המבקר הפנימי במגזר הציבורי תלוי במנכ"ל

המבקרים הפנימיים במגזר הציבורי סובלים מתלות יתר במנכ"לי הגופים המבוקרים, ממעמד ארגוני נמוך ומהעדר תקינה שתגדיר את תפקידיהם. כך אומר (יום ד', 8.5.13) מבקר המדינה, יוסף שפירא.

ברוב הארגונים כפוף המבקר הפנימי למנכ"ל, ובכך יש פגיעה באפקטיביות הביקורת וחשש לניגוד עניינים, ולו למראית עין, הן של המבקר הפנימי והן של המנכ"ל. המבקר הפנימי תלוי גם בסמנכ"ל למינהל במשרד הממשלתי, האחראי להקצאת המשאבים ליחידות המשרד לביצוע משימותיהן, ובהם משאבי האנוש והמשאבים החומריים.

המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה שנבדקו לא בדקו את תפקודם של המנכ"לים בנושאים שעל סדר יומו של המשרד הממשלתי, ו-45% מהמנכ"לים אף סברו שאין זה ראוי שהמבקרים הפנימיים יבחנו את פעולותיהם. יוצא אפוא שהביקורת בנושאים בעלי חשיבות, שהמנכ"ל מעורב בהם ישירות, הייתה חלקית בלבד. עוד נמצא, כי מבקרים פנימיים נמנעו פעמים רבות מלבצע ביקורות על נושאים שבתחום סמכותם של הסמנכ"ל למינהל ושל היחידות אשר באחריותו: 55% מהמבקרים הפנימיים שנבדקו לא ביצעו ביקורת כזאת במשך יותר מחמש שנים, ומרביתם (60%) - יותר מעשר שנים.


צריכים לבקר בכירים מהם


ראוי שמעמדו הארגוני של המבקר הפנימי יבטא את ההשפעה שרצוי שתהיה לו ויקל עליו לבצע ביקורת אפקטיבית על כל היחידות בארגון, ובכלל זה על בעלי התפקידים הבכירים, אומר המבקר. ואולם, הדרגה שקבעה נציבות שירות המדינה למבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה, נמוכה מדרגת סמנכ"ל. דרגתם של המבקרים הפנימיים נמוכה מדרגתם של שומרי הסף במשרדי הממשלה וכן מדרגתם של חלק ניכר מהמנהלים הבכירים במשרדים. כך נפגעת עבודתם, בשל הקושי שלהם לבקר מי שדרגותיהם גבוהות משלהם.

עוד עוסק הדוח בביקורת הפנימית ב-50 התאגידים הציבוריים שהוקמו על-פי חוק (דוגמת הביטוח הלאומי ושירות התעסוקה). המבקר מצא, כי תפקידי ועדת הביקורת בתאגיד הציבורי וסמכויותיה אינם קבועים בהוראות החוקים המקימים. רק ב-8% מהחוקים המקימים שנבדקו, נקבעו גם תפקידיה וסמכויותיה של ועדת הביקורת.

ב-40% מהתאגידים שנבדקו לא בחנו המועצה או ועדת הביקורת אם המשאבים שהועמדו לרשות המבקר הפנימי מתאימים לצורכי התאגיד בתחום הביקורת הפנימית. בחלק ניכר מהתאגידים מתכנסת הוועדה לעיתים רחוקות מדי. בחלק מהתאגידים לא היו המועצה וועדת הביקורת מעורבות בבחירת המבקר הפנימי ובמינויו, והמנכ"ל היה הגורם המרכזי בבחירה ובמינוי. בכך עלולה שוב להיווצר תלות יתר של המבקר הפנימי במנכ"ל שעליו לבקר, במיוחד לנוכח העובדה שלעיתים קרובות המנכ"ל הוא גם שקובע את תנאי העסקתו של המבקר ואת תוכנית עבודתו.

לדברי המבקר, מוסד המבקר הפנימי וכן קיומה, מעמדה וסמכויותיה של ועדת הביקורת, שהם כלי בקרה חשובים ביותר - כל אלה לא הוסדרו בתאגידים הציבוריים, וספק אם הם פועלים כהלכה ותורמים לפיקוח במידה הראויה. פגם זה הוא מהותי ביותר, וחובה שיבוא על תיקונו בהקדם. על משרד המשפטים להמשיך ולקדם את גיבוש חוק התאגידים הציבוריים. כל עוד הנושא אינו מוסדר בחקיקה, מן הראוי שהמועצה של כל תאגיד תקבע בנוהל, על-פי האמור בדוח זה, את סמכויותיה, את תפקידיה ואת סדרי עבודתה של ועדת הביקורת ותקפיד על יישומו.


אין סקרי סיכונים


בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים בחברות הממשלתיות וברשות החברות, שעיקרם הקצאת משאבים חסרה למבקר הפנימי בכמה חברות ופיקוח חסר של רשות החברות. נמצאו חברות אשר לא הגישו לרשות החברות דיווחים מפורטים בנוגע לביקורת הפנימית בהן, אך הרשות לא דרשה מהן להשלים את הדיווחים. בניגוד להוראות הרשות, לא נכחו נציגיה בכ-75% מדיוני ועדות הביקורת שנבדקו, ושבהם דנו הוועדות באישור תוכניות העבודה של הביקורת הפנימית לשנים 2011-2009.

חוק הביקורת הפנימית קובע כי המבקר הפנימי יבצע את הביקורת על-פי תקנים מקצועיים מקובלים. ואולם החוק אינו קובע מהם התקנים המקצועיים המקובלים ומותיר זאת לחקיקת משנה של שר המשפטים. מאז נחקק חוק הביקורת הפנימית בשנת 1992 לא הותקנו תקנות הקובעות אלו תקנים מקצועיים מחייבים את המבקרים הפנימיים.

רצוי שהמבקר הפנימי בכל ארגון יבסס את תוכנית העבודה שלו על סקר סיכונים שעושה הגוף המבוקר או על הערכת סיכונים שמבצע הוא עצמו לצורך הכנת תוכנית העבודה. ואולם, הנהלות משרדי הממשלה אינן מבצעות סקרים כאלו, וכך גם חלק ניכר מהתאגידים הציבוריים ומהחברות הממשלתיות.


תקנות עוד לפני החקיקה


שפירא מסכם: נציבות שירות המדינה לא השכילה לראות בתחום הביקורת הפנימית תחום המחייב קביעת תקנים מזעריים, ונתנה יד לתִקנוּן חסר של יחידות הביקורת הפנימית, לאיוש חסר של התקנים שאושרו ולקביעת מעמדו הארגוני הנמוך של המבקר הפנימי. במשך השנים דחתה הנציבות בקשות חוזרות ונשנות לבחון שוב את מעמדם של המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה ואת תנאי שכרם.

על רשות החברות לפעול לשיפור תפקודה בכל הנוגע לפיקוח על הביקורת הפנימית בחברות הממשלתיות, כדי לוודא שהביקורת מתפקדת כראוי: חובה עליה בין היתר להבטיח כי נציגיה ישתתפו בדיונים, לדרוש מהחברות להגיש לה דיווחים מלאים לגבי הביקורת הפנימית, לבחון את היקף המשאבים שהוקצו לביקורת הפנימית בחברות ולנתח את המידע שהן מספקות לה.

נוכח חשיבותו של מוסד הביקורת הפנימית במגזר הציבורי וקשיי פעילותו במסגרת ההסדרים הקיימים, ראוי שמשרד המשפטים יקדם במהרה את החקיקה שתיצור את המסגרות הארגוניות ואת ההסדרים המוסדיים הדרושים להבטחת האפקטיביות של הביקורת הפנימית, ובכלל זה הגברת עצמאותו של המבקר הפנימי. זאת, באמצעות יצירת זיקה בין המבקר הפנימי במשרד הממשלתי ובין גורם ביצוע ובקרה חיצוני, בכיר ובעל סמכויות שיחולו על כלל משרדי הממשלה, ובאמצעות הגברת מעורבותן של המועצה ושל ועדת הביקורת בתאגידים הציבוריים בעבודת המבקר הפנימי והסדרת עבודתן בדומה לקבוע בחוק החברות.

עם זאת, בלא תלות בגיבוש הצעות החוק על-ידי משרד המשפטים, על הגורמים המוסמכים - השרים הממונים והנציבות, מועצות התאגידים, רשות החברות והדירקטוריונים - לפעול לתיקון הליקויים במערך הביקורת הפנימית ולשיפור האפקטיביות שלה, ובכלל זה הקטנת תלותו והגברת עצמאותו של המבקר הפנימי והגברת מעורבותן של המועצות וועדות הביקורת בתאגידים, באמצעות התקנת תקנות מתאימות או מתן הוראות מינהליות.