המרוץ להתיישנות תובענה מכוח סעיף 197

שלטון במדינה דמוקרטית מכיר ומגן על זכויותיהם של האזרחים, אך האם הללו עומדות לעד? ומה באשר לזכות האזרחים לקניין? ומה כאשר הגורם לפגיעה בזכות לקניין היא אימוץ תוכנית בניין, שבהגדרה נועדה לקדם את טובת הכלל?

התשובה לכך מטבע הדברים אינה חד משמעתית. בעוד שהשלטון הדמוקרטי מכיר בזכויות של אזרחיו, כדי לקיים שוק יעיל הוא יוצר חסם דיוני המונע מהם להתדיין עד קץ הדורות. חסם זה המכונה "התיישנות" אינו מבטל את הזכות מהותית אלא רק חוסם את הדרך מלהתיידן על כך בערכאות שיפוטיות. הואיל וכך ומכיוון שתקופת ההתיישנות קבועה בחוק, יוצא כי היריעה בה ניטשות היריבויות מצומצמת ונסבה על סוגיות כגון השאלה "מהו המועד שממנו יש להתחיל למנות את תקופת התיישנות".

דוגמה לכך ניתנה לאחרונה בפס"ד שהתקבל ב-20.6.2013 ועסק בתביעות מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, סעיף זה קובע כי "נפגעו על-ידי תוכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית או גובלים עמה, מי שביום תחילתה של התוכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית", כאשר תביעה כזו חייבת להיות מוגשת "תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התוכנית".

במקום אחר בחוק זה (סעיף 119(ב)) נקבע כי "מועד פרסום ההודעה ברשומות יהיה המועד הקובע לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197", כאשר, בסעיף 119(א) נקבע כי המועד לתחילתה של תוכנית יהיה "בתום 15 ימים מיום פרסום אישורה בהודעה ברשומות או בעתון, לפי המועד שבו פורסמה ההודעה האחרונה מבין השניים".

שלוש ערכאות בשני מקרים שונים אך דומים: הוועדה לתכנון ובניה וביהמ"ש המחוזי (בחיפה ובת"א), שנדנו לאחר מכן ביהמ"ש העליון ביושבו כבית המשפט לערעורים מנהליים, שדן בערעורים הללו במשותף, דנו בשאלה אחת והיא: מהו המועד שממנו יש להתחיל למנות את תקופת ההתיישנות בתובענות מכוח סעיף 197. האם ממועד פרסום התוכנית ברשומות או שמא בתום 15 יום ממועד כניסתה לתוקף.

עמדת הוועדה לתכנון ובניה אליה הצטרף היועמ"ש לממשלה היא כי יש ליתן לסעיף פרשנות מצמצמת לפיה תקופת שלוש השנים להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק מתחילה ביום הפרסום ברשומות. לטענתם, מבנה החוק וההיסטוריה החקיקתית תומכת בעמדתם, זאת בין היתר, משום שבמסגרתו הוארכה תקופת ההתיישנות להגשת תביעות לפי סעיף 197 משנה לשלוש שנים. כמו-כן מכיוון שסעיף 119(ב) לחוק, הקובע את יום תחילת תוקפה של תוכנית, קובע מועד ברור לתחילת מרוץ ההתיישנות (מועד הפרסום ברשומות). עמדה זו אומצה בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו שבגינו הוגשה כאמור בקשת רשות ערעור.

מן הצד השני טענו העותרים ש"תקופת שלוש השנים להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק מתחילה במועד כניסתה לתוקף, קרי: בתום 15 ימים ממועד פרסומה. זאת לאור הוראת סעיף 119(א) לחוק.

לדבריהם, השילוב בין הוראה זו לבין הוראת סעיף 197(ב) תומכת בפרשנות שלפיה מרוץ ההתיישנות יחל רק בתום חמישה עשר ימים ממועד הפרסום. לטעתנתם לא קיימת זיקה בין הוראת סעיף 119(ב) לבין ענייננו אלא "המועד הקובע" שאליו מתייחס סעיף 119(ב) לחוק אינו עוסק בשאלת מרוץ ההתיישנות, אלא קובע את נקודת הזמן שביחס אליה יש לערוך את החישוב השמאי בגין ירידת הערך, כמו גם המועד שביחס אליו יש לשערך את הפיצויים. עמדה זו אומצה ע"י בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה.

באחת מבקשות רשות ערעור (בר"ם 86/12) העלו המבקשים פרשנות שונה במקצת מהווה פרשנות ביניים לפיה בתביעה לפי סעיף 197 לחוק, מתחיל מרוץ ההתיישנות בחלוף 15 ימים ממועד הפרסום ברשומות (להבדיל ממועד הפרסום בעיתון).

ביהמ"ש העליון שדן בבקשות הכריע לטובת העותרים ופסק "כי מן הראוי לאמץ את הפרשנות המקלה עם התובעים", זאת למרות "שהפרשנות שמציעה המדינה היא ודאית יותר, שכן מועד הפרסום ברשומות אינו יכול להיות נושא למחלוקת בין הפרט לרשות, ואילו חישוב המועד לתחילת מרוץ ההתיישנות לפי סעיף 119(א) לחוק עשוי לעורר שאלות במקרי קצה. עם זאת, השיקול המכריע את הכף בעיניי - במקרה כגון זה שלפנינו - הוא העובדה שההתיישנות בתביעה לפי סעיף 197 מונעת מהפרט לקבל את הסעד לפגיעה בזכותו החוקתית לקניין. מקום שבו כפות המאזניים של המהלך הפרשני מעוינות, זכותו החוקתית של הפרט לקניין - כמו גם זכות הגישה לערכאות - מטות את הכף לטובת הפרשנות המרחיבה את זכות התביעה. הדברים אמורים ביתר שאת ביחס לתביעה לפי סעיף 197 לחוק, שבה תקופת ההתיישנות היא קצרה יותר מאשר הנורמה הכללית בדין. בצד האמור, אין צריך לומר כי ככל שהרשויות סבורות כי ראוי לקבוע כלל אחר, פתוחה לפניהן הדרך לפעול לשינוי החקיקה בהתאם."

נראה כבימים בהם שבו רוחות השמרנות לנשב במשכן, מאמץ ביהמ"ש, פה אחד, ולמרות חוסר הוודאות היחסית שהחלטה זו יוצרת, פרשנות מרחיבה שבאה להגן על הזכות לקניין והזכות לגשת לערכאות, תוך ציון כי מדובר בהלכה חדשה. יתכן ופרק הזמן הקצר יחסית שהפריד בין הזכות לפיצויים ובין העדרה גרם לכך שבהימ"ש ביקש לעמוד כחומה בצורה ולהגן על קנינו של אדם ועל הזכות לגישה לערכאות. בכל מקרה מעניין יהיה לראות האם הרציונל שבבסיס פסיקה זו יתפוס אחיזה בהגנה על זכויותיהם של אזרחים, הגם שהדבר בא על חשבון הוודאות הפרשנית.