פדרציה? למה לא!

בימים אלה מלאו חמש שנים להירצחו של יאסר ערפאת, ואני שב ונזכר דווקא בשיחתנו האחרונה, במוקטעה, כמה שבועות לפני מותו. היה זה הוא שהעלה אז את הרעיון של פדרציה משולשת - ישראל, פלשתין וירדן, "ואולי גם לבנון, למה לא?" - ממש כמו שעשה בפגישתנו הראשונה, ביולי 1982 בביירות, באמצע הקרב. הוא הזכיר את השם "בנלוקס" - ההתאגדות של בלגיה, הולנד ולוקסמבורג, שקדמה לאיחוד האירופי.

באחרונה יש למושג "פדרציה" עדנה. יש הסבורים שהוא יכול לפשר בין "פיתרון שתי המדינות", שהפך לקונסנזוס עולמי, ול"פיתרון המדינה האחת", שהוא פופולרי בכמה חוגים שמאליים. "פדרציה" נשמע כפיתרון-פלא: גם יהיו שתי מדינות לשני עמים, וגם תהיה ישות אחת. שתיים שהן אחת, אחת שהיא שתיים.


המילה "פדרציה" אינה מבהילה אותי. להפך, כבר לפני 52 שנה השתמשתי בה בהקשר זה.

ב-2 ביוני 1957 פרסמתי ב"העולם הזה" לראשונה תוכנית מפורטת להקמת מדינה פלשתינית עצמאית לצד מדינת-ישראל. הגדה המערבית הייתה אז תחת כיבוש ירדני, ורצועת-עזה תחת כיבוש מצרי. הצעתי שנעזור לפלשתינים להשתחרר מן הכובשים. לפי תוכנית זו היו שתי המדינות, הישראלית והפלשתינית, צריכות להקים פדרציה. חשבתי שיהיה מתאים לקרוא לה "איחוד הירדן".

כעבור שנה ורבע, ב-1 בספטמבר 1958, הופיע "המנשר העברי", מסמך שאני גאה להימנות עם מחבריו. "המנשר" היה תוכנית כוללת לשינוי יסודי של מדינת-ישראל בכל התחומים - מעין אוברול כללי. מבחינת הנכונות לבדוק מחדש את כל יסודות המדינה, ומבחינת עומק המחשבה שהושקעה בו, אין דומה לו, לדעתי, מאז קום המדינה ועד היום. בחיבורו השתתפו נתן ילין-מור, בועז עברון, עמוס קינן וכמה אנשים מצוינים אחרים. הושקעה בו יותר משנה של דיונים רצופים.

אני הייתי מופקד על חיבור הפרק על השלום. נקבע בו שתקום מדינה פלשתינית ריבונית לצד מדינת ישראל, וששתי המדינות יקימו פדרציה, שתקבל בהדרגה סמכויות יותר ויותר רחבות. לצורך זה הייתי צריך להמציא מילה עברית חדשה במקום המילה הלועזית פדרציה: "אוגדה". שם הפדרציה של ישראל ופלשתין היה אמור להיות "אוגדת הירדן", ובערבית "איתיחאד אל-אורדון". (לצערי לא נקלט תרגום זה. לעומת זאת אימץ צה"ל את המילה כתרגום למונח הצבאי הלועזי "דיוויזיה", שהיא איגוד של כמה חטיבות).

למחרת מלחמת ששת-הימים, שבה כבש צה"ל אל כל חלקי הארץ, קמה תנועה שקראה להקמתה המיידית של מדינה פלשתינית לצד ישראל. היא קראה לעצמה "פדרציה ישראל-פלשתין". יוזמיה היו, פחות או יותר, אותם האנשים שחיברו את ה"מנשר".

כאשר הוחמצה הזדמנות היסטורית זו ומשטר-הכיבוש הפך בהדרגה אכזרי יותר ויותר, ויתרתי על השימוש במילה פדרציה. נוכחתי לדעת שהיא מפחידה את שני הצדדים. ישראלים חששו שמאחורי מילה זו מתחבאת מזימה להקמת מדינת דו-לאומית, שהרוב המוחץ של הישראלים היהודים סולדים ממנה. הפלשתינים חששו שזוהי מילת-צופן שנועדה להנציח את הכיבוש הישראלי.

כדאי להזכיר שתוכנית החלוקה, שהתקבלה על-ידי עצרת האומות המאוחדות עוד ב-29 בנובמבר 1947, כללה מעין פדרציה, מבלי לקרוא לילד בשמו. נאמר בה שיקומו בארץ מדינה יהודית ומדינה ערבית, תוך הענקת מעמד בינלאומי נפרד לירושלים, ושכל היחידות האלה תהיינה מחוברות באיחוד כלכלי, שיכלול את המכס, המטבע, הרכבת, הדואר, הנמלים, נמלי-התעופה ועוד. לאיחוד זה היה, למעשה, אופי פדרטיבי.


הבעיה העיקרית של המילה "פדרציה" היא שאין לה הגדרה מוסכמת ומחייבת. במקומות שונים היא מגדירה משטרים שונים מאוד זה מזה. הוא הדין לגבי המושג "קונפדרציה".

אין שתי מדינות בעולם הדומות זו לזו, ואין שתי פדרציות בעולם הדומות זו לזו. כל מדינה וכל פדרציה היא פרי של התפתחות היסטורית ונסיבותיה המיוחדות, ומשקפת את אופי העמים שהקימו אותה.

מקור המילה "פדרציה" הוא המילה הלטינית "פדוס", שפירושה ברית, אמנה. לכאורה, פדרציה היא אמנה בין מדינות שונות, המסכימות להתאחד על בסיס מוסכם. ארצות-הברית היא "פדרציה", וכך גם רוסיה. אך מה משותף לשתיים?

ארצות-הברית היא, לכאורה, איחוד חפשי של מדינות (states). למדינות יש סמכויות רבות, אך בראש הפדרציה עומד נשיא אחד, בעל סמכויות אדירות. למעשה זוהי מדינה אחת. כאשר ניסו מדינות-הדרום ב-1860 לפרוש ולהקים "קונפדרציה" משלהן, דיכא הצפון את ה"מרד" במלחמת-אזרחים אכזרית. בכל בוקר נשבעים מיליוני תלמידים אמריקניים אמונים לדגל האמריקני ול"אומה אחת תחת אלוהים".

גם רוסיה היא "פדרציה", אבל המושג הוא שם בעל תוכן שונה לגמרי. מוסקבה ממנה את המושלים של כל המחוזות, וולדימיר פוטין עושה במדינה כבתוך שלו. כאשר צ'צ'ניה ניסתה לפרוש מה"ברית", היא נרמסה בפראות שעלתה אף על זו שבמלחמת-האזרחים האמריקנית. (הדבר לא מפריע לפוטין לתמוך בשני חבלים שפרשו מג'ורג'יה השכנה).

גרמניה מגדירה את עצמה כ"רפובליקה פדראלית" (מילולית: "קהיליית-ברית") ויש בה אוטונומיה מסוימת למחוזות LAENDER)). בפועל היא מדינה מאוחדת לא פחות מצרפת. שווייץ נקראת רשמית "קונפדרציה" (ובגרמנית: "שותפות שבועה"), ויש אוטונומיה רבה לקנטונים המרכיבים אותה, אך גם היא מדינה מאוחדת מאוד.

מקובל להניח ש"פדרציה" היא איחוד יותר הדוק, ו"קונפדרציה" התאחדות רופפת יותר. אך במציאות, הבדלים אלה מטושטשים מאוד. אמריקנים ורוסים, גרמנים ושווייצים, מזדהים קודם כל עם המדינה המאחדת, לא עם המחוז האוטונומי.

אירופה החדשה היא קונפדרציה לכל דבר ועניין, אך מקימיה לא קראו לה בשם זה. הם בחרו בשם סתמי יותר, "האיחוד האירופי". אולי חשבו שמילים כמו "פדרציה" ו"קונפדרציה" הן מיושנות. אולי חששו שהמושג מחייב מדי. התואר "איחוד" אינו מחייב לשום דבר, וחברי האיחוד יכולים למלא אותו בתוכן כרצונם, מתוך הסכמה פה-אחד, ולשנות תוכן זה מדי פעם. אם יאושר בסוף "הסכם ליסבון", האיחוד יקבל שוב צורה חדשה.


לכן אין טעם לדבר סתם על "פדרציה" ישראלית-פלשתינית, מבלי לפרט מראש למה הכוונה. אותה המילה, בפי אנשים שונים, יכולה לבטא כוונות שונות בתכלית ואף סותרות זו את זו לחלוטין.

באחרונה ראיתי למשל הצעה לפדרציה, שבה תהיה לכל אדם הזכות להתיישב בכל מקום בארץ, ולהחזיק באזרחות של אחת משתי המדינות. קשה לי לתאר לעצמי שישראלים ופלשתינים רבים יקבלו הצעה כזאת. הישראלים יחששו שתוך זמן קצר יהיו הערבים רוב גדול בשטח שלהם, הפלשתינים יחששו שהצעה זו קוראת דרור למתנחלים הישראלים לתפוס כל גבעה בין הים והירדן.

כאשר עולה רעיון של פדרציה, עניין ההגירה הופך לסלע-מחלוקת גורלי. האם מיליוני פליטים פלשתינים יוכלו לחזור לשטח מדינת-ישראל? האם מיליוני מתנחלים יהודיים יוכלו להציף את שטח מדינת-פלשתין?

הוא הדין לגבי שאלת חופש-המגורים. האם יוכל אזרח של פלשתין להתיישב באופן חופשי בישראל, ואזרח ישראל בפלשתין, כשם שפולני יכול להתיישב עכשיו בצרפת, תושב ניו-יורק יכול לעבור למיאמי, תושב הקנטון ציריך יכול לחיות בקנטון אורי?


מי שהוגה אצלנו ברעיון של פדרציה צריך להחליט למה הוא מתכוון, בעצם. האם הוא רוצה לחבר תוכנית יפה על הנייר, שאין לה כל סיכוי להתגשם בפועל מפני שהיא נוגדת את שאיפות שני ה"שותפים", או לחשוב באופן מעשי על האופציות הממשיות שלפנינו?

באופן מעשי יכולה פדרציה לקום רק על בסיס של הסכמה חופשית בין שני הצדדים. כלומר: היא יכולה לקום רק אם כל אחד משני הצדדים - הישראלים והפלשתינים - יראה בה תועלת לעצמו.

הדרך המעשית להגשמת רעיון כזה יכולה להיראות כך:

שלב ראשון: צריכה לקום מדינה פלשתינית ריבונית. זה קודם לכל. משטר הכיבוש יתפרק וישראל תיסוג לקו הירוק, תוך אפשרות לחילופי-שטחים מוסכמים. זה חל גם על ירושלים.

שלב שני: שתי המדינות צריכות לכונן ביניהן מתכונת ליחסים הוגנים ולהתרגל לחיות זו בצד זו. דרושים צעדים ממשיים לקידום ההתפייסות וריפוי פצעי העבר. (למשל: הקמת "ועדת אמת והתפייסות" לפי הדגם הדרום-אפריקני). באופן מעשי יש לכונן סידורים נאותים למעבר בין שתי המדינות, לחלוקה הוגנת של המים, ועוד.

שלב שלישי: שתי המדינות יפתחו במשא-ומתן להקמת מוסדות משותפים. לדוגמה: פתיחת הגבול ביניהן למעבר חופשי של בני-אדם וסחורות, איחוד כלכלי, מטבע משותף, מעטפת מכס, שימוש בנמלי ים ואוויר, תיאום יחסי-החוץ, ועוד. לא תהיה זכות אוטומטית של אזרחי המדינה האחת להתיישב במדינה האחרת. כל אחת תחליט לבדה על מדיניות-העלייה שלה.

שני הצדדים צריכים להחליט בהסכמה אם להזמין למשא-ומתן גם את ירדן, כשותפה שלישית בשותפות המוצעת.

משא-ומתן כזה יכול להצליח רק אם הציבור בכל אחת מהמדינות ישתכנע שהשותפות תביא לו יתרונות ממשיים. מכיוון שישראל היא השותפה החזקה מבחינה כלכלית וטכנולוגית, היא צריכה להיות מוכנה להציע הצעות נדיבות.

שלב רביעי: ככל שיגדלו האמון ההדדי והתועלת ההדדית, יכולים הצדדים להעמיק את השותפות ולהרחיב את סמכויות המוסדות המשותפים.

יתכן שבשלב זה יבשילו התנאים להקמת התאחדות רחבה יותר של האזור כולו, כדוגמת האיחוד האירופי. סביר להניח שהתאגדות כזאת תכלול את המדינות הערביות, ישראל, טורקיה ואירן. השם שהצעתי בזמנו: "האיחוד השמי".

זה חזון לעתיד, והוא ניתן להגשמה. אם לצטט את אובמה: כן, גם אנחנו יכולים.