סימולציה: השלכותיה של 'עסקה גרועה' עם אירן

במקביל להמשך השיחות בין אירן לבין ה-P5+1, קיימה התוכנית לבקרת נשק וביטחון אזורי של המכון למחקרי ביטחון לאומי תרגיל סימולציה (29 בספטמבר, 2014) כדי לבחון את ההתפתחויות האפשריות בעקבות "עסקה גרעינית גרועה" – כזו שתאפשר לאירן לשמור באופן אפקטיבי על יכולתה לבצע פריצת דרך גרעינית. ההנחה המובילה את תסריט הפתיחה של המשחק, הייתה, כי ייתכן שהסכם, העשוי להיראות סביר, יהיה למעשה רווי פרצות הנתונות לפרשנות, ואלה תהפוכנה אותו ל"גרוע". קבוצות שייצגו את ישראל, ארצות הברית, רוסיה, אירופה, אירן ומדינות המפרץ התמודדו עם השלכותיו של תסריט זה, על בסיס תגובתה הראשונית של ישראל לעסקה. מטרת המשחק הייתה לבסס הליך חשיבה דינמי בנוגע להשלכות האפשריות של חתימת הסכם מסוג זה עם אירן.

תסריט הפתיחה

בבוקר 25 בנובמבר 2014, לאחר דיונים מרתוניים בז'נווה, הגיעו אירן וה-P5+1 ברגע האחרון להסכם על עסקה מקיפה. ההסכם יכלול את הסרתן של הסנקציות אשר הוטלו על אירן בתמורה לפירוק חלקי של תוכנית הגרעין שלה. נשיא ארצות הברית ברק אובמה תיאר את העסקה כ"אבן דרך המרחיקה את אירן מהנשק הגרעיני ושולחת מסר למדינות הנחושות להפיץ נשק גרעיני בכל מקום בעולם".

ישראל מודאגת מכך שההסכם לא התייחס למאגר הקיים של אורניום המועשר ברמה נמוכה, המצוי בידי אירן, לא הביא לפירוקן של צנטריפוגות ואישר את הקונפיגורציה המחודשת של הכור באראק. זו תאפשר להפיק מדי שנה כמויות מגבלות של פלוטוניום מן המים הכבדים. ההסכם מכיר בזכותה של אירן להמשיך בהעשרה, תוך הגבלת כמות האורניום המועשר לרמה של 3.5 אחוזים, המוכן כבר להעשרה נוספת, ומבטיח הסרה הדרגתית של הסנקציות. זאת אף על-פי שה-P5+1 חשפו את ההפרה הבוטה של ההסכם למניעת הפצתו של נשק גרעיני מצידה של אירן באמצעות פעולות ההתחמשות, שאותן ביצעה. חוסר שביעות רצונה וכעסה של ישראל על העסקה התגבר כתוצאה מתגובתו של המנהיג העליון של אירן, האייתוללה בחמנהאי, אשר הצהיר, כי "ההסכם מפגין את נחישות דעתה של אירן וסירובה להתכופף בפני לחץ". פקיד ישראלי הצהיר, כי כתוצאה מן העסקה תוכל אירן להשיג נשק גרעיני בתוך ארבעה חודשים מן הרגע בו תחליט לעשות כן.

תגובות השחקנים הרלוונטיים

ישראל: לאחר תגובתה השלילית הראשונית, ביצעה ממשלת ישראל הערכה של האפשרויות הניצבות בפניה. מכיוון שההסכם (לפי תסריט המשחק) דורש את אישורה של מועצת הביטחון של האו"ם, החליטה ישראל להתמקד במאמצים מידיים לעודד את ארצות הברית להביא את ההסכם להחלטה של מועצת הביטחון של האו"ם, אשר "תשפר" אותו למעשה. ישראל החליטה, כי במקום לפתוח את ההסכם כולו לבחינה מחודשת, מסלול הפעולה הדיפלומטי העדיף, יהיה להתמקד בחמישה תחומי המפתח הבעייתיים במיוחד ולהעלות את חששותיה בפני האמריקנים. תחומים אלה היו: העשרת אורניום, ייצור פלוטוניום, מנגנון הפיקוח המוגבל למדי, פיתוח מנגנון הפיצוץ ו"סעיף השקיעה" המגביל את תוקפו של ההסכם. למאמציה הדיפלומטיים של ישראל התלוותה מוכנות צבאית להרוס את תוכנית הגרעין האירנית. ניתנה הוראה לפתוח בתמרונים ובהדלפות לתקשורת בעניין זה, במטרה לרמוז, כי השימוש בכוח צבאי מהווה שוב אפשרות סבירה.

ארצות הברית: הממשל האמריקני הביע סימפטיה כלפי דאגותיה של ישראל אולם היה כבול על-ידי ההסכם. וושינגטון הייתה מודעת לכך שאירן לא תקבל כל שינוי בהסכם, שמטרתו לענות על חמש הסוגיות המטרידות את ישראל, וחיפשה דרך לענות עליהן מבלי לבטל את ההסכם. הממשל האמריקני שקל לרצות את ישראל באמצעות הכללת נספח בהסכם, על-אף התנגדותה של אירן, והחליט לבקש לדחות את החלטת מועצת הביטחון על ההסכם ב-48 שעות, על-מנת לנסח את הנספח. ההחלטה הסופית הייתה לנסח "מכתב צדדי", אשר יעניק לישראל ערובות ביטחוניות במקרה של הפרה של ההסכם על-ידי אירן.

הקונגרס האמריקני: הממשל האמריקני לא דן בהסכם עם הקונגרס טרם החתימה עליו. הקונגרס היה ספקני בנוגע לאירן ואוהד ביותר לדאגות שהביעו ישראל ומדינות המפרץ. ההסכם נחתם לאחר הבחירות לקונגרס בארצות הברית, בעוד שהקונגרס החדש לא יתכנס עד ינואר 2015.

אירן: אירן הייתה מרוצה בבירור מן ההסכם, ולא תתמוך בכל שינוי בעסקה. מנהיגיה של אירן היו מוטרדים מאוד מן הדחייה בת 48 השעות בכינוסה של מועצת הביטחון, בעיקר עקב לחצים מבית נגד ההסכם. התפתחות זו דחפה את ההנהגה האירנית לנקוט צעדים במטרה להפגין את דאגתם, כגון הגברת התיאום עם חיזבאללה. אירן לא התרשמה מאיומיה של ישראל להשתמש בכוח נגד מתקניה, מתוך אמונה, כי איומים מסוג זה לא יהיו ברי מימוש באקלים הנוכחי במזרח התיכון. אירן מצדה האמינה, כי תרוויח בכל מקרה: גם אם ההסכם לא יאושר, עדיין גלומים במצב שנוצר יתרונות מבחינתה. טהרן נמנעה מ"כוס התרעלה" ועם זאת הפגינה את נכונותה להגיע להסכם. יתרה מזאת, כישלון באישור ההסכם יוכיח, כי חשדותיה של אירן כלפי כוונות המערב היו מבוססים היטב.

אירופה: אירופה הבינה כי ההסכם כלל פגמים, אולם האמינה כי הוא עדיף על פני אי-הגעה להסכם כלל. אירופה הביעה אהדה לדאגותיה של ישראל, אולם לא סברה כי יש לתת להן עדיפות על פני סוגיות כגון המשבר באוקראינה והאיום הנשקף מצד ארגון 'המדינה האסלמית'. לאירופה היה חשוב, כי המחלוקות בנוגע להסכם תיפתרנה במסגרת ה-P5+1 ולא באופן בלעדי על-ידי ארצות הברית.

רוסיה: רוסיה הייתה בין המפסידות העיקריות מן ההסכם וסברה, כי תאבד חלק ניכר מהשפעתה על אירן. רוסיה הייתה מודאגת מכך שחזרתה של אירן לחיק הקהילה הבינלאומית תפגע באינטרסים הפוליטיים והכלכליים שלה ויהיו לכך השלכות על המונופול של מוסקבה על אספקת האנרגיה לאירופה. על כן, רוסיה הייתה מוכנה לפעול כגורם המקלקל, וייתכן שבאופן בלתי מפתיע, עודדה בשקט את ישראל להמשיך ולאיים בתקיפה נגד מתקני הגרעין של אירן. במקביל שאפה רוסיה לשכנע את אירן, כי יש ביכולתה להניא את ישראל מביצוע מתקפה, וניצלה את השפעתה על שני הצדדים לחיזוק עמדתה במגעים עם אירן. האירופים הציעו כמה ויתורים לרוסיה בסוגיית אוקראינה, בתמורה לכך שתקבל את העסקה עם אירן.

מדינות המפרץ: ברמה הרשמית הגיבו מדינות המפרץ באופן מאופק והביעו מידה מסוימת של שביעות רצון מן ההסכם, אף כי אופן יישומו אמור להיות משמעותי עבורן. אולם בדיונים מתוחים שהתקיימו מאחורי הקלעים עם ארצות הברית הן הביעו חשש מפני הפגמים בהסכם. מדינות המפרץ קיימו התייעצויות גם עם מצרים, רוסיה, פקיסטן וסין, וכן שיחות חשאיות עם ישראל, אשר דבר קיומן הודלף לתקשורת. אף כי לא הושגו הבנות כלשהן במישור הצבאי, הרי שישראל ומדינות המפרץ הסכימו לקיים את ערוצי התקשורת ביניהן.

התובנות העיקריות

העסקה, הנראית כעונה על צרכיהם של כל הצדדים, עלולה להוות למעשה הסכם גרוע, עקב חוסר תשומת לב לפרטים טכניים, המאפשרים בפועל לאירן להישאר מדינת סף גרעינית ומעניקים לסטטוס זה לגיטימציה.

א. ההערכה של הסכם כלשהו עם אירן דורשת להביא בחשבון שיקולים טכניים וטרמינולוגיה.

ב. על-מנת להשיג תמיכה בינלאומית בעמדתה, מומלץ, כי ישראל תמקד את פעילותה הדיפלומטית בלא יותר מחמש בעיות המפתח, הנזכרות לעיל, שאותן היא מזהה בעסקה.

ג. תסריט הפתיחה, שלפיו נשיא ארצות הברית חותם על הסכם טרם קבלת אישורו המוקדם של הקונגרס האמריקני, הינו אפשרות קלושה.

ד. על פני השטח, במקרה בו ההסכם דורש את אישורה של מועצת הביטחון של האו"ם, עשויה להיות לישראל הזדמנות לנקוט פעולה דיפלומטית בניסיון להשפיע על תוכנו. אף על-פי כן, קיימת סבירות נמוכה, כי ישראל תצליח לשנות את תוכן ההסכם, לאחר שייחתם.

ה. משחק סימולציה זה המחיש, כי חששותיה של ארצות הברית ממתקפה ישראלית פחתו. נראה שהדאגה האמריקנית מפני מתקפה ישראלית אינה מהווה עוד שיקול משמעותי עבור ארצות הברית. יש לחשוב היטב, האם מתקפה ישראלית בתגובה ל"הסכם גרוע" אינה עשויה להוביל להפתעה אסטרטגית.

המלצות

על ישראל לפעול כעת לסגירת פערים פוטנציאליים בכל עסקה עתידית באמצעות קשריה עם הממשל האמריקני והקונגרס. יכולתה של ישראל להשפיע על הקונגרס תפחת בצורה משמעותית לאחר הבחירות בנובמבר 2014, מכיוון שהקונגרס החדש לא יתכנס עד ינואר 2015.

א. מכתב חתום על-ידי נשיא ארצות הברית, המעניק לישראל ערבויות ביטחוניות במקרה של הפרת העסקה מצידה של אירן, עשוי לסייע במתן מענה לאי-שביעות רצונה וחששותיה של ישראל לגבי תוכנו של ההסכם, על-אף חששות מסוימים בהתבסס על תקדימים היסטוריים. מומלץ כי ישראל תקדיש מחשבה כעת לתוכנו של מכתב שכזה.

ב. על ישראל לשקול שיתוף פעולה עם רוסיה במטרה להשיג הסכם משביע רצון. בנימה דומה, חששותיהן של ערב הסעודית ומדינות אחרות במפרץ מפני אירן גרעינית עשויות לשמש מצע ופתיח לשיתוף פעולה.

סיכום: משחק הסימולציה הדגיש כמה מן התוצאות האפשריות של חתימת הסכם גרעיני "גרוע" עם אירן. אין ספק, כי עשויות להיווצר התפתחויות נוספות כתוצאה מתסריט הפתיחה שנקבע לסימולציה זו. עם זאת, ההתפתחויות הפוטנציאליות המתוארות בסימולציה מספקות כמה תובנות שימושיות וחשובות עבור ישראל במגעיה הדיפלומטיים עם P5+1 בנוגע להסכם אפשרי עם אירן.

לאור התובנות העיקריות שעלו מן הסימולציה, ובייחוד לנוכח יכולתה המוגבלת של ישראל להשפיע על החלטה של מועצת הביטחון של האו"ם בעקבות הסכם בין ה-P5+1 ואירן, על ישראל לפעול בשבועות הקרובים על-מנת לתת מענה לקשיים הפוטנציאליים, העלולים לעלות מ"עסקה גרועה", בטרם יהיה מאוחר מדי.