חוב הארנונה התיישן? - מבט משפטי

זה מכבר נקבעה על-ידי בית המשפט העליון הלכה רבת-משמעות לנישומים אשר נגדם מופעלים על-ידי רשויות מקומיות הליכי גבייה מנהלית, בעיקר בעניינים החולשים על תחום המיסוי המוניציפלי (ארנונה). במרכז ההלכה החדשה, אשר שמה קץ להכרעות סותרות שאינן מתיישבות האחת עם רעותה, אשר נפסקו, שתי וערב, בבתי המשפט לעניינים מנהליים, בפניהם נידונו עניינים דומים, ניצב חיזוק מעמדו של הנישום, אשר מעתה ואילך יוכל לטעון טענת התיישנות כנגד הליכי גבייה מנהלית הננקטים נגדו על-ידי הרשות המקומית (רע"א 187/05 נעמה נסייר נגד עיריית נצרת עלית).

על-מנת להעמיד דברים על מכונם ובכדי להבהיר חשיבות ההלכה על מכלול היחסים שבין התושב-הנישום, לרשות המקומית, נסביר במה דברים אמורים. בעניין פסק הדין העובדות היו פשוטות ונהירות למדי. הנישום, תושב רשות מקומית, הינו הבעלים והמחזיק של דירת מגורים הנמצאת בתחום שיפוטה של הרשות המקומית. שטחה המקורי של הדירה הינו בגודל מסוים. בשלב מסוים, לאחר קבלת היתר בנייה, הרחיב הנישום את דירתו והגדיל את שטחה. רק לאחר 10 שנים עמדה הרשות המקומית על טעותה ופנתה לנישום בדרישה לשלם את חוב הארנונה, בגין הפער בין החיוב בפועל לבין החיוב כפי שהיה נדרש בהתחשב בגודלה האמיתי של הדירה.

משלא שילם הנישום את סכום החיוב הנדרש ומשננקטו על-ידי הרשות הליכי גבייה מנהלית, הגיש הנישום לבית המשפט המרצת פתיחה, במסגרתה ביקש כי בית המשפט יורה לרשות להימנע מלגבות ממנו ארנונה באופן רטרואקטיבי בגין התקופה אשר קודמת לתקופת ההתיישנות (7 שנים).

על-מנת לחדד את מצב העניינים ולהבנת הקוראים, נסביר כי פעולת הרשות המקומית עולה כדי תיקון רטרואקטיבי של שומת הארנונה, קרי - הגדלת שטח החיוב והעמסת ההפרשים על גבו של הנישום, אשר נהנה לאורך שנים מחיוב מופחת בארנונה.

ככלל, בפני רשות מקומית הגובה חוב (ארנונה, קנס, דוחות חניה) ניצבות שתי דרכי פעולה. האחת הינה הגשת תביעה אזרחית לבית המשפט; השנייה הינה נקיטת הליכי גבייה מנהליים. הליכי הגבייה המנהלית, כדי לסבר את האוזן, מעניקים יתרון מובנה לרשות המנהלית בכל הקשור להתנהלות מול תושביה, שכן המדובר במצב בו לרשות ניתנת הגושפנקה החוקית לפעול לגביית החוב באמצעות, למשל, עיקול ישיר של כספים המוחזקים בחשבונות הבנק או עיקול של מיטלטלין, אף מבלי להיזקק להחלטה שיפוטית, קרי - למתן פסק דין. אין חולק כי המדובר במסלול אשר נועד לקצר את הליכי הגבייה וההתמודדות הפרטנית והמייגעת של הרשות אל מול כל נישום ונישום, כאשר ההנחה הבסיסית הינה כי הרשות פועלת על-פי כללי מנהל תקין והרשום בספריה, לפיכך מהווה ראיה חלוטה באשר לגובה החיובים. זאת כל עוד לא פועל הנישום לשינוי המצב הקיים בהתאם לדפוס הפעולה הנדרש ממנו על-פי חוק (הגשת השגה, ערר, עתירה מנהלית, ערעור מנהלי).

בלתי נמנע מלציין כי השימוש במנגנון זה של נקיטת הליכי גבייה מנהלית כנגד הנישומים יוצר יתרון מובנה לרשות המקומית כנגד הנישום, שלא לומר א-סימטריה המנציחה את נחיתות הנישום אשר ביום אחד מגלה כי על-שמו נקוב בספרי הרשות חיוב עלום, אשר לפתע צץ לשולחנו של הפקיד שהחליט לגבותו.

אין להתעלם מכך שהליכי הגבייה משרתים את האינטרסים של כלל התושבים בתחומי שטחה של הרשות המקומית, ולכולנו נהירה המשמעות של גבייה אחידה, שוויונית ויעילה מכלל התושבים בשטחה המוניציפלי של הרשות בה אנו מתגוררים, ובכלל זאת ההשלכות שיכולות לנבוע מאי-תשלום המיסים המוניציפליים על מכלול השירותים המוענקים על-ידי הרשות לתושבים.

עם זאת, יש ליתן הדעת למקרים ספציפיים, בהם ניצב הנישום חסר-אונים לנוכח נקיטת הליכי גבייה מנהלית משנים עלומות, במקרים בהם הרשות החליטה לנקוט בהליכים לגביית חובות בחוסר תום לב הזועק השמימה, תוך שאין היא מספקת הסברים מניחים את הדעת באשר לנסיבות פתיחתו המחודשת של חוב הנישום בספרי הרשות, אם מפאת התיישנותו, אם מפאת שיהוי ניכר בנקיטת הליכי הרשות המטילים ספק בסבירות פעולת הרשות ובכללי המנהל התקין בהם היא מחויבת, אם מפאת הגדלת שטחי חיוב בחוסר תום לב חרף הסתמכות הנישום על מצגי הרשות, אם מפאת עוד כהנה וכהנה סיבות תלויות מקרה, המצדיקות בירור יסודי באשר לדפוס ההתנהלות של הרשות המקומית.

בהתייחס להליכי גבייה מנהלית הננקטים על-ידי הרשות, מנוע היה הנישום עד כה (לפחות לאור אי-האחידות בפסיקה הרב-גונית בערכאות הנמוכות) מלטעון בפה מלא כי הרשות אינה יכולה לגבות את החובות שהתיישנו, הווה אומר - חובות שנוצרו שבע שנים ומעלה. הרציונל לאי-קבלת טענת ההתיישנות, נבע מאופייה הדיוני של טענת ההתיישנות ומעמדת הפסיקה הענפה, אשר קבעה כי יש לטעון טענת התיישנות כטענת הגנה בלבד וכלשון בתי המשפט: "מגן ולא חרב". כלומר, תנאי להעלאת טענת התיישנות על-ידי נתבע, הינו הגשת תובענה על-ידי תובע. כך למשל נקבע בסעיף 3 לחוק ההתיישנות כי "אין נזקקים לטענת התיישנות, אם לא טען הנתבע טענה זו בהזדמנות הראשונה לאחר הגשת התובענה".

בהקשר נשוא מאמר זה יש לשאול, אפוא, האם הנישום אשר בעל-כורחו פנה לבית המשפט בעתירה מנהלית ובצו מניעה אשר יורה לרשות להימנע מנקיטת הליכי גבייה מנהלית, ניצב, לאור אופייה הדיוני של טענת ההתיישנות, בחזקת תובע המנוע מלהעלותה או שמא כנתבע, לאור העובדה כי הרשות המקומית היא זו אשר ירתה את יריית הפתיחה נגד הנישום, באמצעות נקיטת הליכי גבייה מנהלית מכוח פקודת המיסים (גבייה).

סעיף 2 לחוק ההתיישנות קובע כי "תביעה לקיום זכות כלשהי נתונה להתיישנות". בית המשפט העליון קבע לראשונה, כי הליך הגבייה המנהלי יכול להיחשב "תביעה לקיום זכות" כמובנה בסעיף 2 לחוק ההתיישנות, ולו מפאת העובדה כי "תביעה לקיום זכות" אינה מוגבלת, בהכרח, להליך המתנהל בפני רשות שיפוטית, ושבגדרו מתבררת המחלוקת על עצם החבות (או שיעור החבות). אליבא דבית המשפט העליון, גם הליך לגביית הזכות, כלומר נקיטת הליכי גבייה מנהלית, מהווה "תביעה לקיום זכות" כמשמע סעיף 2 לחוק ההתיישנות.

בעשותו כן, ניתנה הלגיטימציה המשפטית על-ידי בית המשפט העליון לנישומים המגישים עתירות מנהליות וצווי מניעה נגד הרשות בגין נקיטת הליכי גבייה שלכאורה התיישנו לטעון בפה מלא, טענת התיישנות, כחרב ולא כמגן.

ההלכה דנן, אשר על חשיבותה עמדנו דלעיל, נקבעה על-ידי כבוד שופטת בית המשפט העליון, ד' ברלינר. יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מחוות דעתה של כבוד השופטת א' פרוקצ'יה, אשר הצטרפה למסקנת כבוד השופטת ד' ברלינר, אך הוסיפה נדבך נוסף לפסק דינה העוסק בשאלת התיישנות בדין האזרחי לעומת השיהוי במשפט הציבורי. לאור העובדה כי המטריה נשוא פסק הדין קשורה למשפט מנהלי וציבורי, נשאלת השאלה האם לא ראוי הוא ליתן מקום גם לטענות נוספות אשר יכול שיועלו על-ידי הנישום כנגד דפוס הפעולה של הרשות, כדוגמת טענת שיהוי מתחום המשפט הציבורי מעבר לטענת ההתיישנות אשר כאמור קיבלה הכשר במסגרת פסק הדין.

לנקודה זו חשיבות רבה, שהרי השיהוי במשפט הציבורי עשוי להתגבש בטרם תקופת ההתיישנות האזרחית (7 שנים), שכן הוא נגזר מאוסף של נסיבות שבכללן האינטרס האזרחי מחד-גיסא, לעומת סבירות הפעולות הננקטות על-ידי הרשות במימוש סמכויותיה. אם ייאמרו דברים בשם אומרם, טענת שיהוי כנגד פעולת הרשות בהקשר זה הינה מתן הכשר שלא על-פי הסדר חוקי לקיצור לתקופת ההתיישנות. כבוד השופטת א' פרוקצ'יה, בסופו של דבר, נתנה הסכמתה לכך כי בכל הקשור לדיני ארנונה, טענת ההתיישנות האזרחית היא העומדת לנישום ולא דיני השיהוי מן המשפט המנהלי; עם זאת וככל שרשויות מקומיות ינצלו את כוחן לרעה ויקבלו החלטות הלוקות בחוסר סבירות קיצוני, לא ירחק היום, סבורני, כי אף דיני השיהוי במשפט מנהלי ישמשו אף הם כחרב וכנר לרגלי הנישומים, בתחום דיני הארנונה.

לא אראה עצמי פטור מלהשלים הדיון ומלציין כי אין להמעיט בעניינים מסוג זה גם להתנהלות הנישום ולנקיון כפיו, שכן לאורך השנים נהנה הנישום מבחינה מעשית מחיוב מופחת בארנונה, לנוכח אוזלת ידה או עצימת עיניה של הרשות. שיקולים אלה יילקחו בחשבון על-ידי בית המשפט, תוך יצירת איזון ראוי לטענות המועלות נגד הרשות, טיבן ועוצמתן מחד-גיסא לעומת הצורך בגבייה של מס-אמת מאידך-גיסא. דומה, לאור הלכה, כי ביצירת האיזון הנכון והראוי, טענת התיישנות המועלית על-ידי הנישום נגד נקיטת הליכי גבייה מנהלית, תגבר על חוסר תום ליבו של הנישום. משכך, הרי שתום ליבו של הנישום ונקיון כפיו ייבחנו ויאוזנו על-ידי בתי המשפט, אל מול השתהות הרשות וסבירות הליכי הגבייה הננקטים על ידה.