החזקה בקרקע תפוסה לצורך חיוב בארנונה

בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות וכן בסעיף 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני יעדי חקיקה להשגת יעדי תקציב), תשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים") נקבעו ההגדרות הרלוונטית ל"מחזיק" לצורך חיוב בארנונה.

בסעיף 1 לפקודת העיריות מוגדר "מחזיק": "אדם המחזיק למעשה בנכס כבעל או כשוכר או בכל אופן אחר, למעט אדם הגר בבית מלון או בפנסיון". בסעיף 269 לפקודת העיריות כך: "מחזיק" - למעט דייר משנה". בסעיף 8 (א) לחוק הסדרים נקבע כי ארנונה "תשולם בידי המחזיק בנכס". סעיף זה מסמיך את הרשות המקומית להטיל ארנונה בגין הנכסים שבתחומן, מלבד "אדמת בניין" ו"רחוב".

ככלל, המבחן שעל פיו הוגדר "מחזיק" על-ידי העיריות הינו מבחן "בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס" או מבחן "מירב הזיקות".

נשאלת השאלה האם המונח "מחזיק" לצורך סעיף 8(א) לחוק ההסדרים המזוהה עם החזקה הקלאסית של נישום בנכס, זהה ל"החזקה" הנדרשת לצורך סיווג קרקע כ"קרקע תפוסה". בלשון אחר, האם ייתכנו מקרים שבהם על-אף קיומן של מירב הזיקות של מחזיק, לא תוכר החזקה זו לצורך ההגדרה של קרקע תפוסה.

תחילה נזכיר כי סעיף 269 לפקודת העיריות, קובע את אבות החיוב בארנונה ומגדיר כי "בניין", "אדמה חקלאית" ו"קרקע תפוסה" הם הנכסים אשר יחויבו בארנונה. משמע, נכסים שאינם נכנסים לגדרן של ההגדרות הללו, לא תוכל הרשות המקומית, להטיל בגינם חיובי ארנונה. בסעיף 269 לפקודת העיריות מוגדרת "קרקע תפוסה" כ"כל קרקע שבתחום העירייה שאינה אדמה חקלאית, שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בניין".

בכדי שקרקע תיחשב קרקע תפוסה ותוכל להיות מחויבת בארנונה, עליה לעמוד במספר תנאים מצטברים: האחד; אין המדובר באדמה חקלאית; השני; אלמנט השימוש בקרקע, השלישי; אלמנט ההחזקה בקרקע, הרביעי; "שלא יחד עם בניין", הווה אומר כי שטח קרקע המהווה חלק ממבנה, לא ניתן לראותו כקרקע תפוסה.

מטרת הרשויות - הגדלת החיוב בארנונה

יש לצאת מתוך נקודת הנחה כי המטרה של הרשויות המקומיות הינה הגדלת מסת הנכסים ברי החיוב בארנונה, ועל כן הן לא תהססנה מלסווג קרקע כ"קרקע כתפוסה" גם אדמות אשר אמורות להיות מסווגות כ"אדמות בניין" שאינן ברות חיוב בארנונה על-פי סעיף 269 לפקודת העיריות.

המבחן שעל פיו נקבעה בתחילה החזקה לצורך סיווגה של קרקע כקרקע תפוסה הינו על-פי החזקה הקניינית, הווה אומר-בעלות, שכירות או חכירה (בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עיריית קיריית אתא), אך עם השנים נמצא מבחן זה בלתי ישים, שכן לא בכל מקרה זכות הקניינית לכשעצמה יש בה כדי להצביע באופן חד ערכי ומובהק על חזקה או שימוש בקרקע לצורך חיוב בארנונה. על כן פותחו מבחנים מעשיים שנועדו לזהות את בעל הזיקה הקרובה היותר לנכס - כדוגמת "מבחן ההחזקה בפועל" או "מבחן השליטה הפיזית בקרקע" (עמ"נ (מחוזי חי') 406/04 קלאב מרקט רשתות שיווק בע"מ נ' מנהלת הארנונה של עירית חדרה).

בית המשפט העליון בעע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל ואח' נ' חב' חשמל לישראל בע"מ ואח', לצורך תשובה לשאלה איזה מבחן יש להחיל בכדי לקבוע מיהו המחזיק בקרקע תפוסה, ערך אבחנה בין השלב המקדמי שבו רק מוטלת ארנונה ומחולקים הנכסים בתחום הרשות בהתאם לסיווגים ולאבות החיוב, לבין השלב הסופי שבו הרשות המקומית כבר סיימה לסווג את הנכסים בתחומה.

בפסק הדין גבעת שמואל לעיל, קבע בית המשפט העליון כי בשלב המקדמי אין משמעות לאיתור מחזיק בהתאם למבחן "בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס", ואין בעצם איתורו של בעל זיקה קרובה, כדי להשפיע על שאלת הסיווג בשלב המקדמי, מאחר שבשלב המקדמי הרשות המקומית אינה פועלת לאיתור הגורם שישלם את הארנונה, כי אם לסיווג הקרקע לצורך חיוב עתידי בלבד.

לעומת השלב המקדמי שבו יש להוכיח עובדתית שליטה פיזית כלשהי בקרקע שלאו-דווקא נבחנת ביחס ישיר להחזקה הקניינית, הרי שזיהוי מחזיק פלוני עם הקרקע לצורך חיובו בארנונה, בשלב שבו הרשות כבר אינה עוסקת בסיווג הנכסים, יכול להיות מבוצע על-פי שימוש באחד מתוך שני המבחנים: קיומה של זכות משפטית קניינית בקרקע (בהתאם לבג"ץ דשנים) או על-פי מבחן "ההחזקה בפועל" או "מבחן השליטה הפיזית" בקרקע.

שילוב המבחנים לעיל בשלב הסופי, מציע לרשות המקומית כר נרחב בכדי ללכוד ברשתן מחזיקים בקרקע תפוסה, שהרי המדובר במבחנים המושתתים על נסיבות משתנות ושלל אפשרויות שיכולות ליצור קשר, לאו-דווקא משפטי במובן הקלאסי, בין פלוני לקרקע לצורך חיוב בארנונה.

"יסוד השימוש"

ליסוד ה"החזקה" הנדרש לשם סיווגה של "קרקע תפוסה" נלווה ייסוד נוסף, שהינו "יסוד השימוש". לעיתים עצם ה"החזקה" בקרקע תפוסה באה לידי ביטוי ב"שימוש" ולעיתים מחזיקים בקרקע תפוסה ואין עושים בה שימוש, ולפיכך יש לבחון באם שימוש כלשהו יוצר זיקה שניתן לצורך העניין לכנותה "החזקה" בקרקע תפוסה. על כן נקבעו בפסיקה מבחנים שנועדו להצר את רגליה של הרשות המקומית מלחייב באופן אוטומטי נישומים תחת סיווג קרקע תפוסה.

כך למשל, נקבע כי לא די בכל שימוש כדי להצדיק גביית ארנונה בגין קרקע תפוסה ונדרש כי השימוש יעלה כדי "שימוש ייחודי" הווה אומר שימוש שונה או מובחן משימוש שבו עושה כלל הציבור בקרקע. על-פי פסיקת בית המשפט העליון, חייב כל שימוש בקרקע לבוא לידי ביטוי בפעולה חיצונית המעידה על ניצול כלשהו לצורך מסוים. בתוך כך נפסק כי עצם גידורה של קרקע אינו מלמד בהכרח על שימוש המבוצע בקרקע אם לנישום לא צומחת תועלת כלכלית. במקרים אחרים, שימוש פאסיבי או שולי הספיק לצורך הגדרת קרקע תפוסה ולעיתים לאו (בר"ם 6239/04 רפאל נ' מנהלת הארנונה של עיריית קריית ים).

נפסק כי יש לראות את יסוד ה"החזקה" ויסוד "השימוש" בקרקע תפוסה כשני תנאים שהם אומנם עצמאיים אך לא ככאלה הניתנים תמיד להפרדה. אי לכך, היישום הנכון צריך להיעשות תוך שימוש בכלל "מקבילית הכוחות", הווה אומר - ככל שאלמנט ה"החזקה" בקרקע נשען על יסודות מוצקים יותר, כך ניתן יהיה להסתפק ברמה פחותה של ראיות בנוגע ליסוד "השימוש", וכמובן להפך.

לסיכום, אל המסקנה הסופית בדבר סיווג הקרקע אם כקרקע תפוסה אם כאדמת בניין יש להגיע לאחר בחינת יסוד "החזקה" ויסוד "השימוש" באופן משותף, כאשר כפי שהראנו מבחן השליטה הפיזית אינו תומך בהכרח הגדרה של החזקה לצורך הגדרת קרקע תפוסה, ולא כל שימוש יסלול הדרך לסיווג הקרקע כ"קרקע כתפוסה".

על נישומים המקבלים הודעות חיוב בארנונה הכוללות חיוב בתעריף "קרקע תפוסה", לבחון אם אכן המדובר בקרקע תפוסה או שמא המדובר באדמת בניין שאותה לא צריך למסות, על-פי המבחנים שנקבעו בפסיקה.