נשק להשמדה המונית: יצירת התנאים לתהליך אזורי

המסמך המסכם של ועידת הסקר של האמנה למניעת תפוצת נשק גרעיני (NPT RevCon) ממאי 2010 כולל סעיף בדבר ועידה שתכונס בשנת 2012 כדי לדון באזור חופשי מנשק להשמדה המונית (WMDFZ) במזרח התיכון. הכללת הסעיף האמור היא תוצאה של לחץ כבד שהופעל על-ידי מצרים תוך שהיא מאיימת לחסום הסכמה פה אחד על המסמך המסכם כולו, במידה שדרישותיה לא ייענו. לשון הסעיף היא: "המזכיר הכללי של האומות המאוחדות ונותני החסות של החלטת 1995 [על המזרח התיכון], בהתייעצות עם מדינות האזור, יכנסו ועידה בשנת 2012 שבה ישתתפו כל מדינות המזרח התיכון לדיון בנושא הקמתו של אזור חופשי מנשק להשמדה המונית, על בסיס הסדרים שיושגו באופן חופשי בין מדינות האזור, ועם מלוא התמיכה והמעורבות של מדינות המחזיקות בנשק גרעיני. "הסעיף מורה גם על מינויו של שליח מיוחד אשר יקדם את הרעיון, ואשר יתייעץ עם הצדדים בכל הנוגע להכנות לקראת הוועידה".

בין אם מצרים לחצה על ארצות הברית לקבל את הרעיון הזה, כפי שדווח לפני ועידת הסקר, ובין אם לא, ישנם סימנים באחרונה לכך שארצות הברית מחויבת כיום לסייע כדי שרעיון זה יקרום עור וגידים. אין זה אומר כי ארצות הברית בהכרח אוהבת את הרעיון הזה, או כי היא תיתן את ידה למאמצים נוספים מצד מצרים להפעיל לחץ על ישראל. ואולם הנחת העבודה של ישראל צריכה להיות שארצות הברית גם לא תתנגד באופן פעיל לקידומו של רעיון הוועידה.

עמדתה של ארצות הברית התבררה סביב ועידת סבא"א השנתית שהתקיימה בחודש ספטמבר, כאשר מדינות ערב בהנהגתה של מצרים דחקו לאימוץ החלטה הקוראת לישראל להצטרף לאמנה למניעת תפוצת נשק גרעיני. ארצות הברית עשתה שימוש טקטי בוועידה המוצעת להתקיים ב-2012 על-מנת לשכנע מספר מדינות להצביע נגד הצעת ההחלטה. הטיעון האמריקני היה כי הפעלת לחץ על ישראל באמצעות החלטה של סבא"א תקטין את הסיכויים לכך כי ישראל תסכים ליטול חלק בוועידה המתוכננת. לכן, בעוד שארצות הברית אותתה כי הפעלת לחץ על ישראל בתחום הגרעין אינה מקובלת עליה, היא נתנה בו זמנית, באמצעות השימוש באותו הטיעון ממש, רמז לתמיכתה בוועידה עצמה.

מכיוון שבעת הנוכחית קיימות הצהרות כלליות בלבד במסמך המסכם של ועידת הסקר של ה-NPT, נותרו נושאים רבים הדורשים הבהרה ופרטים רבים שיש להסדיר באשר למבנה, לקונספט הרעיוני ולתוכן של הוועידה המוצעת ב-2012. היעדרה של הגדרה ברורה יכול להוות הזדמנות בעבור ישראל לקחת חלק פעיל יותר בתהליך קביעת הפרמטרים והמחשבה של ועידה זו.

אכן, ניסיון לסייע בתהליך קביעת המבנה וההיגיון הקונספטואלי המתאימים לדיון אזורי בנושא WMDFZ צריך להוות נושא מרכזי בדיונים שישראל מקיימת עם ארצות הברית על אודות הוועידה המוצעת. יתרה מכך, אם הוועידה תאורגן בצורה נכונה, אין לראות בה בהכרח התפתחות שלילית.

סוגיה חשובה אחת נוגעת למסגרת הכוללת. מכיוון שהרעיון של ועידה בשנת 2012 גובש במסמך המסכם של ועידת הסקר, הדבר יוצר בקרב אחדים קישור הכרחי בין דיון באזור חופשי מנשק להשמדה המונית לבין אמנת ה-NPT. האינטרס של מצרים בהקשר זה ברור: היא הייתה רוצה כי קשר זה יחוזק ככל האפשר. יצירתו של קשר בל ינותק ישרת טוב יותר את הטיעון שלה, כי אין דרך לדון בנשק להשמדה המונית במזרח התיכון מבלי שישראל תצטרף לאמנת ה-NPT. מצרים נלחמה קשות על-מנת שהרעיון ייכלל במסמך המסכם של ועידת הסקר של ה-NPT בשנת 1995, והתעקשה על כך שהוא יהווה חלק גם מן ההחלטה שאומצה בשנת 2010.

אך הרעיון של שיחות אזוריות על בקרת נשק בתחום של נשק השמדה המונית אינו קשור למסגרת של אמנת ה-NPT - לא מן ההיבט הרעיוני ולא מזה ההיסטורי, ויש להתעקש על כך ששני הנושאים יופרדו בתהליך הגיבוש הרעיוני של הוועידה. הסיבה הפשוטה ביותר היא, כי אזור חופשי מנשק להשמדה המונית עוסק בכל הקטגוריות של נשק להשמדה המונית, ולא בגרעין בלבד. חשובה אפילו יותר העובדה, כי דיון אזורי בנושא בקרת נשק דורש חשיבה שונה מזו המקובלת בדיון באמנות הבינלאומיות לפירוק נשק, כדוגמת ה-NPT. האמנות הבינלאומיות מתמקדות בכלי הנשק, בעוד שהקונטקסט האזורי מאפשר התייחסות לאינטרסים המדינתיים, לתפיסות איום, ולטיבם ואיכותם של היחסים הבין-מדינתיים. מבלי ליצור מידה של קבלה הדדית ויציבות אזורית, אין כל אפשרות לטפל בסוגיית צמצום כלי הנשק עצמם.

מן ההיבט ההיסטורי, ההתנסות הרלוונטית שעליה יש להסתמך, היא זו של קבוצת העבודה שעסקה בבקרת נשק וביטחון אזורי (ACRS) במשך ארבע שנים בתחילת שנות ה-90, כחלק מן המסלול הרב-צדדי של תהליך מדריד. זה היה המקום שבו פותח הרעיון של דיאלוג אזורי, ובו הוחל ביישומו. הלקחים מהתנסות זו חייבים לשמש מדריך חשוב לכל התקדמות עתידה. הרעיון של אזור חופשי מנשק להשמדה המונית בעבור המזרח התיכון היווה מזה זמן רב נושא על סדר היום של השיחות האירופיות-ים תיכוניות שמתקיימות מאז שנת 1995. גם כאן, המסר הוא שבניית אמון ושיפור היחסים הבין-מדינתיים הוא שלב ראשון והכרחי.

לנוכח הידרדרות היחסים במזרח התיכון במהלך העשור האחרון, ובמיוחד נוכח תוכניתה הגרעינית של אירן, התופסת תאוצה, לצד ביטויים בוטים של שאיפותיה ההגמוניות באזור, ההיגיון הזה הלך והתחזק. אין כל אפשרות לקדם שיח אזורי בנושא בקרת נשק וביטחון ללא השתתפותן המשמעותית והפעילה של כל מדינות המזרח התיכון. על אירן וסוריה במיוחד להסכים לשבת ולדון בסוגיות אזוריות עם ישראל. אין להסתפק בפחות מכך כנקודת התחלה לוועידה אזורית שתעסוק בסוגיות ביטחוניות כה רגישות.

לבסוף, יש להכיר בכך כי מה שמוצע יצריך תהליך ממושך מאוד. יתירה מזו, ברגע שתהליכים אזוריים מתחילים לנוע, עלולות לצוץ סוגיות אזוריות נוספות בשל הדינאמיקה הרב-צדדית, כפי שקרה בכל קבוצות העבודה הרב-צדדיות שפעלו במזרח התיכון במחצית הראשונה של שנות ה-90. אין כמעט ספק שמדיניות כוחנית ויריבויות פוליטיות אזוריות ישפיעו על השיחות, לעתים בדרכים בלתי צפויות ושלא ניתן לחזותן מראש. בכל אלה צריכים להכיר אלו המתכוונים להוביל את המהלך הזה. צפוי להם תפקיד משמעותי וקשה מאוד לביצוע. דינאמיקות אזוריות, בייחוד באזור כמו המזרח התיכון, אינן קלות לניווט, ומי שנוטל על עצמו את תפקיד הנווט חייב לקחת בחשבון את גודלה של המשימה, ולהיות מסוגל לעמוד בה במלואה.