בהכרח חיזוק סמכויות הכנסת והממשלה גם אם הן משמשות להשגת מטרות בלתי ראויות, והפרת שיווי המשקל בין הרשויות השונות.

במסגרת המבוא לא נדון בהצעות השונות ובהשלכותיהן האפשריות, אך ברור כי אלה מהוות חלק נוסף בתוכנית הכללית, ועם השלמתן נביט באופק חדש ואמיץ של שלטון עם בקרות פחותות.

אני מחזיר את כולנו לספריו של ג'ורג' אורוול.

הייחוד בספרים אלה (1984 וחוות החיות) אינו רק בתכנם ובהתאמתם לשיטות מימשל מסויימות, אלא בשפה המשמשת אותם. אורוול המציא את המונח "שיחדש" (קיצור של ,שיח חדש" בתרגומו של ג. אריוך בהוצאת עם עובד). "שיחדש" הינו שפה המחליפה את השפה הקיימת, ומטרתה לצמצם את המחשבה על-ידי צימצום השפה למה שרצוי לשילטון. (ראה לעניין זה גם את משנתו של ויטגשטיין).

בין השאר, קובעת מפלגת השלטון בספר 1984: "מלחמה היא שלום, חירות היא עבדות, בערות היא כוח".

בענייננו, ניתן לקבוע כי השימוש במילים "חיזוק האכיפה ושלטון החוק" על-ידי מצדדי מעשי החקיקה האמורים משמעותו בפועל החלשת מערכות אלה.

בימים אלה ממש, פועל ראש ממשלת איטליה, ברלוסקוני, לשינוי החוקה במדינה, לאחר שבית המשפט העליון באיטליה פסל חוק שעבר בבית הנבחרים, לפיו תוענק חנינה לברלוסקוני וחבריו בגין עבירות שביצעו.

גם שם נימוקיו של ברלוסקוני הם חיזוק שלטון החוק, הפרדת רשויות ומניעת בית המשפט מלשים אזיקים על הרשות המבצעת. בפועל מטרתו לאפשר שלטון פוליטיקאים ללא מורא של מערכת אכיפה חזקה וללא חשש מבית משפט מוחלש.

לו לא יהי חלקנו עימם.