מהמורות בדרך

מאמר זה עוסק בקשיים בהם נתקלים בעלי זכויות שהמדינה הפקיעה מהם את מקרקעיהם לטובת דרך בין-עירונית, מבלי לפצותם בגין 25% הראשונים שהופקעו מהם, וזאת למרות שגם יתרת החלקה שנשארה בבעלותם לא הושבחה, לאחר קביעתו המפורשת בעניין של בית המשפט העליון בע"א 8622/07 ב-14.5.12 ("הלכת רוטמן").

נזכיר, שסעיף 7 פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) משנת 1943 קובע, כי בעל קרקע לא יהיה זכאי לקבל פיצויים עבור הרבע הראשון של הקרקע שהופקעה ממנו. אולם שר התחבורה רשאי לפי שיקול דעתו לשלם פיצויים באשר לחלק זה, אם הוכח שלבעל הקרקע נגרם "סבל" בגין ההפקעה.

בעבר, המדינה פירשה את המונח "סבל" בצורה מצומצמת ביותר. הנפקעים היו נאלצים לנסות את מזלם בבתי המשפט שרוו פסיקות סותרות בעניין הפרשנות הראויה, ובמקרים לא מעטים נמנע הפיצוי למרות שמן הצדק היה לשלמו.

נעיר במאמר מוסגר, כי בתיקון 3 לפקודת הקרקעות נקבע, כי החל ממועד התיקון (פברואר 2010) אין מקום להפחית בגין 25% אלו, וחובת התשלום הינה החל מהמטר הראשון (בין היתר לאור העלאת זכות הקניין לחוק יסוד וצמצום הפגיעה בפרט). אלא, שקביעה זאת לא חלה רטרואקטיבית, לא יושמה בחוק התכנון והבנייה ואף לא התייחסה לפקודת הדרכים שלמעשה בוטלה במסגרת תיקון זה.

הלכת רוטמן שמה סוף לפסיקות השונות וקבעה במפורש, שבנסיבות בהן בוצעה הפקעה מכוח פקודת הדרכים לטובת דרך בין-עירונית (שאז כלל הציבור נהנה), להבדיל מדרך קהילתית (שאז קיימת הנאה ישירה של הנפקעים מההפקעה), מבלי שהושבחה יתרת החלקה, סמכותו של שר התחבורה להורות על תשלום "פיצוי מן החסד" (עבור הפקעת 25% הראשונים), תהפוך לסמכות שבחובה.

בעקבות הלכה זו, בראשה עמד הרציונל של מניעת כפל הליכים ויעילות שיפוטית, תוקנו הקריטריונים שנקבעו על-ידי משרד התחבורה והוועדה המכרעת לקביעת פיצוי מן החסד. במאמר זה נעמוד על חלק מהקשיים שהם מעלים, ובשאלה באיזה הליך על הנפקע לנקוט כאשר הוועדה המכרעת ושר התחבורה משתהים זמן רב בקבלת ההחלטה. במספר נקודות עיקריות קיים, לטעמנו, הצורך לערוך שינוי במסמך הקריטריונים.


הסייג שנקבע בסעיף 5


בתחילת סעיף 5 נקבע: "ככל שמדובר בהפקעות שבהן תפיסת הקרקע נעשתה בתוך תקופה של שבע שנים שעד למועד מתן פס"ד רוטמן, תמליץ הוועדה המכרעת על תשלום פיצויים מן החסד (להלן, הכלל המנחה), אלא אם כן מצאה כי נתקיימו סייגים כדלקמן". לפי סעיף זה, במקרים בהם תפיסת החזקה נעשתה לפני 14.5.05, הרי שהוועדה המכרעת לא תמליץ לכאורה לשר על מתן פיצוי מן החסד.

אלא, יש הטוענים שהאמור בסעיף זה סותר לגמרי את הוראת המעבר שנקבעה בהלכת ארידור (דנ"א 1595/06) ביום 21.3.2013, ולפיה לא תחול במשך שלוש שנים התיישנות על תביעות תלויות ועומדות וכן על תביעות לפיצוי הפקעה שהוגשו בתקופה שמיום מתן פסק הדין (קרי: תביעות שיוגשו עד 21.3.2016). לפיכך, לא ברור מדוע קיים סעיף זה, שמראש מונע פיצוי בגין מרכיב כה עיקרי בגין תקופה בה נקבע, כי לא תחול התיישנות.

יתרה מזו: בכל מקרה יש עדיין מקום להותיר מעין סעיף "סל", לפיו בהתקיים תנאים מסוימים, יוענק פיצוי למרות חלוף שבע שנים מעת התפיסה. כך למשל, במקרה שבו הנפקע לא היה מודע לתפיסת החזקה ו/או נוצרה מניעה חוקית כלשהי לפנות לשר התחבורה (כגון הסכם שנחתם עם הרשויות במסגרתו הוסכם שיישמרו הזכויות ולא יינקטו הליכים לתקופה מסוימת). ברי, כי במצב כזה בו טרם נולדה "עילת התביעה", ישנו קושי מובנה למנוע פיצוי.

צידוד לדעה זו, ניתן למצוא למשל בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2001 "שיקולים בהארכת מועדים על-פי סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965", ובו פורטו ההנחיות לבחינת שיקולי השר, בבואו לבחון בקשה להארכת מועד לאפשרות הגשת תביעות פיצויים בגין ירידת ערך.

בין היתר, החוזר מבדיל בין שתי תקופות: זו שקדמה למועד בו נודע לנפגע על דבר הפגיעה, כי אז הדבר פועל לזכותו; וזו שלאחריה, כאשר עיכוב בה יפעל לחובתו, שכן נראה הדבר כ"זלזול" מודע למועדים, שהוא שיקול לדחייה של הבקשות.

עוד נקבעו בחוזר, כחלק מהשיקולים לבחינה, נסיבות אישיות הכוללות מצבים בהם נמנע מהנפגע לידע על הפגיעה, כגון עקב גיל, חוסר כשרות, מחלה ועוד. כמו-כן נקבעו נסיבות אחרות בהן יש להתחשב, כגון סכסוך משפטי, פגם בפרסום התוכנית, קבלת מידע לא נכון מהרשויות, קיום מו"מ אמיתי באשר לפיצויים מול הרשות ועוד. כל הנסיבות לעיל, ראויות ורלוונטיות ליישום גם בעניין בקשה לפיצוי מן החסד.

לאור האמור, נטען שעל הוועדה המכרעת לתקן את הקריטריון האמור ולאפשר מתן פיצוי, בנסיבות המתאימות, גם במקרים בהם תפיסת החזקה נעשתה לפני 14.5.05 ובכל מקרה לא לפסול מקרים שיגיעו אליה עד ליום 21.3.16 בהתאם להוראת המעבר שנקבעה ב"הלכת ארידור".


יש או אין דיון שיפוטי?


פעמים רבות, במקביל לפנייה שנעשית לשר התחבורה, קיים הליך תלוי ועומד בבית המשפט המחוזי, במסגרתו מתבררות הטענות הנוגעות להפקעה. במסגרת אותו בירור, נוהגים בתי המשפט למנות מומחה שיבחן את טענות הצדדים ויאפשר לבית המשפט לראות את התמונה העובדתית והשמאית במלואה, שעל בסיסה ייקבעו ההכרעות המשפטיות ויינתן פסק הדין.

כאמור, בהלכת רוטמן קבע בית המשפט העליון, כי הסמכות להכרעה בגין תשלום פיצוי מן החסד נתונה לשר התחבורה, שעל הכרעתו ניתן יהיה לערער לבית המשפט המחוזי. עם זאת, בית המשפט העליון לא התייחס למצב בו קיים הליך תלוי ועומד מקביל שמתנהל/יתנהל משך שנים ושבמסגרתו ממילא יתבררו כל הטענות, הנתונים והעובדות הרלוונטיות (בין היתר על-ידי מומחה שממונה במסגרת אותו הליך) לרבות בדבר הפגיעה ביתרת החלקה.

כפי שהזכרנו, הרציונל שעמד בבסיס הלכה זו ובכלל בדין הישראלי, הוא יעילות שיפוטית ומניעת הכרעות סותרות וכפל הליכים. לאור זאת נראה, כי העלאת טענות בפני שר התחבורה בעניינים שהוכרעו/מצויים בפני בית משפט תוליד הליך כפול וסתירות, קל וחומר במקום בו ניתנו הכרעות אשר התבררו משך שנים, גם על-ידי מומחים שמינה בית המשפט, ונראה שנכון יהיה להיצמד להכרעות אלו.

נמחיש את האמור בדוגמה פשוטה. פסק דין קובע, כי ההפקעה שביצעה הרשות לטובת כביש בין-עירוני גרמה לפגיעה משמעותית ביתרת המקרקעין; ברור שבנסיבות אלה, פנייה לשר התחבורה נעשית בעיקר במישור הפרוצדוראלי, שכן הלכת רוטמן קבעה שסמכות השר הופכת לסמכות שבחובה. אם הוועדה המכרעת תתעלם מקביעות פסק הדין ותדון בטענות לעניין הפגיעה ביתרה שעה שזו כבר הוכרעה, יהא בכך פתיחת היריעה מחדש, וברור שלא לכך כיוון בית המשפט העליון.

לפיכך אנו סבורים, שראוי שמסמך הקריטריונים ייתן את הדעת לאבחנה בין מקרים בהם נעשתה פנייה לשר התחבורה מבלי שיש הליך שיפוטי תלוי ועומד, כי אז הוועדה והשר יידרשו לבחון את טענות הצדדים ונסיבות המקרה; למקרים בהם במקביל לפנייה לשר קיים הליך תלוי ועומד, ובייחוד כאשר במסגרת אותו הליך ניתנה הכרעה, שאז על הוועדה ככלל לכבד ולקבל את אותה הכרעה (שהרי ניתנה על-ידי גוף בהיררכיה גבוהה יותר - בית המשפט שלערעור).


כאשר יש עיכוב ניכר


עד כאן עמדנו על מספר חסרים וקשיים שמעלים הקריטריונים שנקבעו לצורך מתן פיצויי חסד. לקשיים אלה מתווסף קושי בו נתקלים בעלי זכויות שפנו לוועדה המכרעת ולשר, אולם ההחלטה בבקשתם מתעכבת זמן רב ולעיתים גם לאחר שהסתיים ההליך המקביל שהתקיים בבית המשפט. במקרים אלה, עולה השאלה האם במצב בו הנפקעים פנו לשר ולא קיבלו מענה לפנייתם משך זמן רב, דין העדר החלטת השר כדין מי שהשר דחה את בקשתו.

השאלה הנ"ל הובילה לפסיקות סותרות שניתנו לאחרונה בבתי המשפט המחוזיים. העמדה האחת באה לידי ביטוי בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת (ת"א 51033-02-15, אוסאמה אמארה נ' נתיבי ישראל, 9.7.15). באותו מקרה, העיכוב בהחלטת השר נמשך שנה וחמישה חודשים. עם זאת, בית המשפט סבר שעל אף שמדובר בעיכוב בלתי סביר, התרופה לעיכוב בהחלטת שר התחבורה בבקשה לפיצוי מן החסד, היא בהגשת עתירה מתאימה לבג"ץ, בבקשה להוציא צו המורה לשר לתת החלטה.

העמדה השנייה הועלתה בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (ה"פ 48492-05-12, עזבון המנוח אבראהים בולוס נ' רכבת ישראל 27.8.15). באותו מקרה, העיכוב בהחלטת השר נמשך כמעט שלוש שנים. לפיכך, בית המשפט קבע, כי דין הפונים כמי שהשר דחה את בקשתם ועל כן זכאותם תתברר בפני בית המשפט המחוזי.

נראה, כי הדעה המיטיבה והמקלה עם האזרח היא העמדה השנייה. מצד אחד, היא תקל על הנפקעים לברר מול בית המשפט המחוזי, אשר ממילא בהתאם להלכת רוטמן מהווה ערכאת ערעור על החלטת השר, האם ומהו הפיצוי לו הם זכאים, בדרך המהירה והיעילה ביותר. מצד שני, היא תחייב את השר והרשות לעמוד בחובתם שבדין, לקבל החלטה במהירות הראויה וללא שיהוי.

נדמה, כי הלכת רוטמן התוותה את הדרך שעל הרשות והשר לצעוד בבואם לבחון האם זכאי הנפקע לפיצויים מן החסד אם לאו. אלא שכפי שהראינו, הלכה זו מטבע הדברים לא צפתה את כל המקרים ולא קבעה פרוצדורה מפורטת, וממילא לא התייחסה לפסיקה המחייבת שניתנה לאחריה.

משכך, אנו סבורים, כי נכון יהיה לפעול לפתור את הקשיים שציינו לעיל ולעדכן את הקריטריונים שנקבעו למתן פיצויים מן החסד, בהתאם לדין ולפסיקה שבאה לאחר הלכת רוטמן - כאשר בסופו של יום המגמה צריכה להיות ראיית יעילות והשגת צדק כמקשה אחת.