מבוא:
פעולת מבקר המדינה במצבים בהם יש חוסר בחקיקה או חוקים ישנים
קצב השינויים הטכנולוגים, המפלגתיים והמדיניים במדינת ישראל, יוצר מצב שבו עלולה להיות סתירה בין מצב הסטטוטורי (החוקים שחוקקה הכנסת ועדכונם), לפעולת הרשות המבצעת (משרדי הממשלה ויחידות הסמך הכפופים להם), על כל זרועותיה.
כלומר, יכול להיות מצב בו החוק אינו מעודכן, לוקה בחסר ואינו מתאים למצב קיים ולפעמים אף פוגע בזכויות האזרח. היחידה שאמונה על ביצוע החוק נדרשת לפרשנות, על-מנת שלא לפגוע בפעולתה או לחליפין באזרחים הנצרכים לשרותיה.
מבקר המדינה, בבואו לבקר את הגוף האמור, יבדוק האם הגוף המבוקר פעל על-פי החוק, יבקר את הפרשנות ויצביע על אי התאמות שקיימות בין החוק ובין המתבצע בפועל. וכל זאת על-אף שהחוק חסר או לחליפין פוגע באזרח. מבקר המדינה אינו מבקר את מהות החוקים, את תוקפם ומידת התאמתם, אלא אך ורק את דרך ביצועם ועמידתם במסגרת החוק שקבעה הכנסת.
במילים אחרות: המבקר אינו מבקר את מדיניות הכנסת שהיא גם האחראית לפעולתו ולתקציבו אלא רק את זרועות המינהל השונות.
תפקיד המבקר
תפקידיו, אחריותו וסמכותו של מבקר המדינה קבועים בחוק יסוד מבקר המדינה (תשמ"ח -1988), הם:
א) מבקר המדינה יקיים ביקורת על המשק, הנכסים, הכספים, ההתחיבויות והמינהל של המדינה, של משרדי הממשלה, של כל מפעל, מוסד או תאגיד של המדינה, של הרשויות המקומיות ושל גופים או מוסדות שהועמדו על-פי חוק לביקורתו של מבקר המדינה;
ב) מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחיסכון של הגופים המבוקרים, וכל עניין אחר שיראה בו צורך.
כלומר, על-פי הגדרת תפקידיו לפי החוק, המבקר מבקר את כל זרועות המינהל השונות בכל הרשויות: ברשות המחוקקת - קרי הכנסת, ברשות המבצעת - הממשלה, וברשות השופטת - בתי המשפט השונים.
נושאי הבדיקה הם קודם כל חוקיות המנהל - האם המנהל פעל בהתאם לסמכויות שהחוק מעניק לו? לאחר מכן טוהר המידות - האם מישהו במערכת חרג מנורמות מוסר או שמא עשה מעשה שיש בו חשד לפלילים, ורק לאחר מכן יבדוק המבקר את ניהול הגוף המבוקר במדדים כלכלים כגון יעילות חיסכון וכו'.
סייגים וקשיים בחקיקה
בהעדר חוקה שהיא מטווה מחייב לפעולת המחוקקים, רק הכנסת והיא לבדה יכולה להטיל על עצמה סייגים בחקיקה. דוגמה לסייגים ניתן לראות בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד חופש העיסוק, בהם הגבילה הכנסת את הפגיעה בחוקים והציבה אותם במעמד של חוקי על.
גם בית המשפט העליון נמנע מלהתערב בשיקולי המחוקק, והוא מצמצם מאוד את התערבותו, אלא אם כן נפל פגם בהליך החקיקה - אבל לא במהות החוק. העתירות שהוגשו נגד חוקים, הוגשו כנגד הפעלת החוק ולא נגד חקיקתו! החקיקה היא מסמכותה של הכנסת ולכן אי אפשר לעתור נגד סמכות זו.
הקידמה הטכנולוגית, והשינויים המהירים במפה המדינית העולמית, מחייבים שינויים חקיקתיים ועדכונים שוטפים, על-מנת להבטיח תפקוד מערכות ולספק את הדרישות המשתנות.
למרות הצורך בשינויי חקיקה ובעדכונים בכל תחומי החיים, לא ניכרת פעילות פרלמנטרית מוגברת בקרב חברי הכנסת והמערכת החקיקתית.
ניתן לשייך את הקשיים למספר סיבות עיקריות:
1) יציבות המשטר - משטר דמוקרטי רובי וסקטוריאלי, המתחלף מעונה לעונה בהתאם לגחמות הסקטור התורן ומשאלי דעת הקהל. לכאורה דמוקרטיה, אולם חילופי השלטון התכופים הגוררים אחריהם שינויים בדרגי המנהל וחילופי אנשי מקצוע, ותכנון תקציבי המתבסס על קיצוצים מתמשכים, יוצרים אנדרלמוסיה רבתי, תכנון לטווח קצר וחוסר המשכיות, דבר שמביא לבלבול בקרב אנשי המנהל הציבורי בישראל;
2) הקדנציה הבאה - ראשית חברי הכנסת מעבר היותם מחוקקים הם קודם כל נבחרים. וככאלה, הם מחויבים להשקיע חלק ניכר מזמנם לחברי המרכז שיבחרו בהם לרשימה הבאה, בקשר עם הבוחר הישיר, בכנסים ובהופעות בפני הבוחרים ובמירוץ אחרי התקשורת והכותרות;
3) אופיה של עבודת חבר הכנסת - לצערנו/שימחתנו, חברי הכנסת אינם נבחרים על-פי השכלתם, הכשרתם, ואפילו המומנט האידיאולוגי כבר כמעט עבר מן העולם. לכן, חבר כנסת חדש צריך ללמוד במשך תקופה ארוכה את נפלאות מסדרונות השלטון, ראייתו אינה תמיד רחבה ומקיפה ויש פעמים רבות, שסך כל הידע של המחוקק בנושא מצטמצם בנייר עמדה מטעם, או בסיכום תמציתי בן כמה שורות שהעביר לו העוזר הפרלמנטרי;
4) ניגוד אינטרסים בין מפלגות הבית - סיבה נוספת המונעת חקיקה מתקדמת היא אינטרסים מפלגתיים ואינטרסים סקטוריאליים. יש חוקים שהם "סדין אדום" בפני מפלגה זו או אחרת (דת ומדינה כמשל), והם יטילו את כל כובד משקלם הקואליציוני במידה וישנו, או לחליפין ירתמו את מאגר אנשיהם בוועדות הכנסת, על-מנת להאריך בבירוקרטיה ו"לקבור" את החוק בוועדות (דוגמאות מפורסמות: "פיליבאסטר", עיכובי דיון תקציב המדינה בוועדת הכספים וכו').
יהיו הסיבות אשר יהיו, הוואקום החקיקתי הוא התחום בו פועלים מירב הגופים במדינת ישראל, וואקום משמעו אי וודאות, על-פי פרופ' יחזקאל דרור, אי וודאות קשה היא אי וודאות הנובעת מהנחות העבודה מערפלות (נתונים מיושנים ולא מעודכנים), וכן מכלי ביצוע שאינם מתאימים (למשל: חוקים מיושנים), ובתוך אי הוודאות הקשה פועל גם מבקר המדינה.
דוח מבקר המדינה ופעולת המבקר
ממצאי הביקורת של מבקר המדינה יכללו שלושה חלקים:
1) פגיעה בטוהר המידות;
2) פגיעה בעקרונות: חיסכון, מנהל תקין;
3) המלצות לתיקון הליקויים ומניעתם.
לכאורה, ועל פי הגדרת תפקידו של מבקר המדינה בחוק יסוד מבקר המדינה, הרי זהו תפקידו של המבקר להצביע על ליקויים ופערים הקיימים בין החוק לבין הביצוע בפועל. אולם אטען, כי בדיקת המבקר בגופים הפועלים בסביבה הוואקום החקיקתי כפי שתואר לעיל (כמעט כל זרועות השלטון ברמה זו או אחרת), יש בו משום דמיון לילד שזורק חיצים, ומסמן מטרה סביב כל מקום שהחץ פוגע.
הרי ברור שבמצב חקיקתי שדורש פרשנות/ חדשנות והמחוקק אינו נותן לו תשובה, יהיו מספר פרשנויות ויהיו סטיות מלשון החוק. ואם הדבר ברור, הרי שבכל ביקורת ימצאו ממצאים, ימצאו אי התאמות וימצאו פגיעות בעקרונות, שמקור חלקן הוא אכן במנהל לא תקין ובאי סדרים, אבל מקור חלקן האחר הוא במחוקקים ובכנסת שהיא הריבון, ושאינה ממלאת את תפקידה בתחום החקיקה.
על-מנת להמחיש את הטענה, אגע בדוגמא אחת שיש בה כדי להעיד על הכלל: השלטון המקומי. בכל ביקורת דוגם המבקר מספר רשויות מקומיות ועיריות, ובכל רשות נמצאים ממצאים שיש בהם כדי לזעזע אותנו כל פעם מחדש.
על-פי שיטתי, קודם שהמבקר דוגם רשות מקומית אחת עליו לבדוק את הנקודות הכלליות הבאות:
1) מהיא הסביבה החוקתית בהם פועלות הרשויות המקומיות והשילטון המקומי?
2) האם החוקים הקיימים מכסים את תחומי פעולת העיריות ונותנות תשובה לבעיות אקוטיות?
3) האם החוקים הקיימים עדכניים ומתאימים לרוח התקופה?
לאחר שיבדוק המבקר את האקלים החקיקתי ויגיע למסקנותיו ולממצאיו, גם אז עדיין לא ייגש לבדוק את הרשויות המקומיות, אלא ימשיך ויבדוק את שני גופי-העל המנתבים ומשפיעים על פעולת הרשויות המקומיות: מרכז השלטון המקומי והמינהל המוניציפלי במשרד הפנים.
מרכז השלטון המקומי, הוא הגוף המקצועי המוציא הנחיות, הגדרות תפקידים ומכתיב נוהלי עבודה ברשויות. המינהל המוניציפלי במשרד הפנים, הוא הגוף שאחראי על הקשר שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, על השבחת כוח אדם, בקרה תקציבית והכנסת שיטות ניהול חדשות וחדשניות לרשויות המקומיות.
האם שני הגופים המרכזיים הללו מתואמים? האם אין חפיפה ובזבוז, האם אין סטירות בין ההוראות המועברות לרשויות בין שני הגופים, האם שני הגופים פועלים על החוקים הקיימים או על-פי פרשנויות חוק השונות זו מזו?
ומה בדבר פעילות ותקציבים? קיימים למשל מספר גופים ממשלתיים המתחרים בניהם על מתן שירותים ברשויות המקומיות, למשל: החברה לפיתוח כח אדם בשלטון המקומי, סמנכ"לית הדרכה במרכז השלטון המקומי, מפע"מים של המינהל המוניציפלי במשרד הפנים, תוכניות אקדמאיות שונות ועוד מספר גופים פרטיים שיצרו מסגרות הדרכה ברמת הרשות הפרטנית. כולם נועדו לספק הדרכה לאנשי השלטון המקומי, במחיר, באיכות ובכמות.
רק לאחר שמבקר המדינה יסיק את מסקנותיו לגבי הוואקום החקיקתי הקיים ברשויות, ורק לאחר שידע למפות, לזהות ולהבין את הקרקע הארגונית שבה פועלות הרשויות המקומיות ואנשי המנהל בה, רק אז יכול המבקר להגיע לבדיקה מקיפה ואמיתית ברשות בודדת, ולהגיע למסקנות חדות ונחרצות הכוללות מסקנות ביצועיות וריאליות, שתואמות את המצב כפי שהוא בשטח.
בדיקה ברשות מקומית בטרם בוצעו שני השלבים המקדימים שציינתי, לוקה בחסר, ומפיק בחלק מהמקרים תוצרים שלא ניתן ליישמם.
דוח ביקורת קשה ככל שיהיה, שלא ניתן ליישם את המלצותיו, שלא ניתן לתקן את ליקוייו, פוגע במעמד הביקורת, ומבזה את מוסד מבקר המדינה.
סיכום
אין בכוונתי לבוא ולטעון לליקויים בפעולת מבקר המדינה. כן בכוונתי לטעון, שהריבון במדינת ישראל, קרי: הכנסת ופעילותו האיטית שאינה תואמת את מהלך החיים, מאלצים את גופי הביצוע לפרשן את החוק ולהתאימו למציאות. ומצב זה תמיד יגרור אחריו ממצאי ביקורת שבחלקם יהיו הערות לפרוטוקול ותו לא.
עד שלא יטופל הוואקום החקיקתי, או לחליפין - עד שלא תשתנה דרך פעולת מבקר המדינה מביקורת מדגמית לביקורת מעמיקה המתחילה בבדיקת הוואקום החקיקתי ובמיפוי תהליכים כללי ורחב, ורק לאחר מכן בדיקת יחידות ביצוע, דוח מבקר המדינה ימשיך ויזעזע אותנו בשיחות הסלון עד הכותרת הבאה.
