הפוך לדף הבית
    |  
ראשי יומן ראשי בלוגים אקטואליה בעולם סקופים משפט כלכלה בריאות המגזין מנוי VIP
ארכיב יומי  |  כל הקישורים  |  סיפורים חמים  |  ניוזלטר  |  נדל"ן  |  תגיות  |  משובים  |  משמר המשפט  |  ספרייה מקוונת  |  בימה חופשית  |  מיוחדים  |  ערוצים נוספים
נאומים/הרצאות
ראשי  /   ממשל 
טוויטר / יואב יצחק YoavNews1
הרשמה לניוזלטר
הרשמה ל-SMS
ברחבי הרשת
מועדון +
כסף רופאים שמאים יועצים אדריכלים
שופטים עורכי דין עיתונאים רואי חשבון
 
 
 
 
 
בלוגרים News1  /  דעות ▪ כתבות ▪ תחקירים
 
נוסע מתפרע ישלם ביוקר
06/09/2017   |   איתמר לוין
 
 
 
להתכונן ליום שאחרי מולר
05/09/2017   |   איתמר לוין
 
 
 
ספרים לילדים - לא עם חיות
05/09/2017   |   יפעת גדות
 
 
 
תזונה דלה בשומן - מסוכנת
05/09/2017   |   יפעת גדות
 
 
 
ניוטרון: 'נשק גרעיני שפוי'
05/09/2017   |   עמי דור-און
 
 
 
 
לרשימות נוספות לבימה חופשית לרשימת הכותבים
 
 
דוח מבקר המדינה (51ב) -
משרד החוץ
   רשימות קודמות
  דוח מבקר המדינה (51ב) - אגף הכלכלה והכנסות המדינה
  דוח מבקר המדינה (51ב) - משרד האוצר
  דוח מבקר המדינה (51ב) - המשרד לביטחון הפנים
  דוח מבקר המדינה (51ב) - מתנות לנבחרים ולעובדי ציבור

>
>
>
>

הערות שוליים

1. 11 מינויים חיצוניים של הממשלה לראשי נציגויות נעשים על פי סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959; על פי החלטת הממשלה ממארס 1999 הוקמה ועדת מינויים בראשות נציב שירות המדינה, והיא הבודקת את המינויים למשרות המפורטות בתוספת לחוק שירות המדינה (מינויים), ובכלל זה המינויים החיצוניים של הממשלה לראשי נציגויות.

2. ראו דוח שנתי 39, עמ' 638, בפרק "מינויים פוליטיים".

3. ראו דוח שנתי 49, עמ' 203.

4. בעניין זה ראו דוח שנתי 50ב, עמ' 357, בפרק "נציגויות ישראל בארה"ב".

נציגויות ישראל בתורכיה

ב-1949 נפתחו נציגויות הדדיות בישראל ובתורכיה בדרג של צירות, ובמארס 1992 הועלה דרג הנציגויות לשגרירות. שיתוף הפעולה בין ישראל לתורכיה, שהושתת במידה רבה על המימד האסטרטגי-צבאי, הלך והעמיק בכל התחומים, וישראל מייחסת לו חשיבות רבה ביותר ומעוניינת לבססו. התגייסותה המיידית של ישראל לסייע לתורכיה לאחר רעידות האדמה שהיו בה באוגוסט 1999 ובנובמבר אותה שנה, זכתה להדים חיוביים באמצעי התקשורת בתורכיה ובדעת הקהל הרחב שם.

התבססות שיתוף הפעולה בין שתי המדינות באה לידי ביטוי, בין השאר, בקשרים הכלכליים ביניהן. בשנת 1996 נחתם הסכם סחר חופשי בין ישראל לתורכיה, ומאז חל גידול ניכר בהיקף הסחר בין שתי המדינות; בשנת 1999 הוא הגיע ל-891 מיליון דולר (לא כולל רכש צבאי, השקעות ותיירות), גידול של כ22%- לעומת 1998.

לישראל שתי נציגויות בתורכיה: שגרירות באנקרה הבירה וקונסוליה כללית באיסטנבול, שהיא המרכז הכלכלי, המסחרי, התקשורתי והתרבותי של המדינה. בעת הביקורת, ספטמבר 2000, היתה הקונסוליה בתהליך מעבר למשרדים חדשים.

בחודשים יולי-ספטמבר 2000 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בשגרירות באנקרה ובקונסוליה הכללית באיסטנבול; כמו כן נבדקו מסמכים במשרד החוץ (להלן - המשרד), ונעשו בירורים עם בעלי תפקידים הנוגעים בדבר.

תפקוד וכוח אדם
במשרדי השגרירות באנקרה (להלן - השגרירות) ובקונסוליה הכללית באיסטנבול (להלן -הקונסוליה) שוכנות משלחות שונות של ישראל. במועד הביקורת, ספטמבר 2000, שירתו בשגרירות באנקרה תשעה שליחים של המשרד, ובהם: השגריר, הציר, הדובר וקצין מינהלה. כן שירתו בשגרירות נספח צבאי, שמייצג גם את צה"ל וגם את משרד הביטחון; ונציג המשרד לביטחון פנים, שהוא גם נציג המשטרה. נוסף על כך הועסקו בשגרירות 27 עובדים מקומיים.

בקונסוליה שירתו במועד הביקורת עשרה שליחים של המשרד, ובהם: הקונסולית הכללית, סגן הקונסול, קצינת המינהלה ורשם הדואר הדיפלומטי. כן שירתו בקונסוליה קונסול לענייני כלכלה, שהוא נציג של משרד התמ"ס, ושליח של הסוכנות היהודית. נוסף על כך הועסקו בקונסוליה 21 עובדים מקומיים. מבין 19 שליחי המשרד בשתי הנציגויות בתורכיה, רק חמישה עוסקים בתחום המדיני וההסברתי.

מחלקת אירופה 2 שבאגף אירופה המערבית במשרד מופקדת על הקשרים המדיניים עם תורכיה וכן עם שש מדינות אחרות בדרום אירופה. המחלקה אמורה לטפל בפניות של שליחי המשרד בחו"ל בכל הקשור למישור המדיני ובהנחייתם, וכן בתיאום עם היחידות העוסקות בעניינים כלכליים, בהסברה ובקשרי תרבות ומדע, ועם משרדי ממשלה אחרים.

1. תיאום בין-משרדי: מפעם לפעם, ועל פי הצורך, מתקיימות התייעצויות בענייני תורכיה בהשתתפות נציגים של מערכת הביטחון ושל המשרד, וכן עם המינהל לסחר חוץ שבמשרד התעשייה והמסחר ( להלן - משרד התמ"ס). אולם הצורך בהקמת מסגרת ממוסדת לתיאום בין-משרדי המיועדת לחילופי מידע, הערכות והתייעצויות בין הגופים הממשלתיים הפועלים בתורכיה ולגיבוש תכניות פעולה משותפות, עלה פעמים מספר בהזדמנויות שונות. השגריר מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי קודם שהחל לכהן כשגריר ישראל בתורכיה (באפריל 1998), הוא יזם הקמת פורום בין-משרדי לענייני תורכיה, שיכלול נציגים של משרדי החוץ, הביטחון והתמ"ס, ושל משרד ראש הממשלה וכן שגרירים לשעבר, אך בסופו של דבר לא התממש העניין. לדברי השגריר, אין כיום "בעל-בית" - ארגון או בעל תפקיד - שיטפל בקשרים בין ישראל לתורכיה בראייה כוללת, ושיהיו לו סמכויות לקבלת החלטות במגוון הנושאים המדיניים, הביטחוניים, הצבאיים והכלכליים. במסמך ממחלקת אירופה שנשלח במאי 2000 לסמנכ"ל אגף אירופה, והעתק ממנו הועבר גם למנכ"ל המשרד, נאמר שנוכח "משברונים" שנוצרו ביחסים עם תורכיה והצורך להביא לפתרון הבעיות בדרג בכיר, מומלץ להקים פורום מנכ"לים בין-משרדי לגיבוש מדיניות ממשלתית משותפת ואחידה בכל הנוגע לתורכיה. במכתב של השגריר למנכ"ל, מיולי אותה שנה, ציין השגריר, שביחסי ישראל עם תורכיה יש בעיות מורכבות הדורשות תיאום בין-משרדי; הוא הסביר שלדעתו, לפני תחילת הטיפול בכל אחת מהבעיות האלה ובמהלך הטיפול בהן חשוב להביא בחשבון היבטים פוליטיים פנימיים ובין-לאומיים הקשורים להן, והמליץ למנות מתאם על דעת משרדי החוץ, הביטחון, ראש הממשלה והתמ"ס. עד דצמבר 2000 לא הוקם פורום כזה ולא התמנה מתאם.

2. מהבדיקה עלה, כי בעקבות התפתחות היחסים בין ישראל לתורכיה ושטחי הפעולה הרבים שהשגרירות מבקשת לטפל בהם, התעורר צורך במינוי שליח מדיני נוסף לשגרירות. במכתב למשרד מדצמבר 1999 פירט השגריר נושאים שבשל מחסור בכוח אדם מטופלים רק באופן חלקי או אינם מטופלים כלל, וראוי לשלוח לשגרירות שליח נוסף כדי שיעסוק בהם. לדברי השגריר, המציאות מראה "שבאין דחיפה מצד השגרירות" אין תכניות מעשיות, והדבר נכון גם לגבי הסכמים לשיתוף פעולה בתחומי החקלאות, העבודה והרווחה, התיירות, הבינוי והרפואה, שלשם מימושם על השגרירות להשקיע עבודה רבה. יצוין, שהשגרירות מעורבת לעתים גם בפעולות בתחומים מקרו-כלכליים, כמו פעולות להשגת יתרונות לישראל במכרזים ממשלתיים באזור הפיתוח בדרום מזרח תורכיה, וטיפול בנושא ייבוא מים מתורכיה לישראל. כן מעורבת השגרירות בקידום הקשרים הביטחוניים בין שתי המדינות, בתיאום עם הנספח הצבאי.
נמצא, כי בחמש השנים האחרונות לא חל שינוי במצבת השליחים בשגרירות ובקונסוליה, אף כי חשיבות היחסים עם תורכיה והפעילות בה גדלו לאין שיעור. יצוין, שבנציגויות חשובות של ישראל באירופה, כמו הנציגויות בפאריס, בלונדון ובווינה, משרתים בין חמישה לעשרה שליחים מדיניים.

3. בקונסוליה באיסטנבול הוחלף במהלך קיץ 2000 כל צוות שליחי המשרד, חוץ מקצין הביטחון. החלפת חלק ניכר מצוות השליחים בבת אחת מקשה לשמור על רצף בניהול העבודה. הקונסולית הכללית החדשה מסרה שמשך החפיפה עם קודמה בתפקיד לא היה מספיק. בקיץ 2001 אמורים לסיים את שירותם בשגרירות באנקרה כל בעלי התפקידים המדיניים - השגריר, הציר והדובר. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2000 מסר המשרד כי אכן תחלופת השליחים בקונסוליה היתה רבה, אולם נעשה ניסיון למזער את הנזק "על ידי החלפה מדורגת". המשרד הוסיף, כי הוא ביקש משניים מהשליחים שעומדים לסיים את שירותם בקונסוליה בקיץ 2001 להאריך את שירותם.

4. במרכז למחקר מדיני, הזרוע המחקרית של המשרד, אין מחלקה שתספק מחקרי יסוד ותחזיות לטווח קצר ובינוני שישמשו בסיס לקבלת החלטות בכל הקשור ליחסים עם תורכיה. לדעת סמנכ"ל אירופה, יש מקום להקים במרכז יחידה שתעסוק בענייני תורכיה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע המשרד כי במסגרת החטיבה הבין-לאומית שהוקמה במרכז בקיץ 2000 ייעשה מאמץ לספק גם מחקרים הנוגעים לתורכיה.

5. תיאום ושיתוף פעולה בין השגרירות לקונסוליה: הקונסוליה אחראית לטיפול במכלול של נושאים באזור שבאחריותה (מערב תורכיה), ובכלל זה מעקב ודיווח על נושאים מדיניים, קשרים עם מערכות התקשורת, שמרכזן באיסטנבול, וכן פעילות בתחומי אקדמיה ומדע, הסברה וקשרי תרבות, פעולות סיוע בין-לאומי וקשר עם הקהילה היהודית. בעת הביקורת שירת צוות שליחי המשרד בקונסוליה רק שבועות ספורים. ממסמכי המשרד ומשיחות עם הנוגעים בדבר עלה, כי היו בעיות ביחסי העבודה בין השגריר לקונסול הכללי הקודם. מדוח סיום תפקיד שהגיש ביולי 2000 סגן הקונסול והדובר הקודם של הקונסוליה עולה, כי צוות השגרירות וצוות הקונסוליה לא קיימו פגישות ודיונים סדירים כדי לתאם את פעולותיהם. חוסר תיאום או תיאום רופף בין נציגויות של ישראל באותה מדינה עלול לפגוע ביכולתם של נציגיה להציג עמדה אחידה, ויש בו כדי להזיק לתדמיתה של ישראל ולקשרי החוץ שלה.

בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2000 הסביר השגריר כי בשל הבעיות שהתעוררו ביחסים בין השגרירות לקונסוליה נפסקו הפגישות והדיונים בין צוותיהן, אך עם כניסת קונסולית כללית חדשה לתפקיד חודשו הפגישות והתיאום בין שתי הנציגויות. המשרד מסר בתשובתו, כי אגף אירופה יתבקש לעגן בנוהלי עבודה ברורים את קשרי העבודה ואת חלוקת העבודה בין השגריר לקונסול הכללי וליתר בעלי התפקידים בשגרירות ובקונסוליה.

6. הנציגויות אמורות לנהל ולעדכן כרטסת של אישים וארגונים שיש להן קשרים עמם. בכרטסת אמור להיות מידע מרוכז שאספו השליחים בשיחות ובפגישות שונות על פעולות הגופים האלה ועל אופי הקשרים עמם. מידע זה גם נועד לאפשר המשכיות בעת חילופי שליחים. למשרד יש תוכנה מיוחדת המיועדת למטרה זו, והוא אמור להעבירה לנציגויות בהתאם לצרכים. בינואר 2000 ביקשה הקונסוליה לקבל את התוכנה ואף ניהלה התכתבות בעניין זה עם אגף התקשוב במשרד, אך במועד הביקורת עדיין לא קיבלה הקונסוליה את התוכנה ולא נוהלה בה כרטסת אישים וארגונים; גם בשגרירות באנקרה לא נוהלה כרטסת כזו.

7. הנספחות המסחרית בתורכיה: (א) הנספחות נמצאת במשרדי הקונסוליה באיסטנבול, ובראשה עומד קונסול לענייני כלכלה, שהוא שליח של משרד התמ"ס. הקונסול לענייני כלכלה עוסק בעיקר בקידום היצוא הישראלי באמצעות יצירת קשרים בין חברות ישראליות לחברות תורכיות בדרך של מפגשים ישירים, ארגון תערוכות, קונגרסים וביקורים הדדיים.

(ב) הקונסול לענייני כלכלה מסר למשרד מבקר המדינה כי יש שיתוף פעולה בינו לבין השגרירות, אך הוא לא נזקק לשירותיה של הקונסוליה מבחינה מקצועית ולא דיווח לקונסול הכללי או למשרד החוץ על פעולותיו. ואכן, בדיקה במשרד החוץ העלתה, כי גם אגף אירופה וגם האגף לעניינים כלכליים לא קיבלו דיווחים מהקונסול לענייני כלכלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה כי יוקפד על דיווח ועדכון בו-זמני של כל הגורמים העוסקים בעניינים אלה בתורכיה. הקונסולית הכללית החדשה מסרה למשרד מבקר המדינה כי הנושא הכלכלי הוא הנושא החשוב ביותר בסדר היום שלה, וכי במסגרת פגישות ההיכרות שקיימה עם כניסתה לתפקיד היא פגשה, בשיתוף עם הקונסול לענייני כלכלה, נציגים של חברות וארגונים כלכליים. הנספח הכלכלי מסר שכיום יש שיתוף פעולה מצוין בין הקונסוליה הכללית לנספחות המסחרית.

(ג) הנספחות המסחרית בתורכיה מקבלת את תקציבה ממשרד התמ"ס וכן מימון ממכון היצוא הישראלי, והתשלומים נעשים דרך מערכת החשבונות של הקונסוליה. התקציב המאושר של הנספחות לשנת 1999 היה 75,000 דולר, ואילו ההוצאה בפועל מתקציבה השוטף באותה שנה הסתכמה ב-81,800 דולר. תקציבה המאושר של הנספחות לשנת 2000 הסתכם ב-73,000 דולר. לשנת 2000 הוקצבו לנספחות 23,000 דולר בסעיף המיועד לפעולות לקידום היצוא, סעיף המשמש בעיקר להוצאות משרדיות של הנספחות ולהפקת עלון כלכלי בתורכית. לנספחות אין תקציב לפעולות. רוב הפעולות שביצע הקונסול לענייני כלכלה מאז תחילת שירותו נעשו במימון מכון הייצוא: בשנת 2000 היה היקף הפעילות שעשתה הנספחות במימון המכון כ-50,000 דולר.

תקציב, כספים ומינהל

בשנת 1999 הוציאה השגרירות על פעולות שוטפות (לא כולל משכורות שליחים) כ-616,150 דולר: מזה כ41%- על משכורות עובדים מקומיים; כ57%- על הוצאות שוטפות וכ2%- על פעולות הסברה. תקציב השגרירות לשנת 2000 היה כ-642,800 דולר.

בשנת 1999 הוציאה הקונסוליה על פעולות שוטפות (לא כולל משכורות שליחים) כ-449,300 דולר: 60% על משכורות עובדים מקומיים; 35% על הוצאות שוטפות ושירותי עזר; כ4.5%- על פעולות הסברה ותרבות; ופחות מ0.05%- על פעולות שיתוף פעולה וסיוע בין-לאומי. לשנת 2000 נקבע לנציגות תקציב של כ-488,500 דולר.
מימון: הנציגויות מתבקשות לדווח באמצע כל חודש על יתרותיהן בבנק. דיווח זה משמש בסיס להעברות הכספים החודשיות מאגף הכספים שבמשרד לנציגויות. ההוצאות הקבועות של השגרירות (משכורות שליחים ועובדים מקומיים, הוצאות שוטפות, אש"ל למאבטחים, שכירת רכבים ועוד) במהלך שנת 2000 (עד ספטמבר) הגיעו לכ-110,000 דולר בחודש; נוסף על כך היו לשגרירות הוצאות לא קבועות בסכומים שנעו בין 5,000 ל-30,000 דולר בחודש. הבדיקה העלתה, כי בקשות המימון של השגרירות נעו בין 115,000 ל-140,000 דולר בחודש, אף כי היתרה הדולרית בחשבונה בבנק במהלך שנת 2000 לא פחתה מ-150,000 דולר, ויש שאף הגיעה ליותר מ-230,000 דולר. עוד הועלה, כי ביולי אותה שנה הועברו לחשבון השגרירות 50,000 דולר כ"תוספת מימון" בלא שהשגרירות ביקשה זאת, ואף שיתרתה בבנק היתה 191,000 דולר.
יתרות הכספים של הקונסוליה בבנק במהלך שנת 2000 לא פחתו מ-600,000 דולר. הוצאותיה הקבועות הגיעו לכ-200,000 דולר בחודש. לדברי קציני המינהלה בשגרירות ובקונסוליה, לא ברור להם מדוע יש צורך ביתרות גדולות כל כך בחשבונות הבנק של הנציגויות, מה גם שחשבונות אלו נזילים ואינם נושאים ריבית. כבר בעבר העיר משרד מבקר המדינה על סכומי הכסף הגדולים המוחזקים במשך זמן רב בחשבונות של נציגויות בחו"ל בלא שהן נזקקות להם.

בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע המשרד, כי יבדוק מעתה בכל חודש ביתר הקפדה את היתרות בבנקים ויעשה כל מאמץ שלא לחרוג מהמדיניות של מימון חודשי בגובה התקציב החודשי.

עובדים מקומיים: העובדים המקומיים בנציגויות ממלאים תפקידי מזכירות, אבטחה ושירותים שונים, וכן תפקידים מקצועיים, כגון קציני עיתונות והסברה, עוזרים כלכליים, ותפקידים הנוגעים לעניינים קונסולריים.

1. תנאי העסקתם של עובדים מקומיים ישראלים (להלן - עמ"י) מפורטים ב"הוראות בדבר מעמדם ותנאי עבודתם של אזרחים ישראלים המועסקים על ידי נציגויות ישראל בחו"ל" שהוציאה נציבות שירות המדינה. על פי ההוראות, עמ"י הוא אזרח ישראלי השוהה זמנית בחו"ל, שהתקבל לעבודה בנציגות ישראל בחו"ל ומועסק בה באורח זמני על פי חוזה. בהוראות נקבע שאין להעסיק עמ"י אם הוא שוהה בחו"ל יותר מחמש שנים. את שכרם של העמ"י קובעת הוועדה הבין-משרדית לתנאי שירות בחו"ל, והוא שיעור קבוע משכר השליחים. במועד הביקורת היה שכרו הממוצע של עמ"י בנציגויות בתורכיה כ-1,500 דולר בחודש והוא שולם בדולרים.

בקונסוליה מועסקת עובדת בתנאי עמ"י, אף שהיא חיה שנים רבות בתורכיה ועל פי ההוראות איננה מתאימה להגדרה של עמ"י. עובדת זו הועסקה כעובדת מקומית זרה עד שנת 1997, ומאותה שנה היא מועסקת בתור עמ"י.
כל העמ"י המועסקים בשגרירות באנקרה הם בני זוג של שליחים. נמצא, כי כדי לאפשר העסקת מספר רב יותר של בני זוג, יש שפוצלו משרות. לדוגמה: 1.75 משרות מזכירה חולקו בין ארבע עובדות. נראה, כי חלק מבני הזוג של השליחים בשגרירות מועסקים בה כדי שתהיה להם תעסוקה, ולא בגלל צורך בעובדים נוספים. 0.5 משרה של עוזר הסברה בשגרירות אוישה באשת שליח, אך לאחר שהפסיקה את עבודתה לפני כשנה, לא אוישה המשרה מחדש.

2. מקצת העובדים המקומיים הזרים (להלן - עמ"ז) מועסקים בנציגויות בתורכיה שנים רבות, מהם אף יותר מ-20 שנה. במועד הביקורת התפטרו, או עמדו להתפטר, כמה עמ"ז בקונסוליה, מקצתם (כמו, למשל, קצינת העיתונות ועוזרת הקונסול לענייני כלכלה) בעלי תפקידים מקצועיים, שהשליחים (שכמעט כולם היו חדשים בתפקיד) נעזרו בהם בעבודתם היום יומית בגלל קשריהם וידיעתם את שפת המקום. הסיבה העיקרית להתפטרות העובדים המקומיים הזרים היתה תנאי השכר שלהם.
יש הבדלי שכר ניכרים בין העובדים המוגדרים "עמ"י" לבין העובדים המקומיים הזרים (העמ"ז). משכורתם הממוצעת של העמ"ז היא רק כחצי ממשכורת העמ"י. הועלה, כי בגלל האינפלציה בתורכיה, חלה שחיקה מתמדת במשכורות העמ"ז המשולמות במטבע מקומי. לדוגמה, בשנת 1997 היתה משכורתה של עוזרת הקונסול לענייני כלכלה שוות ערך לכ-1,100 דולר, ולאחר שלוש שנות עבודה, באוגוסט 2000, ירד ערכה לכ-750 דולר. עוד ב-1999 הוצע לאגף הכספים במשרד לשלם את שכר העמ"ז בדולרים כדי למנוע את שחיקתו, אולם העניין לא בא על פתרונו. בפברואר 2000 ביקר בתורכיה מנהל אגף הכספים ודן עם יועץ חיצוני בעניין זה, אך עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2000 לא חל שינוי במשכורות העמ"ז. הקונסולית הכללית מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מדצמבר 2000 כי "עד שלא יעודכנו משכורות העמזי"ם סביר להניח שלא נוכל לגייס כוח אדם מקצועי ומהימן". למשרד מבקר המדינה נמסר כי העמ"ז המועסקים בנספחות הצבאית באנקרה מקבלים את משכורתם בדולרים.
שכר העמ"ז מתעדכן באמצעות מנגנון מקומי הנקבע בצו ממשלתי. ביוני 2000 הועלה שכר העובדים בתורכיה ב10%-. למשרד נדרשו שלושה חודשים לאשר את עדכון משכורותיהם של העמ"ז בנציגויות בתורכיה, והדבר גרם להתמרמרות רבה בקרבם. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע המשרד כי בספטמבר 2000 נעשה סקר על שכר העמ"ז שבמסגרתו קיבל המשרד בעניין זה המלצות של רואה חשבון חיצוני, וכי המשרד עומד ליישם את המלצות רואה החשבון.

הוצאות על נסיעות: על פי ההסדרים הכספיים שנקבעו בעניין זה, ההוצאות על שכירת רכב, ובכלל זה ההוצאות על דלק, יוטלו במלואן על המשרד (לשליחים שבחרו לנסוע ברכב שכור נזקף סכום של 100 דולר לצורכי מס הכנסה).

שליחים שבחרו לנסוע במוניות קיבלו קצובה חודשית. הקצובה שנקבעה בספטמבר 1999 היתה כדלהלן: 310 דולר לשליח רווק; 500 דולר לשליח נשוי ו-540 דולר לשליח נשוי שיש לו ילדים. השליחים בשגרירות בחרו לנסוע במוניות, ומרבית השליחים בקונסוליה בחרו לשכור רכב.

1. לפי חישובים של הקונסוליה שנעשו לבקשת משרד מבקר המדינה, העלות השנתית של שכירת רכב נעה במועד הביקורת בין כ-18,000 ל-21,000 דולר, כולל הוצאות דלק וחנייה. המשרד לא קבע תקרה לכמות הדלק שכל שליח זכאי לצרוך, ולא נעשה חישוב כלשהו לגבי צריכת הדלק בפועל במשך פרק זמן מסוים או לפי משפחה.

2. השליחים שהשתמשו במוניות מילאו דוח הוצאות נסיעה שבו פירטו את ההוצאות שהיו להם על נסיעה במוניות. למעשה, שולם להם כל סכום שרשמו עד לתקרת הקצובה. במהלך השנתיים האחרונות לא ביקש המשרד מהקונסוליה דוחות של ההוצאות החודשיות או השנתיות על הנסיעות במוניות, ואף לא ריכוז אחר כלשהו של ההוצאות (לפי משפחה, לפי שליח וכד'). מכאן שלמשרד ולאגף הכספים לא היה מידע מדויק על ההוצאה הכספית על נסיעה במוניות. בספטמבר 1999 כתב קצין המינהלה לאגף הכספים כי מחירי המוניות באנקרה עלו ב100%-. בעקבות זאת העלה האגף את הקצובות לנסיעה במוניות ב10.7%- לרווקים ועד 12.5% למשפחות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2001 מסר המשרד כי לא מצא "סימוכין בכתב לבדיקות כמויות הדלק והנסיעות במוניות", וכי הסתמך על בדיקות בשטח שעשה ראש אגף הכספים. ואולם משרד מבקר המדינה לא מצא על כך דיווח בכתב, ואף לא נמצא כי המשרד קבע בעקבות בדיקות אלו מהם הצרכים הממשיים לגבי נסיעות במוניות.

3. מאוקטובר 2000 הותר לשליחים בנציגויות באנקרה ובאיסטנבול לרכוש רכב פרטי, ונקבע שעובדים שלא ירצו לרכוש מכונית יהיו זכאים להחזר חודשי על הוצאות נסיעה במוניות, ללא קבלות, בסכום של עד 200 דולר למשפחה ועד 100 דולר ליחיד. למשרד מבקר המדינה נמסר כי לשליחים של משרדים אחרים בנציגויות בתורכיה לא ניתנו הנחיות חדשות, ולגביהם נמשך ההסדר הקודם.
דואר דיפלומטי: רשם הדואר הדיפלומטי (להלן - הרש"ד) מופקד על קבלתו והפצתו של הדואר הדיפלומטי והפרטי המגיע לשגרירות ולקונסוליה והנשלח מהן.
נקבע, שההוצאות על משלוח הדואר הדיפלומטי יתחלקו שווה בשווה בין המשרד לשאר המשרדים, אף כי לדברי הרש"ד, רק כ20%- מהדואר שייך למשרד החוץ. עד אוגוסט 2000, שבו התחלפו הרש"דים בתורכיה, לא נשקל הדואר הדיפלומטי; ומאז נוהג הרש"ד החדש לשקול את דברי הדואר ומחייב את הגוף השולח לפי המשקל. ואולם איש אינו בודק את תוכן הדיפ של הנציגויות, כדי לוודא שלא נעשה בדיפ שימוש שאינו על פי נוהלי המשרד.
ענייני מינהל: 1. כאמור, בנציגויות בתורכיה משרתים שליחים של משרדי ממשלה שונים וגופים אחרים, הכפופים כולם להוראות הוועדה הבין-משרדית לתנאי שירות ושכר בחו"ל. נמצא, כי לא תמיד נשמרת האחידות בתנאי השירות של שליחי המדינה השונים: (א) הקצובה לנסיעה במוניות המשולמת לשליחים של חלק מהמשרדים האחרים גבוהה מזו המשולמת לשליחי המשרד ומגיעה ל-925 דולר למשפחה השוהה באיסטנבול, ונוסף על כך מאושרת להם שכירת רכב בכל סוף שבוע. כאמור, ההסדרים החדשים בעניין קצובת מוניות ושכירת רכב אינם חלים על שליחים אחרים בנציגויות. (ב) שליחי מערך האבטחה זכאים רק לשבעה ימי שכירות רכב בהגיעם לביקור בארץ,
לכל תקופת שליחותם, ואילו שליחי המשרד האחרים זכאים ל-14 ימי שכירות רכב בשנה ול-14 ימי שכירות טרם יציאתם לשליחות. (ג) שליחי המשרד זכאים ל-22 ימי לינה במלון בארץ בכל תקופת שירותם בחו"ל, ואילו שליחי מערך האבטחה ושליחי משרד התמ"ס זכאים רק ל-17 ימי לינה במלון במהלך שירותם.

2. מאז ינואר 2000 לא חויבו עובדי השגרירות בתשלום על שיחות בין-לאומיות פרטיות שניהלו, כיוון שלא היתה אפשרות להוציא תדפיסים של השיחות הבין-לאומיות. בתשובתו מדצמבר 2000 הודיע המשרד כי לאחר שנשלח לשגרירות טכנאי של המשרד נפתרה הבעיה; השגרירות הוציאה תדפיסים של השיחות ונגבו מהעובדים כספים בעבור השיחות הפרטיות שניהלו, כפי שסומנו בידי העובדים.

3. בפברואר 2000 ביקש קצין הביטחון בשגרירות מהמשרד לשלוח לשגרירות ציוד רפואי בסיסי בתחום ההחייאה, שעלותו נמוכה. קצין הביטחון הסביר כי שירותי הרפואה במקום אינם טובים, ופינוי נפגעים מהשגרירות למוסדות רפואיים עלול להימשך זמן רב; וכי בשגרירות מועסקים כמאבטחים שני חובשים קרביים ואף עובדת שהיא אחות מוסמכת, שיוכלו להגיש עזרה ראשונה לנפגעים בעת הצורך. עד דצמבר 2000 לא נתקבל בשגרירות הציוד המבוקש. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2001 טען המשרד שהוחלט שלא לשלוח ציוד החייאה לשגרירות, מאחר שייתכן שבעתיד לא יהיו בין צוותי השגרירות עובדים שניתן להכשירם למתן עזרה רפואית ולהפעלת ציוד כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות הביטחוניות הקיימות ראוי כי יישלח לנציגויות בתורכיה בהקדם הציוד הרפואי הנדרש, ובמידת הצורך יוכשרו בעתיד כמה מעובדי הנציגויות להפעלת ציוד ההחייאה.

הסברה, תקשורת וקשרי תרבות

הנהלת אגף אירופה סבורה שפעולות ההסברה העיקריות בתורכיה צריכות להתמקד באמצעי התקשורת.

1. בתפקיד הדובר בשגרירות באנקרה מכהן, כאמור, שליח, והוא ממונה גם על הטיפול בענייני ההסברה והתרבות נוסף על תפקידיו האחרים. הדובר נעזר בשתי עובדות מקומיות, שעוסקות בעיקר בריכוז חומר המתפרסם בעיתונים המקומיים ובתרגומו. יש לציין כי עד אוגוסט 1999, במשך כשמונה חודשים, לא היה בשגרירות שליח מיוחד לטיפול בענייני תקשורת והסברה, ואת התפקיד מילא צוער באופן זמני. בקונסוליה באיסטנבול מטפל בעניינים אלה סגן הקונסול החדש, שהחל לכהן כדובר הקונסוליה וכאחראי לטיפול בענייני ההסברה בקיץ 2000. עד לאחרונה, עבדו בקונסוליה שתי עובדות מקומיות שעזרו לסגן הקונסול בטיפול בענייני אקדמיה ובקשר עם העיתונות, ואולם במועד הביקורת הן פרשו מעבודתן וסגן הקונסול נותר ללא צוות עובדים המכיר את שפת המקום ומסוגל לסייע לו בענייני תקשורת והסברה וביצירת קשרים עם אנשי המקום.

2. תקציב ההסברה של השגרירות לשנת 1999 היה כ-60,000 דולר, מזה כ-33,700 דולר יועדו למשכורות לעובדים מקומיים וכ-26,300 דולר לפעולות. ההוצאה בפועל על פעולות הסברה הגיעה באותה שנה לכ-13,100 דולר בלבד. תקציב ההסברה שהוקצה לשגרירות לשנת 2000 היה כ-62,600 דולר, מזה כ-20,700 דולר לפעולות. עד סוף אוקטובר 2000 הוציאה השגרירות רק כ40%- מתקציב הפעולות שהוקצה לה. בתשובתה מדצמבר 2000 הודיעה השגרירות שבאותו מועד הגיע שיעור הניצול של תקציב פעולות ההסברה לכ70%-.

תקציב ההסברה של הקונסוליה לשנת 1999 היה כ-26,000 דולר, מזה כ-16,000 דולר יועדו למשכורות עובדים מקומיים וכ-10,000 דולר בלבד לפעולות. ההוצאה על פעולות הסברה הגיעה באותה שנה לכ-8,250 דולר בלבד. לשנת 2000 הוקצבו לקונסוליה לפעולות הסברה כ-9,810 דולר בלבד. הסכומים הזעומים המוקצים בכמה סעיפים לפעולות הסברה מאפשרים לבצע פעולות מועטות בלבד, ואולם גם תקציבים אלו לא הוצאו במלואם.

לעתים מקציב המשרד לנציגויות סכומים נוספים המיועדים לאירועים מיוחדים ולהבאת מרצים. כדי לקבל סכומים אלה, הנציגות צריכה להגיש למשרד בקשות מיוחדות. עקב כך, ובשל התקציב הזעום העומד לרשות השליחים לפעולות בתחומים שונים, כמעט שאין להם אפשרות לפעול בדרך עצמאית, ויש שהם נאלצים לגייס חסויות של גופים חיצוניים. לדוגמה: בספטמבר 2000 ארגנה השגרירות את פסטיבל הקולנוע הישראלי. התקציב הנדרש לכך, לדברי השגרירות, היה כ-12,000 דולר, אולם המשרד הקציב לכך רק 2,000 דולר. השגרירות קיבלה את אישור המשרד לגייס את יתרת הכספים מתרומות וחסויות, ואספה תרומות מחברות פרטיות שונות. בשל העדר אפשרות להקים עמותה לצורך קבלת הכספים כנדרש על פי נוהלי המשרד, הופקדו ההכנסות באישור המשרד בחשבון מיוחד של השגרירות. בסיום האירוע נותרה בחשבון יתרה של כ-1,350 דולר, והשגרירות ביקשה להשתמש בסכום זה לארגון פסטיבל סרטים נוסף ביוני 2001.

יצוין, שבעניין איסוף תרומות בידי הנציגויות, העיר משרד מבקר המדינה בדוח שנתי 50ב (עמ' 362) כי "על המשרד לבחון שוב בחינה מעמיקה את סוגיית התרמות הכספים בנציגויות". לא נמצא כי המשרד נהג כך.

3. בתכנון פעולות הסברה יש לקבוע נושאים, מטרות, את קהלי היעד ואת אמצעי ההסברה המתאימים. תכניות העבודה של השגרירות והקונסוליה לשנת 2000 הוכנו בחודשים נובמבר ודצמבר 1999, לאחר רעידת האדמה בתורכיה, ומקצתן הושפעו מכך. מהבדיקה עלה, כי תכניות העבודה בתחומי ההסברה השונים היו כלליות למדי ונגעו לפעולות שוטפות בתחומי ההסברה השונים, כגון קיום קשר שוטף עם מערכות התקשורת, הפצת פרסומים, הזמנת מרצים, הסברה באמצעות האינטרנט והקמת תערוכות. בתכניות כמעט שלא צוינו פרויקטים מיוחדים ותכניות מיוחדות לביצוע במהלך השנה.

4. הסברה בכתב: כדי להגיע לקהלי היעד של הנציגויות, דרוש חומר בשפה התורכית. פעם עד פעמיים בשנה מפיקה השגרירות עלון בשפה התורכית ומפיצה אותו בקרב קהלי יעד שונים על פי רשימות תפוצה. גם המשרד מפיק חומר הסברה בתורכית, ואולם חומר זה הוא ישן יחסית וכללי מאוד. מדוח סיום תפקיד של סגן הקונסול הכללי באיסטנבול מיולי 2000 עולה כי יש צורך בהפקת קובץ מאמרים שיכלול גם סקירה של התפתחות היחסים בין ישראל לתורכיה וייתן תמונת מצב עדכנית, ואולם המשרד אינו מפיק חומר כזה.

5. מרצים: כדי להגיע אל רוב קהלי היעד של הנציגויות בתורכיה דרושים מרצים בשפה התורכית. ואולם בקרב שליחי המשרד בשגרירות ובקונסוליה נמצא רק דובר תורכית אחד. הצעת הקונסוליה לשלוח לתורכיה צוער שיוכשר בקורס אינטנסיבי לשפה התורכית לא מומשה. מדוח סיום תפקיד של סגן הקונסול הכללי באיסטנבול עולה, כי המטה בארץ נתבקש לפעול ביתר שאת בכל הקשור לארגון ביקורים של מרצים; לפי נתוני המשרד, בשנים 1999 ו-2000 ביקרו במסגרות אקדמיות שונות באנקרה ובאיסטנבול יותר מ-20 מרצים; אחדים מהם במימון חלקי של המשרד.

ענייני תרבות: הנספחת לענייני תרבות מוצבת, כאמור, בקונסוליה באיסטנבול, והיא אחראית לפעולות התרבות של נציגויות ישראל בתורכיה, היא כפופה לשגריר ופועלת בתיאום עם הקונסולית הכללית. הנספחת מועסקת בתור "עמ"י מועדף", בתנאי שכר משופרים. בשנת 1999 הוקצבו לקונסוליה באיסטנבול בסעיף תרבות כ-56,000 דולר, מהם כ-42,000 דולר יועדו למשכורת לנספחת התרבות וכ-13,800 דולר לפעולות. ההוצאה בפועל של הקונסוליה של פעולות תרבות הגיעה באותה שנה לכ-12,000 דולר. ההוצאה של השגרירות על פעולות תרבות בשנת 1999 הסתכמה ב-361 דולר בלבד - תשלום בעד כרטיס טיסה לפסטיבל סרטי נשים. לשנת 2000 הוקצבו לשגרירות לפעולות תרבות כ-2,000 דולר. לכאורה, סכומים קטנים אלו אינם מאפשרים פעילות תרבותית רחבה, אולם התקציב לפעולות התרבות איננו משקף את כל פעולות התרבות, שבהפקתן וארגונן עוסקת הנספחת לענייני תרבות. חלק מהתקציב לפעולות אלו מגיע מתרומות וחסויות שהנספחת משיגה בזכות קשריה הרבים באיסטנבול. בנסיבות מסוימות ולאירועים מיוחדים מקציב האגף לקשרי תרבות ומדע סכומים נוספים, בדרך כלל קטנים.

רוב אירועי התרבות שמפיקה הנספחת לענייני תרבות הם גדולים ומרשימים, ומשתתפים בהם אישים בכירים מתורכיה ומהקהילה היהודית המקומית. באוקטובר 2000 הוצגה באיסטנבול תערוכה של ציורים ישראליים שארגנה הנספחת. המימון לתערוכה בא ברובו מחסויות של גופים שונים (מלון, חברת התעופה אל-על ועוד) תמורת פרסום שניתן להם על גבי ההזמנות לאירוע. גם אירועים אחרים שארגנה הנספחת לענייני תרבות כמו, למשל, הזמנת אמן להופעה באיסטנבול מומנו באמצעות תרומות וחסויות. לא נמצא, כי המשרד ביקש פרטים על היקף התרומות והחסויות ועל זהות התורמים, כנדרש בנהלים.

פעולות שיתוף פעולה וסיוע בין-לאומי

במסגרת הפעילות השוטפת של האגף לשיתוף בין-לאומי (להלן - מש"ב) מתקיימים בארץ קורסים למשתלמים מתורכיה שגויסו באמצעות הנציגויות; כן מתקיימים קורסים מקומיים בתורכיה שמלמדים בהם מדריכים ישראלים. לדברי מנהל מחלקת ההדרכה במש"ב, בכל שנה באים לארץ כ-50-60 משתלמים מתורכיה, ומתקיימים בתורכיה כשלושה עד ארבעה קורסים ניידים. מש"ב מקיימת גם תכנית מיוחדת של קורסים בנושאי חקלאות ופיתוח קהילתי המיועדים למשתלמים מאזור ה"גאפ" - אזור פיתוח בדרום-מזרח תורכיה. במסגרת תכנית זו הגיעו לארץ במהלך כשלוש שנים בין 150 ל-200 משתלמים, והתקיימו בכל שנה כשלושה עד ארבעה קורסים ניידים.

הביקורת העלתה, שלשגרירות באנקרה אין תקציב שוטף לפעולות מש"ב, ואין מי שיעסוק בבדיקת הצרכים כדי להחליט על פרויקטים. עוד הועלה, כי השגרירות אינה מקבלת ממש"ב את המשוב הדרוש כדי לסייע לה בבחירת מועמדים לקורסים. בשגרירות לא היו נתונים מרוכזים על היקף ההשתתפות בקורסים השונים. נעשו רק פעולות מעטות במסגרת "מועדון שלום", מסגרת ארגונית שנועדה לשמור על קשרים עם המשתלמים; כמו כן אין פרסומים מתאימים בשפה התורכית המיועדים למשתלמים לשעבר. לשנת 2000 הוקצבו לקונסוליה באיסטנבול רק 1,350 ש"ח, שנועדו בעיקר לפעולות תרבות והסברה בקרב בוגרי הקורסים של מש"ב. הכינוס האחרון של "מועדון שלום" שארגנה הקונסוליה התקיים בדצמבר 1998.

יש לציין, כי בעקבות רעש האדמה שאירע בתורכיה באוגוסט 1999, השתתף מש"ב בכמה פרויקטים, מקצתם פרויקטים שיזמו השגרירות והקונסוליה, אשר מומנו ממקורות שונים, ובכלל זה תרומות, ובהם: הקמת יחידה לטיפול נמרץ בבית חולים בדוזג'ה; הקמת יחידת תא לחץ בבית חולים באיסטנבול; מרכז קהילתי בכפר הישראלי באדפאזרי, אשר הוקם ביוזמת ממשלת ישראל, בריכוז משרד הביטחון ובסיוע תקציבי של מש"ב. במועד הביקורת החלה מש"ב, ביוזמת השגרירות, להשתלב בפרויקט להקמת מרכז שיקום נפשי ופיזי בעיר איזמיט, שמנהלים ארגון סיוע אמריקני ועמותה תורכית; מש"ב משתלב בפרויקט בתחום ההדרכה, ובכוונתו להקציב לו עד 150,000 דולר במהלך שלוש שנים.

נכסים

עד סוף ספטמבר 2000 שכנה הקונסוליה הכללית באיסטנבול בשתי קומות צפופות ומוזנחות של בניין משרדים במרכז העיר. במהלך 1998 נבדקו חלופות שונות לשכירת מבנה באיסטנבול בעבור הקונסוליה. ב-7.12.98, לאחר שלא יצאו לפועל כמה הצעות לשכירת מבנים, הודיעה חטיבת משאבים חומריים (להלן - החטיבה) לקונסוליה שהיא רשאית לחתום על זיכרון דברים לרכישת קומה בבניין משרדים חדש.

1. לא נמצא כי לפני החתימה על זיכרון הדברים הוצגו להנהלת המשרד או לוועדה הבין-משרדית למקרקעי חו"ל, שאמורה לאשר רכישת נכסים, העלויות של רכישת מבנה לעומת העלויות של שכירת משרדים. זיכרון דברים בעניין הרכישה נחתם ב-8.12.98, המשרד פנה לוועדה בבקשה לאשר את הרכישה לאחר מכן (ב-13.12.98) ואישור הוועדה ניתן רק ב-14.12.98.

זיכרון הדברים לא הועבר לעיונה המוקדם של מחלקת התביעות, אף כי על פי נוהלי המשרד, כל מסמך בעל נפקות משפטית שנציגות בחו"ל חותמת עליו אמור להיות מועבר לעיונה המוקדם של המחלקה, כדי שתאשר אותו מבחינה משפטית. ממכתב של מחלקת התביעות מדצמבר 1999 עולה שלפני החתימה על זיכרון הדברים לא נבדקו שאלות משפטיות חשובות: אם למוכרים יש בעלות מלאה על הנכס; אם יש עליו שעבודים, עיקולים או חובות; אילו מסים חלים עליו, ועוד. שטח המשרדים שנרכשו הוא כ-1,000 מ"ר, ושולמו תמורתם כ-2 מיליון דולר.

2. את המשרדים שנרכשו היה צורך לשפץ שיפוץ יסודי כדי להתאימם לדרישות התפקודיות של הקונסוליה.
בדיון שהתקיים במארס 1999 בהשתתפות נציגים של המשרד ושל משרדים אחרים הוחלט, שהשיפוץ ייעשה בידי קבלן מקומי בכל שטח הקונסוליה, ולאחר סיום עבודתו יבוצעו עבודות נוספות על פי התכניות של המשרדים האחרים. לא נמצא, שלפני קבלת החלטה זו נבדקו העלויות הכספיות הכרוכות בביצועה.

3. מתכנני הקונסוליה - האדריכל, מהנדסי הבנייה והאינסטלציה ויועצים אחרים - נבחרו מתוך מספר מצומצם ביותר של מתכננים העובדים עם המשרד במשך שנים רבות, ולא בהליך מסודר ובחירה מנומקת. למשרד מבקר המדינה הומצא בדצמבר 2000 הסכם אחד שנחתם עם מתכנן הפרויקט, אולם מהבדיקה עלה כי ההסכם הוא משנת 1992. לא הומצאו הסכמים שנחתמו עם מתכננים ויועצים אחרים שהועסקו בפרויקט. לפני ההתקשרות עם הקבלן הישראלי הכין אדריכל הפרויקט אומדנים שונים של עלות הבנייה, ואולם לא נמצא כי המשרד הכין אומדנים של עלות הפרויקט כולו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2000 הודיע המשרד כי ההוצאה על הפרויקט הגיעה לכ-3.5 מיליון דולר.

נוכח העובדה שישראל מייחסת חשיבות רבה ביותר ליחסיה עם תורכיה, ומעוניינת לפתח ולהעמיק את הקשרים עם מדינה זו, ונוכח שטחי הפעולה הרבים שהשגרירות והקונסוליה מבקשות לעסוק בהם, ראוי היה שיגובשו מסגרת לתיאום בין-משרדי ותכניות פעולה בשיתוף כל הגופים המדיניים, הביטחוניים והכלכליים של ישראל הפועלים בתורכיה. הביקורת העלתה, כי לא הוקמה מסגרת כזאת.

עוד הועלה, כי בעבר לא היה שיתוף פעולה בין השגרירות לקונסוליה. כמו כן הועלו כמה ליקויים בתחום הכספים ובתחומי מינהל, וכן בניהול הבנייה והשיפוץ של משרדיה החדשים של הקונסוליה באיסטנבול.

ענייני כוח אדם

מבנה התקן וארגון כוח האדם במשרד החוץ (להלן - המשרד) מעוגנים בהסכמים והסדרים ששותפים להם הנהלת המשרד, נציבות שירות המדינה וועד העובדים. הסכם מיוחד לקידום עובדים ולשיבוצם במשרד (להלן - הסכם מבנה התקן) נחתם בין נציבות שירות המדינה לבין המשרד עוד בשנת 1969 ועודכן באוקטובר 1987. על פי ההסכם, המשרות בתקן המשרד הן בארץ והן בחו"ל נחלקות לשלושה סוגים: משרות בשירות המדיני, משרות בשירות החוץ המינהלי ומשרות בשירות המינהלי. רמות הקידום המקצועיות בכל אחד מסוגי המשרות (שגריר, ציר, ציר יועץ, יועץ וכו') מכונות "דרגים". מינוי עובדים למשרות במשרד אינו נעשה באמצעות מכרזים פנימיים, כנהוג במשרדי ממשלה אחרים, אלא באמצעות ועדות מינויים. על הטיפול בענייני כוח האדם במשרד מופקדת חטיבת משאבי אנוש שבאגף המינהל (להלן - החטיבה), הכוללת שתי מחלקות.

בחודשים אפריל - יוני 2000 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים של ענייני כוח אדם במשרד החוץ: תקן ומצבה בארץ ובחו"ל, ועדות מינויים, משרות חדשות, תקופות שירות בחו"ל והעסקת עובדים מקומיים בנציגויות.

תקן ומצבה

לפי דברי ההסבר להצעת תקציב המשרד לשנת 2000, התקציב המיועד לשכר העובדים בארץ הוא כ-107.7 מיליון ש"ח, והתקציב לשכר העובדים בחו"ל - כ-568.2 מיליון ש"ח; בסך הכול 675.9 מיליון ש"ח, כ60%- מתקציב המשרד נטו.

תקן כוח האדם בתקציב המשרד לשנת 2000 כלל 1,034 משרות, מזה 426 משרות של שליחים בחו"ל ו-608 משרות של עובדים קבועים בארץ. נוסף על כך נקבעו בתקציב 600 חודשי עבודה בלתי צמיתה (50 משרות), המיועדים למתמחים המתקבלים לקורס צוערים באמצעות מכרזי נציבות שירות המדינה; ו-612 חודשי עבודה (51 משרות) המיועדים, בין השאר, לעובדי לשכת השר, לעובדים בתחום התקשורת והמחשוב, למתמחים במשפטים ולעובדים מחליפים (זמניים). כן נקבעו 251 משרות להעסקת עובדי אבטחה בנציגויות וכ-2,040 משרות לעובדים מקומיים.

בפועל, באפריל 2000 העסיק המשרד עובדים בצורות העסקה שונות בכ-3,210 משרות: בארץ - 607 עובדים, 10 חיילות ו-108 עובדים שהועסקו באמצעות חברות כוח אדם; ובחו"ל - 654 שליחים ועובדי אבטחה, וכן עובדים מקומיים בכ-1,830 משרות. נוסף על כך מעסיק המשרד עובדים באמצעות חברות קבלניות או כעצמאים; ביוני 2000 היו במשרד כ-110 עובדים שהועסקו בדרך זו במשך פרקי זמן ארוכים בניהול פרויקטים, ייעוץ והדרכה במחשוב ובתקשורת, אבטחה, ייעוץ חינוכי, ניקיון ותחזוקה.

על פי הסכם מבנה התקן, המשרות של עובדים בארץ בשירות המדיני ובשירות החוץ המינהלי מחולקות לאגפים, לחטיבות ולמחלקות לפי צורכי המשרד. משרות השליחים בחו"ל בכל דרג ובכל סוג שירות רשומות בתקן בצורה כוללנית ואינן ממוינות לפי מקום השירות. במסגרת שינוי במבנה יחידות המשרד שנעשה ב-1993, הוקמה בחטיבת ההדרכה מחלקה לתכנון כוח אדם, והוטל עליה לעצב, לבנות ולהטמיע במשרד תהליכים של תכנון כוח אדם לטווח ארוך המבוסס על קביעת הצרכים לאחר ניתוח תחומי הפעילות של המשרד. ואולם המחלקה איננה קיימת עוד. ראש חטיבת משאבי אנוש הסביר למשרד מבקר המדינה שהמחלקה לא הצליחה למלא את תפקידה מאחר שלא היתה כפופה לחטיבה ולא שותפה בהחלטות בנושאי תקציב ותקנים.

לא נמצא כי למשרד יש תכנית ארגונית כוללת לטווח ארוך המבוססת על ניתוח הצרכים והגדרת תפקידים בכל נציגות, ואיוש המשרות בנציגויות בחו"ל נעשה על פי החלטות של ועדות המינויים המבוססות על רשימת המשרות המתפנות בנציגויות במהלך השנה (ראו להלן).

בתשובתו למשרד מבקר המדינה מאוקטובר 2000 מסר המשרד כי יש לו תכנית לשנים הקרובות לגיוס כוח אדם על פי הצרכים הייעודיים של המשרד. החטיבה הסבירה שבנסיבות המדיניות הדינמיות והמשתנות בתכיפות גדולה, קשה לתכנן את כוח האדם לטווח הארוך.

תקן העובדים בחו"ל: על פי דוח תקן ומצבת עובדים בחו"ל, במארס 2000 היו בחו"ל 24 משרות פנויות של שליחים, אך מאחר שבתקן לא רשום לאיזו נציגות מיועדת כל משרה, אין לדעת באילו נציגויות היו משרות פנויות, ומאחר שהמשרות הפנויות אינן משויכות לתפקידים מוגדרים, אלא ממוינות לפי דרגים, אי אפשר לדעת אילו משרות פנויות בכל נציגות. בתשובתו מסר המשרד כי במערכת המחשב החדשה שלו, שעדיין נמצאת בהרצה, נבנתה מערכת נפרדת המפרטת את מערך המשרות בתקן על פי פריסתן בנציגויות.

במסגרת הדיון על תקציב המדינה לשנת 2000 החליטה הממשלה בספטמבר 1999 לצמצם בעשר את מספר המשרות של שליחי המשרד בחו"ל ולהפחית 5 מיליון ש"ח מבסיס התקציב של המשרד לשנת 2000; כן הוחלט לסגור חמש נציגויות ולהפחית בהתאם לכך עוד 5 מיליון ש"ח מתקציב המשרד. בינואר 2000 הציע ראש החטיבה לבטל 19 משרות: עשר משרות בגין סגירה אפשרית של נציגויות ועוד תשע משרות בנציגויות אחרות. בתשובתו הודיע המשרד כי שמונה מבין 19 המשרות כבר קוצצו, ושאר המשרות יקוצצו עד קיץ 2001. הביקורת העלתה שעם המשרות שקוצצו נמנות משרות של מזכירות בנציגויות בוושינגטון, בלונדון ובפאריס, אולם שתיים מהמשרות הועתקו לנציגויות בבייג'ינג ובסופיה.

מרישומי המשרד עלה כי באפריל 2000 לא היה מאויש תפקיד ראש הנציגות בחמש נציגויות (באסונסיון, בברלין, במוסקבה, בקטמנדו ובריגה).

1. תפקיד שגריר ישראל ברוסיה, שבה נמצאת אחת מהנציגויות החשובות של ישראל בעולם, לא היה מאויש במשך קרוב לשנה: מאוגוסט 1999, מועד סיום תפקידו של השגריר, עד תחילת יולי 2000. הציר שכיהן בשגרירות במוסקבה מונה עוד ביולי 1999 לשגריר בלטביה, אך הוא נדרש להישאר במוסקבה עד למינויו של שגריר חדש, וכך נותרה גם השגרירות בריגה ללא ראש נציגות במשך קרוב לשנה. עוד בינואר 2000 כתב סמנכ"ל אגף חבר המדינות, מרכז ומזרח אירופה לראש החטיבה כי "היעדר שגריר [במוסקבה], ציר שממתין בקוצר רוח מזה מספר חודשים לעבור למקום שירותו החדש, היעדר דובר ואי-בהירות לגבי איושי הקיץ הקרוב יוצרים מצב בלתי אפשרי בשגרירות מרכזית".

2. תפקיד שגריר ישראל בגרמניה, אחת המדינות החשובות באירופה, לא היה מאויש במשך יותר משנה: מקיץ 1999 עד אוקטובר 2000. העיכוב במינויו של שגריר חדש נוצר מאחר שלא היתה הסכמה בדרג הממשלתי על מועמד מקובל למשרה.

וועדת המינויים לשירות החוץ פסלה את המועמד שהציעה הממשלה לתפקיד1. בעניין זה גם הוגשה עתירה לבג"ץ. רק באוקטובר 2000 מונה שגריר חדש לגרמניה מקרב עובדי המשרד. יצוין, שמשרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר2 כי בשל בעיות פוליטיות, מינויים חשובים בשירות החוץ נותרו לא מאוישים במשך זמן רב.

3. בתחילת שנת 1998 החל המשרד בצעדים לסגירתן של שלוש נציגויות - השגרירויות בקטמנדו ובאסונסיון והקונסוליה הכללית בריו דה ז'נרו. ואולם בשל חוסר הכרעה בדרג הממשלתי, לא נסגרו נציגויות אלה3. השגרירה הקודמת של ישראל בנפאל סיימה את תפקידה עוד בנובמבר 1997; ביוני 1998 סיים את תפקידו השגריר הקודם בפרגוואי; ובמאי אותה שנה סיים את תפקידו הקונסול הכללי הקודם בריו דה ז'נרו. במשך זמן רב לא מונו ראשי נציגויות לנציגויות אלה. באפריל 2000 הוצב בריו דה ז'נרו קונסול כללי; בתחילת יולי אותה שנה מונה שגריר לפרגוואי; ובאוקטובר אותה שנה מונה שגריר לנפאל. יש לציין, כי בעניין העדרו של קונסול כללי בריו דה ז'נרו העיר סמנכ"ל אגף אמריקה הלטינית למנכ"ל המשרד בפברואר 1999 כי "הסידור הפועל מזה כ-10 חודשים איננו מספק הצרכים של עבודתנו בריו מול השלטונות המקומיים, בתחומי הכלכלה, התרבות והקשר עם הקהילה היהודית החשובה".

עוד העלתה הביקורת, כי שגריר ישראל בירדן, שמונה לתפקידו במאי 1997, מונה באוקטובר 1999 לראש צוות המשא ומתן עם הפלסטינים, ולכן מאז ועד יולי 2000 תפקדה למעשה השגרירות ברבת עמון ללא שגריר, והציר בשגרירות שימש ממונה זמני.

תקן העובדים בארץ: 1. על פי דוח תקן ומצבת עובדים מאפריל 2000, כ-68 (11%) מ-604 משרות בתקן של עובדי המשרד בארץ לא היו מאוישות. כ-15 מהן היו בדרג של מנהלי מחלקות ומעלה, בהן כשש במרכז למחקר מדיני. עוד בדוח שנתי 46, עמ' 319 העיר מבקר המדינה ש"מחסור מתמיד בכוח אדם מתאים למילוי משרות פנויות [במרכז] ותחלופה רבה של עובדים ... פוגע ברציפותם של מחקרים ובאפשרות להעמקה". בתשובתו מסר המשרד כי יש תחלופה תכופה בין עובדים בארץ לבין עובדים בחו"ל, ולא תמיד נמצאים עובדים מתאימים לאיוש משרות פנויות.

2. בתקן לעובדי המשרד בארץ נקבעו ארבע "משרות מעבר" - משרות המיועדות בעיקר לעובדים החוזרים מחו"ל ולעובדים שמסיבה כלשהי לא נמצא להם תפקיד הולם במשרד. ואולם בדוח תקן ומצבת עובדים בארץ מאפריל 2000 היו במצבת "משרות מעבר" 14 עובדים קבועים של המשרד. מהבדיקה עלה כי במהלך השנים 1998-2000, 15 מעובדי המשרד לא היו משובצים בתפקיד במשך כ-4 עד 20 חודשים, ועובד אחד אף כ-45 חודשים.

בתשובתו מסר המשרד כי החטיבה פועלת כדי לצמצם ככל האפשר את מספר העובדים שאינם משובצים בתפקיד, בין השאר על ידי שיבוצם בפרויקטים מיוחדים או על ידי תגבור נציגויות בחו"ל.

לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול ביתר נחישות ולדאוג לשיבוצם של עובדים החוזרים משליחות עוד בטרם הגיעם ארצה.

ועדות מינויים

מינויי עובדים בארץ מדרגת סמנכ"ל ומעלה ומינויים לראשי נציגויות בחו"ל נעשים באמצעות ועדת מינויים עליונה. בראש הוועדה עומד שר החוץ והוא המחליט על כינוסה; חברים בה סגן שר החוץ, מנכ"ל המשרד, המפקח הכללי על שירות החוץ, המשנה למנכ"ל, סמנכ"ל אירופה, הסמנכ"ל למינהל ועובדים נוספים. ועדת המינויים העליונה ממליצה על המינוי ומביאה אותו לפני ועדת השרים למינויים בשירות החוץ, וזו ממליצה עליו לממשלה. מינוי עובדים לשאר התפקידים בארץ ובחו"ל נעשה בידי ועדת מינויים שבראשה עומד מנכ"ל המשרד (להלן - ועדת המינויים השנייה). יצוין, כי בוועדות המינויים לא משתתפים סמנכ"לים מקצועיים או מנהלי חטיבות העוסקים בתחומים הנוגעים למשרה הנדונה. לדוגמה, בדיון של ועדת המינויים העליונה על מינוי שגריר לרוסיה לא השתתף הסמנכ"ל המרחבי, ובדיון בוועדת המינויים השנייה על מינויו של נספח תרבות בשגרירות בפאריס לא השתתף סמנכ"ל אגף קשרי תרבות ומדע. בתשובתו מסר המשרד כי הוא "מעריך כי הרכבן הכולל של הוועדות משקף ושוקל בצורה מלאה את צורכי המשרד והתאמת העובדים לתפקידיהם".

החטיבה מפיצה בין עובדי המשרד בארץ ובחו"ל את רשימת המשרות העומדות להתפנות במהלך השנה הקרובה. את רשימות המועמדים למשרות המוגשות לוועדות המינויים מגבשת החטיבה, והיא כוללת נוסף על שמות העובדים שהגישו את מועמדותם גם שמות של מועמדים שמציעה החטיבה. לדברי ראש החטיבה, החטיבה מציעה מועמדים משלה כדי לאפשר גם למועמדים מתאימים לדעתה, להתמודד על המשרה. ועדות המינויים בוחרות את המועמדים על פי רוב קולות. בפרוטוקולים של ישיבות ועדות המינויים נרשמות רק ההחלטות שהתקבלו בהן, ואי אפשר לערער על החלטות אלה.

בכל שנה מתחלפים כשליש מעובדי המשרד בחו"ל, דהיינו בין 100 ל-120 עובדים חוזרים ארצה ואחרים נשלחים למלא את מקומם. מהבדיקה עולים הממצאים האלה:

1. מטעמי נוחות רוב החילופים נעשים בחודשי הקיץ. על כן רצוי להודיע לעובדים המיועדים לשליחות בחו"ל על מינוים לכל המאוחר במאי או ביוני כדי שיוכלו להתכונן לתפקידם ולהתארגן לקראת הנסיעה. המשרד אף מארגן קורסים מיוחדים המיועדים ליוצאים לחו"ל. נמצא, ששליחים רבים, ובכלל זה ראשי נציגויות, שהיו אמורים להתחיל את תפקידם החדש בקיץ, מונו רק בחודשים יולי ואוגוסט. לדוגמה: 12 ראשי נציגויות שהיו אמורים להתחיל את שירותם בחו"ל בקיץ 1999 מונו רק בחודשים יולי ואוגוסט של אותה שנה. כתוצאה מכך נמנע מהם להכין עצמם לתפקיד ולהתארגן לקראתו.

מספטמבר 1999 עד מאי 2000 פרסמה החטיבה 26 משרות של ראשי נציגויות ושתי משרות של סמנכ"לים שעמדו להתפנות בקיץ 2000. באותו פרק זמן כונסה ועדת המינויים העליונה פעמיים בלבד, בדצמבר 1999 ובמארס 2000, ומינתה עובדים רק ל-17 מ-28 המשרות האמורות. ביולי 2000 עדיין לא מונו 10 שליחים. בתשובתו הודיע המשרד כי עד אוקטובר 2000 מונו עוד חמישה ראשי נציגויות וכן סמנכ"ל אחד.

2. ממסמכי המשרד עולה כי יש משרות המובאות לדיון בוועדות המינויים לאחר שהחטיבה או הנהלת המשרד כבר סיכמו מראש, לכאורה, מי ימלא אותן.

להלן דוגמאות:

(א) מזיכרון דברים שנערך במארס 1999 בין החטיבה לבין סמנכ"ל אגף במשרד עולה שהמשרד סיכם עמו על חילופי תפקידים בינו לבין שגריר במדינה באסיה עוד קודם שהובאו המינויים לתפקידים אלה לדיון בוועדת המינויים העליונה. בזיכרון הדברים נכתב כי "הסמנכ"ל למינהל יסכם הנושא עם שר החוץ טרם הפרסום [של המשרה]". מזיכרון דברים אחר מיולי אותה שנה עולה כי השגריר באותה מדינה ביקש לקבל מכתב ובו הבטחה שאם לא ימונה לסמנכ"ל האגף, ימשיך בתפקידו כשגריר, וכי הוסבר לו כי "שני המינויים יובאו להחלטה באותה נקודת זמן ובאותה ועדת מינויים עליונה, כך ש'ההצרחה' [חילופי התפקידים] תתבצע בפועל ואין צורך בהתערבות כתובה מבחינתנו". במארס 2000 הובאו המינויים האמורים לדיון בוועדת המינויים העליונה, ושני העובדים מונו כפי שסוכם עמם עוד במארס 1999.

(ב) לעובדת המשרד הוצע לשמש קצינת מינהלה בשגרירות באירופה. מזיכרון דברים שנערך עמה באוקטובר 1999 עולה כי היא הביעה את הסכמתה להתחיל בתפקיד רק ביוני 2000, וכי סוכם עם הסמנכ"ל למינהל שהיא תקבל "מכתב לפיו בקיץ 2002 תעבור לנציגות שאיננה קשת שירות ושהולמת את כישוריה". בזיכרון הדברים נאמר גם כי עד יוני 2000, מועד צאתה לשגרירות, יישלחו עובדים זמניים למלא את מקום קצין המינהלה. בנובמבר 1999 מונתה העובדת לתפקיד, ועד בואה לשגרירות מילאו אותו עובדים זמניים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר המשרד כי החטיבה פונה לעובדים הנראים לה מתאימים, ומגישה לוועדת המינויים את שמותיהם נוסף על שמות העובדים שהגישו את מועמדותם בעצמם, אך רק לוועדת המינויים הסמכות להחליט בנושא המינויים. אולם לדעת משרד מבקר המדינה מהממצאים עולה כי פעמים הוחלט על מינויים של עובדים עוד בטרם הובאו לדיון בוועדה.

(ג) נמצא, כי בשנת 1999 הוחלף בהפרש של חודשים מספר כמעט כל צוות שליחי המשרד בנציגויות ישראל בבוגוטה, בבודפשט, בבנגקוק, ביאונדה, במרסי, בפראג ובריגה, וכן המשלחת לאיחוד האירופי בבריסל. מן הראוי שהמשרד ייתן דעתו על כך וימנע החלפת כל צוות השליחים בנציגות אחת באותו פרק זמן.
בתשובתו הודיע המשרד כי הוא ניסה וינסה להקפיד ולמנוע את התופעה האמורה ויביא בחשבון את הערת משרד מבקר המדינה.

משרות חדשות

1. במשך שנים רבות העסיק המשרד שני קציני מינהלה אזוריים: קצין מינהלה האחראי לנציגויות בצפון אמריקה, שמקום מושבו בניו יורק, וקצין מינהלה האחראי לנציגויות באירופה, שמקום מושבו בפריס. על קציני המינהלה האזוריים לעשות ביקורות מקצועיות בנציגויות שבתחום אחריותם ולסייע לקציני המינהלה המועסקים בהם. בין השאר, עליהם לסייע לקציני המינהלה של הנציגויות הקטנות והבינוניות מאחר שמקצת קציני המינהלה מסוג זה אינם מנוסים או ממלאים תפקיד משולב - מדיני ומינהלי. נוסף על כך עוסקים קציני המינהלה האזוריים בנושאים אחרים כמו תנאי השירות של העובדים ובלדרויות.

בנובמבר 1999 פרסם המשרד שתי משרות חדשות של קציני מינהלה אזוריים: קצין מינהלה למרכז אירופה ומזרחה וקצין מינהלה לאמריקה הלטינית. בדצמבר אותה שנה מונה קצין ינהלה אזורי (להלן - קצ"א) למרכז אירופה ומזרחה, שמקום מושבו בברלין, אך עד מועד סיום הביקורת לא מונה קצ"א לאמריקה הלטינית.

יצוין שבכינוס של קציני מינהלה במאי 1999 ציינו קציני המינהלה של הנציגויות שבאמריקה הלטינית שנחוץ מאוד להציב בה קצ"א, מאחר שבנציגויות אלה יש בעיות מינהלה רבות. לא הובהר למשרד מבקר המדינה מדוע ניתנה עדיפות לאירופה בעניין זה, ומדוע לא מונה קצ"א לאמריקה הלטינית.

אחד היתרונות של הצבת קצ"א הוא קרבתו ונגישותו לנציגויות שהוא אמור לפקח עליהן. הביקורת העלתה, שקביעת הנציגויות שיהיו בתחומי אחריותו של כל אחד מקציני המינהלה האזוריים באירופה - הקצ"א האחראי למרכז אירופה ומזרחה והקצ"א האחראי לאירופה (בעיקר מערב אירופה) לא נעשתה בצורה שיטתית ויעילה, ולא נבדקו העלויות הכרוכות בפיקוח של כל אחד מהם על הנציגויות שבתחום אחריותו. בתשובתו הודיע המשרד שבעקבות הערות משרד מבקר המדינה הוא חילק מחדש את הנציגויות בין קציני המינהלה האזוריים באירופה.

2. בינואר 1999 ביקש עובד המשרד לייצג את המשרד בנמל התעופה בן גוריון (להלן - נתב"ג) בתפקיד נציג החטיבה הקונסולרית ומחלקת אורחים, משרה שלא היתה קיימת בעבר. בזיכרון דברים מאותו מועד נאמר כי "הנושא יובא לדיון עם רח"ט משאבי אנוש". בפברואר אותה שנה פנה הסמנכ"ל למינהל אל מנכ"ל רשות שדות התעופה ואמר לו שבשל בעיות שהיו בקבלת אורחי המשרד בנתב"ג, הוא מבקש ממנו לסייע במציאת אפשרות להציב בנתב"ג בקביעות עובד של המשרד. במארס 1999 מינתה ועדת המינויים השנייה את העובד למשרה חדשה - "עוזר מינהלי בנתב"ג", ובנוסף עליו מונה באותו מועד עובד אחר, בכיר יותר, ל"יועץ נציג משרד החוץ בנתב"ג", משרה שלא היתה כלולה בסדר היום של ועדת המינויים. באפריל 2000 יצא היועץ לחופשה ללא תשלום, והמשרד לא פרסם שמשרה זו פנויה. לא נמצא כי המשרד דן בצורך בשתי המשרות האמורות, ונראה לכאורה כי תפקיד היועץ "נתפר" על פי צורכי העובד ולא המשרד. בתשובתו הודיע המשרד כי כיום מאוישת רק המשרה של עוזר מינהלי בנתב"ג, והמשרה האחרת לא תאויש.

תקופות שירות בחו"ל

1. מקובל במשרד כי תקופת שירות רצופה של שליח בחו"ל היא ארבע שנים ובארצות "קשות שירות" - שלוש שנים. פרק זמן זה אמור מצד אחד לאפשר לעובד להשתלב כראוי במקום השירות ולהפיק את המרב מעבודתו בנציגות, ומצד אחר למנוע את הינתקותו מהארץ. המשרד לא קבע בפירוש בנהליו מהו פרק הזמן המרבי ומהו פרק הזמן המזערי לשירות רצוף בחו"ל. האזכור היחיד של משך השירות בחו"ל בתקנון שירות החוץ - הוראות כספים הוא במקום שבו מדובר בזכות לחופשת מולדת: בעניין זה מבדיל התקנון בין מקומות שמשך השירות בהם הוא ארבע שנים (28 מקומות) לבין מקומות שמשך השירות בהם הוא שלוש שנים (80 מקומות המוגדרים "קשי שירות"). בתקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) מצויה הוראה שלפיה תקופת שירות של עובד מדינה בחו"ל לא תפחת משנתיים ולא תעלה על ארבע שנים, ואם הנהלת משרד מעוניינת להאריך או לקצר את משך השירות של העובד בחו"ל, עליה להגיש לנציב שירות המדינה בקשה מנומקת בכתב בעניין זה. אולם המשרד אינו נוהג בעניין זה בכפוף להוראות התקשי"ר.

2. ועדות המינויים ממנות את שליחי המשרד לחו"ל בלא להגדיר את משך שירותם שם. לאחר תקופת כהונה של שלוש או של ארבע שנים, לפי העניין, שולחת החטיבה לשליח הודעה שגרתית על סיום שירותו. הארכת משך השירות של שליח נעשית בידי החטיבה על פי בקשתו או ביוזמת החטיבה, ללא מעורבות של ועדת המינויים.

3. הביקורת העלתה שתקופות השירות של שליחים לא מעטים היו קצרות מהמקובל או ארוכות מהמקובל: לפי נתוני המשרד, בקיץ 2000 (עד ספטמבר) חזרו לארץ 88 שליחים, בהם 25 ראשי נציגויות. 34 מהשליחים האמורים חזרו מארצות "קשות שירות", ואולם רק שישה שירתו כשלוש שנים - תקופת השירות המקובלת בארצות כאלה; ארבעה שירתו רק כשנתיים, ו-23 (68%) שירתו בין ארבע לעשר שנים (ארבעה שירתו בחו"ל יותר משבע שנים רצופות). אשר ל-54 השליחים שחזרו מארצות שאינן "קשות שירות", שישה שירתו כשבע שנים או יותר; חמישה - כשש שנים; 20 - חמש שנים; תשעה - כארבע שנים ו-14 - כשלוש שנים או פחות; מכאן שרק כ17%- מהשליחים שירתו תקופת שירות מקובלת.
לבקשת משרד מבקר המדינה המציאה לו החטיבה רשימה של השליחים שבאפריל 2000 (מועד הביקורת) כבר שירתו בחו"ל יותר מחמש שנים. נמצא ש-15 מ-32 השליחים שהיו ברשימה שירתו בחו"ל חמש עד שש שנים; 12 - שש עד שבע שנים; שלושה - שבע עד שמונה שנים; ושניים - יותר משמונה שנים.

בעקבות הביקורת הודיעה נציבות שירות המדינה למשרד מבקר המדינה בינואר 2001 כי "הוראות התקשי"ר בדבר תקופות שירות של עובדי מדינה בחו"ל ... מתעדכנות בימים אלה"; וכי על פי הנוהל החדש שייקבע יהיה מנכ"ל משרד החוץ רשאי להאריך תקופת שירות של עובד מארבע שנים לחמש שנים לפי שיקול דעתו, על בסיס קריטריונים, כגון חינוך לילדי העובד וטיפול רפואי; הארכת שירות שלא לפי קריטריונים אלו, או ליותר מחמש שנים, תהיה טעונה אישור נציב שירות המדינה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לקבוע בתקנון שירות החוץ נוהל ברור על בסיס הוראות התקשי"ר בעניין תקופות שירות בחו"ל ולהקפיד על קיומו.

העסקת עובדים מקומיים בנציגויות

חלק ניכר מעבודת הנציגויות נעשית בידי עובדים מקומיים: עובדים מקומיים בעלי אזרחות זרה (עמ"ז) ועובדים מקומיים בעלי אזרחות ישראלית (עמ"י). עובדים אלה ממלאים תפקידי מזכירות, אבטחה ושירותים שונים, וכן תפקידים מקצועיים בתחומי ההסברה, העיתונות והתרבות, קידום ענייני כלכלה, מסחר ושיתוף בין-לאומי, הנהלת חשבונות ועניינים קונסולריים. רבים מהעמ"ז שומרים על הרצף המקצועי בתחומי העשייה השונים בנציגויות. תנאי העסקתם של העמ"ז נקבעים על פי תנאי המקום וחוקיו, ותנאי העסקתם של העמ"י מפורטים ב"הוראות בדבר מעמדם ותנאי עבודתם של אזרחים ישראלים המועסקים על ידי נציגויות ישראל בחו"ל" של נציבות שירות המדינה.

העובדים המקומיים מועסקים במסגרת תקן קבוע שאושר בתקציבה של כל נציגות בתחילת שנת הכספים. לפי נתוני המשרד מאפריל 2000, באותו מועד היו מאוישות בנציגויות כ-1,830 מ-2,040 משרות של עובדים מקומיים שנקבעו בתקן: כ-1,260 מהמשרות היו מאוישות בעמ"ז ו-570 מהן בעמ"י. מספר המשרות לעובדים מקומיים בכל נציגות נע בין 84 בקונסוליה הכללית בניו יורק, שהיא הגדולה בנציגויות ישראל בחו"ל, לבין 5 בקונסוליה באלכסנדריה.

ההוצאה על העסקת עובדים מקומיים (עמ"י ועמ"ז) שנקבעה בתקציב המשרד לשנת 2000 היא כ-150 מיליון ש"ח. לדברי מנהל חטיבת התקצוב המרכזי במשרד, העלות הממוצעת העולמית של החזקת עובד מקומי היא כ-18,500 דולר, לעומת כ-145,000 דולר עלות ממוצעת של החזקת שליח. לפי נתוני הוראות התקציב של המשרד, משנת 1995 עד לשנת 2000 גדל מספר המשרות בתקן לעובדים מקומיים ב23%-.

1. מספר המשרות בתקן לעובדים מקומיים הוא גדול מאוד, אולם הוא לא נקבע על פי סקר צרכים מעודכן והגדרת התפקידים בכל נציגות ונציגות, אלא באופן היסטורי - דהיינו על פי התקנים שנקבעו בעבר; המשרד גם לא קבע אם צריך שיהיה יחס מסוים בין מספר השליחים לבין מספר העובדים המקומיים בכל נציגות, ומהו. לדברי החטיבה המשרות בתקן נקבעות על פי בדיקה שוטפת של נחיצותן, ומגדילים ומקטינים את מספרן לפי הצורך. הבדיקה העלתה, כי היחס בין המספר הכולל של השליחים בנציגויות ישראל בעולם לבין מספר העובדים המקומיים בהן הוא בממוצע אחד לארבעה. מניתוח של התפלגות מצבת העובדים המקומיים עולה, כי בנציגויות המסווגות קטנות (שבהן אחד עד שלושה שליחים) היה המספר הממוצע של עובדים מקומיים גדול מזה שבנציגויות גדולות; מספר גדול של משרות עובדים מקומיים יחסית למספר השליחים היה בעיקר בנציגויות שמספר השליחים בהן מועט והן נמצאות במדינות "קשות שירות". בתשע נציגויות של המשרד שבמועד הביקורת שירת בהן שליח אחד בלבד, כולן במדינות "קשות שירות", היה המספר הממוצע הגדול ביותר של משרות עובדים מקומיים. בשגרירות באלמה אטה שבקזחסטן, למשל, היו במאי 2000 שליח אחד של המשרד ו-22 עובדים מקומיים. יצוין, שהעובדים המקומיים בנציגויות הקטנות בארצות "קשות שירות" ממלאים בדרך כלל תפקידי שירות ואינם מועסקים בתפקידים מדיניים או בהסברה.
בתשובתו מסר המשרד כי הוא קובע את תקן העובדים המקומיים לכל נציגות בהתאם לפעילות הנדרשת בה, ואין לקבוע מדד להקצאת עובדים אלה לנציגויות. לדעת משרד מבקר המדינה, קביעת מספר העובדים המקומיים בכל נציגות אכן צריכה להיעשות גם בהתחשב בתנאי המקום, אולם יש להביא בחשבון גם את היחס בין מספר השליחים לבין מספר העובדים המקומיים. הממצאים מראים כי גם בנציגויות שהתנאים בהן דומים יש הבדלים גדולים במספר העובדים המקומיים המועסקים בהן. בעיקר נכון הדבר בנציגויות קטנות במקומות "קשי שירות". בעקבות הביקורת הודיעה החטיבה לנציגי משרד מבקר המדינה כי תיעשה בדיקה של מערך העמ"ז בנציגויות "קשות שירות" כדי לבדוק את הצרכים.

2. הועלה, כי מדיניות המשרד היא להעסיק בנציגויות כעמ"י בני זוג של שליחים המעוניינים בכך, ובכמה נציגויות זאת הדרך היחידה להשגת כוח אדם ישראלי הנדרש לתפקידים מסוימים. על פי תקנון שירות החוץ, לא יועסק בן משפחה של עובד המשרד בחו"ל באותה יחידה שבה משרת העובד עצמו. בנציגויות קטנות לא תמיד ניתן לעמוד בכך, בעיקר כשהשליח הוא ראש הנציגות או קצין המינהלה (כל עובדי הנציגות כפופים לשגריר, והעובדים המקומיים - עמ"י ועמ"ז - כפופים למעשה לקצין המינהלה בכל הנוגע למשכורתם, תנאי עבודתם וקידומם). לפי נתוני המשרד, באוקטובר 2000 הועסקו בנציגויות כ-180 מבין כ-305 בני זוג של שליחים ששירתו בחו"ל. 25 מהם היו בני זוג של ראשי נציגויות, שמותר להם לעבוד רק ב50%- משרה ורק באישור ועדת היתרים מיוחדת. רוב בני הזוג של ראשי הנציגויות (15) הועסקו בתפקיד שהוגדר "מזכירה עברית", ואחת מהם הועסקה כמנהלת החשבונות של השגרירות. כמו כן הועסקו בנציגויות 43 בני זוג של קציני מינהלה בתפקידים שונים כגון מזכירה עברית, צפנית ומזכירה קונסולרית. אם את תפקיד קצין המינהלה ממלאת אשה, מועסק בן זוגה, בדרך כלל, בתפקיד "איש תחזוקה".

משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר כי מן הראוי היה שעובדים בכירים בנציגויות העוסקים בתפקידי ניהול יימנעו מלהעסיק בהן את בני משפחתם - גם לא בתפקידים שממלאיהם אינם כפופים להם ישירות. לדברי החטיבה, יש במשרד הנחיה ולפיה אין להעסיק בני משפחה של שליחים מלבד בני זוגם, אולם הנחיה זאת לא נמצאה בכתב. בבדיקה אקראית נמצא כי בשגרירות באירופה מועסקת בתו של שליח בתפקיד מזכירת השגריר.

בתשובתו הודיע המשרד כי בעקבות הערת משרד מבקר המדינה הוא יוציא הנחיה בכתב שלא להעסיק בני משפחה של שליחים שאינם בני זוגם.

עוד הועלה, שכדי לאפשר העסקת מספר רב יותר של בני זוג, יש שפוצלו משרות. ממברק ששלחה החטיבה לאחת הנציגויות באירופה עולה, שאף הוצע לפטר עמ"ז ולהעסיק במקומה בתור עמ"י שתי נשים של שליחים. במברק נאמר כי "במגמה לפתור את סוגיות העסקת שלוש הנשים, בנות זוג של שליחי המשרד, שטרם שובצו לעבודה, [יש] להפסיק עבודתה של עמ"זית ולשבץ בתפקידה שתי נשות עובדים, 50% משרה כל אחת, ועבור אשת העובד השלישי לאשר כחריג העסקתה בתקן זמני".

3. "עמ"י מועדף": בנציגויות שבהן קשה למצוא מועמדים ישראלים מתאימים לתפקידי עמ"י שיסכימו לעבוד בתנאים הרגילים, המשרד מאפשר לתת לעובד תנאים מועדפים, כגון דרגה גבוהה יותר מהדרגה המרבית שנקבעה בתקן המשרה, שעות נוספות גלובליות, לימודי שפה, סיוע כספי בהובלת המטען האישי למקום השירות, ויש שאף הלוואה לרכישת כרטיס טיסה. לדברי החטיבה, עמ"י מעטים מאוד מקבלים תנאים אלו, והם ניתנים רק במקומות שקשה למצוא בהם מועמדים. לפי רשימה שהמציאה החטיבה למשרד מבקר המדינה, העסיק המשרד בתנאי "עמ"י מועדף" רק שבעה עובדים; ואולם במסמכי המשרד מצא משרד מבקר המדינה שבעה עמ"י נוספים שהוגדרו "עמ"י מועדף". נמצא, כי אין נוהל כתוב המסדיר העסקת עמ"י מועדף, ואין מדיניות עקבית של המשרד בעניין זה. מהבדיקה עלה כי לא תמיד יודעים באגף ובחטיבה למשאבי אנוש מהי המשמעות הכספית המדויקת של מתן מעמד של "עמ"י מועדף" לעובד. בתשובתו הודיע המשרד כי יוכן נוהל בכתב בעניין האמור.

4. ישראלים רבים מבקשים לעבוד בתור עמ"י בנציגויות מרכזיות הנמצאות במקומות מבוקשים כמו ניו יורק ופריס, ובמשרד מתקבלות גם בקשות להעסקת מקורבים ומכרים בחו"ל, שמפנים אליו עובדיו ואישים שונים4. בבדיקה הנוגעת לחודשים ינואר-יוני 2000 נמצא שהמשרד נענה לכמה בקשות להעסקת מקורבים בנציגויות בארה"ב.
להלן דוגמאות:

(א) בפברואר 2000 רואיינה באגף לתקשורת וקשרי ציבור במשרד בתו של עובד בכיר במשרד האוצר שיש לו קשרי עבודה עם משרד החוץ, והופנתה לקונסול לתקשורת בניו יורק כמועמדת לתפקידי הסברה בנציגות. באפריל אותה שנה כבר קיבלה המועמדת אישור ביטחוני כ"מועמדת כמזכירה עברית"; בחודש יוני הודיעה החטיבה לחטיבה הקונסולרית כי "הנ"ל יוצאת כעמ"י לניו יורק, ויש להסדיר לה אשרת שהייה ועבודה כמקובל"; וביולי החלה המועמדת לעבוד בקונסוליה.

(ב) בדצמבר 1999 סוכמו בארץ פרטי העסקתה של מועמדת בתפקיד "ראש לשכת השגריר" בשגרירות בוושינגטון, במעמד של "עמי מועדף". התנאים שהוצעו למועמדת חרגו אף מהתנאים המקובלים להעסקת עמ"י מועדף. בפברואר 2000 הוערכה עלות השכר השנתית של המועמדת והוספת משרה חדשה לתקן הנציגות בכ-61,000 דולר. מהבדיקה עלה שאת העובדת הפנו למשרד גורמים במשרד ראש הממשלה. לא נמצא כי החטיבה בדקה את הנחיצות של שיגור עובדת בתנאים אלו לשגרירות, וכי ניתנה למועמדים אחרים הזדמנות שווה להתחרות על משרה זו. בסופו של דבר החליטה המועמדת עצמה שלא לקבל את המשרה. המשרד לא חיפש בארץ עובדת אחרת למלא את התפקיד.

בתשובתו מסר המשרד כי אכן גורמים במשרד ראש הממשלה פנו אליו בבקשה להעסיק את המועמדת בשגרירות, אך בעקבות ויתורה על התפקיד הוא ניתן לעמ"י מתאימה שנמצאה בוושינגטון. המשרד הוסיף, כי "מרואיינים ונבדקים אך ורק עובדים אשר נמצאים מתאימים על פי הנתונים האובייקטיביים, הכל אל מול הצרכים והדרישות בשטח".

(ג) בתקן הקונסוליה הכללית בלוס אנג'לס היתה משרה לעמ"ז בענייני תרבות. בינואר 2000 הוסיפה החטיבה לתקן הנציגות משרת "עוזר תרבות" המיועדת לעמ"י. מהתכתובת במשרד עולה כי כבר בספטמבר 1999 הודיעה החטיבה על העסקתו של מלחין ישראלי כעמ"י לענייני תרבות בנציגות בלוס אנג'לס אף שהעניין לא נדון כלל עם האגף לקשרי תרבות ומדע שבמשרד. הביקורת העלתה כי המלחין לא קיבל הדרכה במשרד אף שהמשרד הזמינו לפגישות היכרות, הכנה והדרכה. עוד הועלה, שבפברואר 2000 שלח סמנכ"ל האגף לקשרי תרבות ומדע מברק לקונסוליה בלוס אנג'לס שבו ביקש לבטל אחת משתי המשרות האמורות בנימוק ש"אין הצדקה להחזיק בנציגותכם שני תקנים מלאים של עמ"י ועמ"ז תרבות". בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר המשרד כי הוא נוהג לפנות ביוזמתו למועמדים הנראים לו מתאימים ולהציע להם משרות של עמ"י שהתפנו בנציגויות בחו"ל בהתאם לצורכי העבודה ולאפשרויות ההעסקה בכל נציגות ונציגות ועל פי תנאיה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המשרד לפרסם את דבר קיומה של משרה פנויה של "עוזר תרבות" בקונסוליה, כדי שתינתן הזדמנות שווה למועמדים נוספים וייבחר המועמד הראוי ביותר.

משרד החוץ מעסיק בצורות העסקה שונות יותר מ-3,000 עובדים בארץ ובחו"ל, ומדי שנה בשנה מתחלפים בו קרוב לשליש מהשליחים בחו"ל. הביקורת העלתה, כי למשרד לא היתה תכנית כוללת לטווח ארוך בכל הקשור לכוח אדם בנציגויות ולא נמצאו מסמכים המעידים שכוח האדם בנציגויות נקבע בהתבסס על ניתוח הצרכים והגדרת תפקידים. עוד הועלה, כי להחלטות בענייני כוח אדם שהתקבלו במשרד, בהן החלטות עקרוניות, לא קדמו הבדיקות המתאימות וכי הנימוקים לקבלתן לא תועדו. כן נמצא, כי משרות בכירות בשירות החוץ נותרו פנויות זמן ממושך בשל חוסר הסכמה בדרג הפוליטי בעניין המועמדים המתאימים; רק 32% מהשליחים במדינות "קשות שירות" ו17%- מהשליחים במדינות אחרות, שירתו תקופת שירות מקובלת; מספר המשרות בתקן לעובדים מקומיים בנציגויות לא נקבע על פי סקר צרכים מעודכן והגדרת תפקידים בכל נציגות; כמה עובדים מקומיים ישראלים בנציגויות הנמצאות במקומות מבוקשים, הועסקו, לכאורה, בעקבות בקשות של אישים שונים להעסיק את מקורביהם, בלי שתינתן למועמדים נוספים הזדמנות שווה להתמודד על התפקיד.

לדעת משרד מבקר המדינה, על אף הנסיבות המדיניות הדינמיות והמשתנות, דרוש תכנון של מערך כוח האדם בנציגויות, המבוסס על קביעת הצרכים והגדרת התפקידים בכל נציגות. כמו כן ראוי שהמשרד יקבע בתקנון שירות החוץ, על בסיס הוראות התקשי"ר, נוהל ברור בעניין תקופות שירות בחו"ל ויקפיד על קיומו. חשוב גם שהמשרד יבדוק מחדש את מערך העובדים המקומיים בנציגויות כדי לוודא שהוא מתאים לצרכים.

פעולות ביקורת

נעשתה ביקורת בנציגויות ישראל בתורכיה - בשגרירות באנקרה ובקונסוליה הכללית באיסטנבול. נבדקו היבטים שונים של ענייני כוח אדם במשרד החוץ.
נוסף על כך נעשו במשרד בירורים בעניין הטיפול בנסיעות לחו"ל של ראש הממשלה ופמליתו ושל שרים ופמליותיהם (ראו בדוח זה "נסיעות לחו"ל בתפקיד", עמ' 162).

תאריך:  30/04/2001   |   עודכן:  30/04/2001
אליעזר גולדברג, מבקר המדינה

מועדון VIP להצטרפות הקלק כאן


ברחבי הרשת

רשימות קודמות
שרים, מנכ"לים ועובדים בכירים במשרדי הממשלה מקיימים, במהלך כהונתם או שירותם, פגישות עם גורמים שונים בארץ ובחו"ל. במסגרת פגישות אלה יש שנבחרים ועובדי ציבור, באשר הם עובדי ציבור, מקבלים מתנות, מקצתן יקרות ערך, כגון חפצי כסף וזהב, שעונים יקרים, כלי כתיבה יקרים, מערכות לשולחן וכלים לקישוט. יש שמתנות מתקבלות גם מגופים שונים בארץ, בהם גופים פרטיים. המתנות, למעט אלה שהן בעלות ערך קטן וסבירות לפי הנהוג בנסיבות העניין, אסור שיהיו קניין של המקבל, שכן בקבלת מתנות, ללא תמורה, יש משום חשש לפגיעה בטוהר המידות1, חשש ללזות שפתיים ופגיעה בתדמיתו של השירות הציבורי. כדי להסדיר את אופן הטיפול במתנות שמקבלים עובדי ציבור, באשר הם עובדי ציבור, נחקק חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם-1979 (להלן - החוק), והותקנו תקנות שירות הציבור (מתנות), התש"ם-1980 (להלן - התקנות). השר הממונה על ביצוע החוק הוא שר המשפטים. הוראות לעובדי מדינה בעניין קבלת מתנות או טובות הנאה פורסמו בתקשי"ר.
להלן הדוח המלא של המבקר, בנוגע:
לנסיעות של עובדי מדינה; נסיעות של שרים ופמליותיהם;
ונסיעות ראש הממשלה ופמלייתו

פורומים
מבקר המדינה
ממשל
כתבות מקודמות
AIG
טיפים חשובים לפני שרוכשים דירה
אמריקן קומפורט
אל תתפשרו על כורסאות טלוויזיה
ביטוח ופיננסים
אלבר רכב
אקסלנס ייעוץ משכנתאות
בי פטנט פתרונות מיוחדים
קלאב הוטל
News1 מחלקה ראשונה :  ניוז1 |   |  עריסת תינוק ניידת |  קוצץ ירקות מאסטר סלייסר |  NEWS1 |  חדשות |  אקטואליה |  תחקירים |  משפט |  כלכלה |  בריאות |  פנאי |  ספורט |  הייטק |  תיירות |  אנשים |  נדל"ן |  ביטוח |  פרסום |  רכב |  דת  |  מסורת |  תרבות |  צרכנות |  אוכל |  אינטרנט |  מחשבים |  חינוך |  מגזין |  הודעות לעיתונות |  חדשות ברשת |  בלוגרים ברשת |  הודעות ברשת |  מועדון + |  אישים |  פירמות |  מגשרים |  מוסדות |  אתרים |  עורכי דין |  רואי חשבון |  כסף |  יועצים |  אדריכלים |  שמאים |  רופאים |  שופטים |  זירת המומחים |  חדשות |  סדרות |  ספורט