תועלות וביקורת ביישום תהליך ההפרטה בישראל

אחד הכוחות המרכזיים המניעים את הגלובליזציה בישראל, בשנים האחרונות במיוחד, הוא יישומו של תהליך ההפרטה. הפרטה של חברות ממשלתיות הפכה למגמה בולטת במדיניות הממשלתית של מדינות רבות מאז שנות ה-80. גם ישראל השתלבה במהלך זה. מאז סוף שנות ה-80, ובעיקר בשנות ה-90, הופרטו חברות רבות שהיו בבעלות המדינה. עם כל מהלכי ההפרטה, עדיין מחזיקה המדינה בחברות ובבנקים שמקומם הראוי בסקטור הפרטי ובבעלותם של גופים פרטיים ברובם.

לתופעת ההפרטה תוצאות ויישומים רבים. חלק ניכר מקובעי המדיניות טענו כי פעולות המגזר הציבורי מתנהלות בחוסר יעילות לעומת המגזר העסקי וכי ניתן להגדיל את היעילות בהפרטת חלק מפעילויות הממשלה. עוד נטען כי מגזר ציבורי גדול פוגע בפוטנציאל הצמיחה של המשק מאחר שהוא מונע משאבים מהמגזר העסקי אשר יכול לנצלם ביתר יעילות וגם משום שנטל המסים הגבוה הדרוש למימון מגזר ציבורי גדול פוגע פגיעה מהותית ביעילות ובפריון, שהם מנועֵי הצמיחה הכלכלית.

מתוצאות מחקר שבצעתי לצורך קבלת דוקטור בתחום יישום ההפרטה עולה כי כאשר מתייחסים לקשיים ביישום התהליך בישראל קיימים הסברים שונים. למרות הצהרות מקבלי ההחלטות לאורך השנים וביצוע מוצלח של יישום ההפרטה בקרב חלק מהממשלות, הרי שיישום תהליך ההפרטה בישראל באופן כללי רצוף קשיים ומשברים נוכח פעילותם של גורמים מעכבים בצד גורמים מקדמים. הסיבות הבולטות שנמצאו במחקרי הן: התנגדות פוליטית, התנגדות ההנהלה והחשש מפני שוק הון חלש. נמצאו גם סיבות נוספות, כגון אינטרסים של שרים ממונים, אינטרסים של הנהלות, אינטרסים של עובדי החברות הממשלתיות, התלבטויות וחוסר עקיבוּת בביצוע התהליך, חוסר נחישות וגיבוי בלתי מספיק מצד הממשלה והיעדר פעולות מכינות ראויות לקראת ההפרטה.

קיימות דוגמאות רבות להפרטה מוצלחת בישראל ובכלל , כדוגמה בולטת ניתן להזכיר את פתיחת תחום התקשורת לתחרות, נושא שהחל בתהליך הפרטת חברת בזק שיצא לדרך לפני 20 שנה ונסתיים רק באחרונה. במסע הארוך הזה עברה בזק תהליך התייעלות מרשים של הפחתת "שומנים". השירות השתפר לבלי הכר. אם בעבר אזרח היה מחכה לקו טלפון שבע שנים, בתור ארוך ומייגע, הרי שהיום בזק מספקת קו טלפון לכל דורש בתוך יממה. אותו תהליך סייע לשוק התקשורת להיפתח לתחרות אפקטיבית יותר בתחומי הסלולאר האינטרנט והשיחות הבינלאומיות (שהיו יקרות מאוד בעבר וכיום הן זולות יחסית). רק לאחרונה התבשרנו על בחירתם של שני ספקי סלולאר חדשים לצד שלושת הספקים הקיימים (סלקום, פרטנר ופלאפון). כל זאת לא היה קורה בקצב הנוכחי אלמלא יישום ההפרטה והגברת התחרות במשק במרוצת השנים.

תועלת נוספת של ההפרטה היא ביזור הכוח במשק. לפני 20 שנה שלטו במשק שלושה גופים בולטים - הממשלה, ההסתדרות ומשפחות אחדות - הכול היה בידיהם. ואילו תהליך ההפרטה הכניס לשוק גורמים חדשים וביזר יחסית את הכוח במשק לידי קבוצות עסקיות חדשות שנבנו בשנים האחרונות. קבוצות אלה צברו כוח עסקי רב לצד חברות השקעה וקרנות רב-לאומיות שהכניסו השקעות זרות לישראל ובכך סייעו גם בהגברת התחרות ובשיפור השירות בתחומים רבים לאזרח. באופן כללי ניתן לומר כי זהו מהלך חיובי אך עדיין איננו מספיק, ויש להמשיך ולפעול להפחתת הריכוזיות הקיימת עם הסדרת התנאים המתאימים והגברת התחרות על הספקת השירותים לטובת האזרח.

יישום יעיל יותר של ההפרטה בשני העשורים האחרונים הוציא מידי הממשלה חברות רבות ניתן להזכיר חלק מהן כגון: בנק הפועלים, דיסקונט, בנק המזרחי ,פז, כימיקלים לישראל, בתי הזיקוק, ארקיע, אל על, , בזק, מספנות ישראל ועוד. כל אלה, כשהיו גוף ממשלתי, היו לדעת רבים עסוקים בצרות ובשביתות בצד ניהול בינוני יחסית, וכעת הם גופים פרטיים מוצלחים מאוד ומהמובילים במשק. באופן כללי ניתן לומר כי את מחיר חוסר היעילות של החברות הממשלתיות לרוב משלם הציבור. לכן לדעתי ההפרטה אינה בהכרח מילה גסה. היא תהליך נכון והכרחי, המשפר את רמת החיים של כולנו אם הוא נעשה מתוך החלטה נכונה ומתוך בחינת השיקולים הראויים לכל חברה וחברה.

מאידך, חשוב להתייחס לטענות הגיוניות של מבקרי התופעה הטוענים כי המשבר הכלכלי העולמי של 2008-2009 חשף את הבעיות המבניות של השוק הכלכלי, ובכללן הפגמים ביכולת המדינה לפקח עליו כהלכה. המדינה נקראה להציל חלקים חשובים בשוק הפרטי, לרבות ארגונים שהופרטו. במדינות רבות החל תהליך של חשיבה מחודשת על נושא ההפרטה. שאלות על ריכוז ההון בידי המעטים, פערים חברתיים, אי-שוויון והסכנה לסולידריות החברתית החלו חודרות בהדרגה לשיח הציבורי.

ניסיון הפרטת בתי הסוהר - ניסיון שנכשל בטרם עת

לתהליך עצמו נמצאו כשלים רבים ובשל קוצר היריעה לא נוכל לדון בכולם אך ניתן להזכיר שתי דוגמאות בולטות. הראשונה היא ניסיון הפרטת בית הסוהר שנכשל בטרם החל בשל החלטת בית המשפט בנדון. במרס 2004 אישרה הכנסת את תיקון מס' 28 לפקודת בתי הסוהר‏‏, אשר אִפשר להתקשר עם זכיין פרטי לשם הקמה, ניהול והפעלה של בית סוהר פרטי. בנובמבר 2009 פסק בג"ץ, ברוב של שמונה שופטים מול דעת מיעוט של אדמונד לוי, כי ניהול בית סוהר בידי גורמים פרטיים אינו חוקתי, באשר עצם העברת הסמכות לכלוא לידי גורם פרטי המפיק רווח מכך מהווה פגיעה בזכות החוקתית לחירות, כמו גם בזכות החוקתית לכבוד.

לפיכך נקבע כי אותו תיקון מס' 28 לפקודת בתי הסוהר בטל מיד. מדיונים שהתקיימו בנדון בין השאר גם במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה עלו עמדות שונות, פורסמו תוצאות סקר שנערך על-ידי חברת המחקר מאגר מוחות - בעניין עמדות הציבור בנושא הפרטת בתי הסוהר. אז עלה בבירור כי רוב הציבור מתנגד להפרטת בתי הסוהר, גם כאשר הוא תומך בהפרטת גופים ממשלתיים אחרים, כגון חברת החשמל.

עוזי לנדאו, שהיה השר לביטחון פנים בעת שהתקבלה ההחלטה אמר שיש להפריד בין חלקים שונים של ההפרטה, וטען כי הפרטת הסמכות והאחריות על האסירים היא אחת הבעיות הקשות של הפרטה מלאה. תומכים אחרים טענו כי מדובר בכך שתנאי המכרז שנקבעו מחייבים תנאים טובים בהרבה מהתנאים המוצעים היום לאסירים על-ידי השב"ס, והשיפור המשמעותי ביותר הוא בתחום החינוך ובתחום השיקום. לעומתם טען פרופ' קלוד קליין, שאינו משוכנע שהפרטה היא הפתרון הטוב והיעיל ביותר לבתי הסוהר. משום שישנם תחומים שצריכים להישאר בידי הממשלה, והביטחון בכלל ובתי הסוהר בפרט הם מהתחומים הללו. פרופ' בן בסט חיזק את עמדתו של קליין וטען כי מורכבות ההחלטה להפריט את בתי הסוהר נובעת מעירוב של שיקולים כלכליים ואידיאולוגיים. במקרה של בתי הסוהר מדובר במונופול ממשלתי בלא רכיב של תחרות, והדבר הופך את ההפרטה למנגנון לא יעיל גם מבחינה כלכלית.

הפחתת הצפיפות היא אכן יעד מרכזי בעיני כל מי שחרד לזכויות האסירים ובבחינת שיפור ניכר בתנאי הכליאה שלהם.השאלה היא האם הפרטה, על כל יתרונותיה וחסרונותיה , היא הפתרון הראוי למקרה ייחודי זה. ממספר מחקרים שבוצעו בנדון עולה כי במדינות רבות בעולם, הממשלות עצמן לא עשו עבודה טובה במיוחד בניהול בתי הכלא וכי גם המצב במערכת הכליאה בישראל רחוק מלהשביע רצון.

לטענתי, תהליכי הפרטה צריכים לבוא יד ביד עם תחרות, והתחרות היא הגורם המרכזי בהם. ומאחר שלא ניתן להוכיח שהפרטת בתי כלא אכן מביאה לחיסכון בעלויות, ולעומת זאת מתלוות אליה בעיות שונות, קשה לראות מדוע נבחרה האופציה של הפרטה במקום שהממשלה תכיר באחריותה לאסירים ותנקוט את הצעדים המתבקשים לשיפור מצב בתי הכלא.

כשלון הפרטת הרכבת הקלה

דוגמה נוספת היא כשלון הפרטת פרויקט הרכבת הקלה בישראל - חברת MTS שבה היו שותפות אפריקה ישראל, סימנס ועוד, הייתה הזכיינית לביצוע הקו האדום של הרכבת הקלה בגוש דן בשיטת BOT (בנה ,הפעל והעבר). בעקבות קשיים של הזכיין בגיוס המימון לפרויקט וביצוע תפקידו. החליט בנובמבר 2010 ראש הממשלה בנימין נתניהו לאמץ את ההצעה להעביר את ביצוע פרויקט הרכבת הקלה בת"א לידי חברת נת"ע. בפועל הוחלט לקדם את הלאמת פרויקט הקו האדום של הרכבת הקלה ולקבל עקרונית את הצעת האוצר והתחבורה.

שר האוצר שטייניץ, אמר: "אני משוכנע שההחלטה הזו תביא סוף לסחבת המתמשכת בביצוע הפרויקט החשוב והמדינה תוכל להביאו לכלל ביצוע במהירות האפשרית בדרך חלופית ובטוחה". הפרויקט, שעלותו נאמדה בכ-11 מיליארד שקל, תוכנן כך שייבנה ויתופעל באמצעות ובמימון הסקטור הפרטי ובערבויות המדינה. אלא, שלאחר שנתיים שלא הצליחה הקבוצה לגייס את המימון הנדרש לביצוע הפרויקט, בין היתר בשל המשבר הפיננסי העולמי, ושלב "הסגירה הפיננסית" נדחה למעלה משנתיים. האוצר דרש תשובה חיובית מצד הזכיין, ולא! איים- תממש המדינה את זכותה ותסיים את ההתקשרות עם הזכיין. מה שהתרחש לבסוף בפועל.

זהו כשל שונה יחסית בשל העובדה כי מדובר בקשיי יישום של סגירה פיננסית שלא נצפתה מראש ובתנאי שוק שאינם הולמים את הכלת השירות הנדון, ולאו-דווקא של קבלת החלטה פוליטית או מיניסטריאלית אחרת. למרות שאני נמנה על תומכי השיתוף של גורמים פרטיים בסיוע למימון מיזמי תשתיות שקשה לממנם בתקציב הממשלה הרגיל ,צדקה הממשלה בהשבת השליטה לקידום הפרויקט לידיה ולו בשל העובדה שאסור לאבד זמן יקר ויש לקדם פתרונות תחבורה מידיים לכשל השוק הזה ולפתור את משבר הצפיפות בכבישי ישראל .

מצדדי ההפרטה טוענים כי הבעלות הפרטית מאפשרת לחסוך בעלויות ולשפר את היעילות, ולכן גם להפנות את משאבי המדינה לכיוונים אחרים. מתנגדיה גורסים כי ההפרטה היא ויתור מסוכן על מרחב הפעולה של הממשלה כנציג הציבור להשפיע על החברה והכלכלה, ושהיא עשויה לגרור עלויות רגולציה גבוהות ואפילו לאלץ את הממשלה בשלב מאוחר יותר להלאים מחדש חברות שהופרטו בלא הצדקה או באופן שגוי. הטיעון בדבר יעילות ניהול החברה נסמך על תפיסת היעילות כמיקסום הרווח. מתוך ההנחה של מצדדי ההפרטה, שחברה פרטית תוכל להפיק רווח גדול יותר מהתאגיד, עולה כי מוטב שהממשלה תמכור את התאגיד ותשתמש בכסף למטרות אחרות. אני ממליץ בין השאר למקבלי ההחלטות גם להפנות את המשאבים האלה לתחומי החינוך והרווחה ולהפחתת המיסוי על המעמד הבינוני, אשר נשחק רבות בשנים האחרונות.

מהי השיטה החברתית-כלכלית הרצויה?

לתפיסתי, עלינו לראות בהפרטה יותר מהמשמעות הצרה של מכירת חברות ממשלתיות. בשנים הקרובות עלינו להעביר את הדגש מתקבולי הפרטה אל הפרטה במובן הרחב של המהלך, היְינו הקטנת מעורבות הממשלה במשק ולא רק באמצעות מכירת חברות ממשלתיות. המשימה העיקרית של הממשלה היא לפתוח את השווקים לתחרות הוגנת שתסייע לספק שירותים טובים יותר ובמחיר סביר יותר לאזרח ולהקטין את הריכוזיות בקרב אותם גורמים ממשלתיים ומשפחות השולטים עדיין ברוב החברות המובילות במשק, וזאת בצד פיקוח סביר, הגיוני ויעיל ליישום המטרות הללו.

לדעתי, יש לראות בוויכוח על ההפרטה רק רכיב אחד בעימות העקרוני על מהי השיטה החברתית-כלכלית הרצויה, מה צריך להיות תפקיד הממשלה, מהו תפקיד השוק ומה תפקידה של החברה האזרחית. אני תומך עם זאת בטענה כי יש לגשת לכל הפרטה עם כלים מחקריים איכותיים כדי לבדוק את ההשפעות החברתיות שלה, ועם כלים כמותיים כדי לבדוק את כדאיותה הכלכלית, ואחר כך להחליט לכל מקרה מתוך ראייה רחבה של המציאות בשטח.