"לשקול לאפשר התמודדות אגד במכרזים"

בין 1996 ל-2010 חתמה המדינה על ארבעה הסכמים עם אגד. ביקורת משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים מהותיים בסדרי קבלת ההחלטות לפני החתימה על הסכמים אלה: משרד התחבורה ומשרד האוצר לא השוו ביסודיות את העלות של ההסכמים לעומת התועלת שתצמח מהם, הסתפקו בהערכות כלליות למרות הסכומים הגבוהים שעמדו על הפרק, ולא הציבו יעדים להשגה במשא-ומתן. בהסכמים שולמה לאגד סובסידיה בסכומים ניכרים בלא עבודת מטה מסודרת שתברר את מידת ההצדקה בתשלומם.

הגורמים המקצועיים במשרד התחבורה ובמשרד האוצר לא היו בקיאים בסבך ההסכמים ובפרטיהם ותלויים בידע ובניסיון של גורמי ייעוץ פרטיים. ההסכמים בין אגד למדינה נוסחו בשפה מסובכת, עשויים טלאי על טלאי, ורק מי שהשתתף בעצמו במשא-ומתן יכול להבינם. במשרדי האוצר והתחבורה קיימת תחלופה גבוהה של עובדים, וכשנציגי המבקר תבעו מהם הסברים הם לא ידעו להסביר את הסעיפים המתבססים על נתונים היסטוריים וכיצד נקבעו. מצב זה, קובע המבקר, עלול לפגוע ביכולת הבקרה ויוצר תלות בגורמים חיצוניים.

ב-15 השנים האחרונות נחתמו בין הממשלה לאגד ארבעה הסכמים עיקריים: שני הסכמי סובסידיה (ב-1996 וב-2005) ושני הסכמי תחרות (ב-2000 וב-2010). לפי נתוני אגד, הסכומים ששולמו לו מתוקף ההסכמים עם המדינה בגין שנת 2011 עמדו על כ-1.5 מיליארד ש"ח כולל סובסידיה ישירה לתעריף (ההפרש בין ההוצאה התקנית להכנסה התקנית).

להלן עיקרי הממצאים:

• במשרד האוצר ובמשרד התחבורה לא נעשה תחשיב מדויק של עלות מול תועלת לפני החתימה על הסכם הסובסידיה השני, אף על-פי שתוקפו עשר שנים ועלותו מגיעה למיליארדי שקלים.

• בהסכם הסובסידיה נקבע כי המדינה תפצה את אגד על פרישת שכירים קבועים בסכום הולך וגדל לפי מספר הפורשים. אולם לא נקבעו קריטריונים של ותק מזערי לפרישה, דבר העלול ליצור תמריץ לתחלופה גבוהה של עובדים חדשים, שאינה רצויה.

• בחתימה על הסכם התחרות בראשון, קיבל אגד מהממשלה מִקדמת התארגנות בסך 90 מיליון ש"ח. בהסכם הסובסידיה נדחה מועד ההחזר של המקדמה בעשר שנים (לשנים 2018-2015). המקדמה תוחזר בתוספת הפרשי הצמדה למדד המחירים לצרכן, אך אגד אינו מחויב בריבית על המקדמה, וטמונה בכך הטבה נוספת.

פחות קווים, אותה סובסידיה

• על-פי הסכם זה, נגרעו מאגד 25% מקווי השירות, אך סכום הסובסידיה לא קטן, מפני שההוצאה התקנית הופחתה לפי העלות השולית לשעה ולא לפי העלות הממוצעת לשעה. לפי חישובים שנערכו במשרד מבקר המדינה, הפחתה בהוצאה התקנית לפי העלות הממוצעת לשעה הייתה אמורה להקטין את הסובסידיה לפחות בכ-380 מיליון ש"ח נוספים.

• עוד נקבע בהסכם, כי 20% מקווי השירות שייפתחו לתחרות יועברו לחברה-בת של אגד (אגד תעבורה) בלא תחרות ובלא מכרז, והמדינה תשלם לאגד בגין העברתם פיצוי בסך 88 מיליון ש"ח, אף שהקווים נשארו למעשה בבעלותו.

קווים לחרדים ללא מכרז

• "קווי המהדרין" החדשים (קווי הפרדה שנתפרו לחרדים, ע.י.) היו אמורים להיפתח לתחרות כבר מיום הפעלתם, אך משרד התחבורה אישר לאגד להפעיל אותם בלא מכרז. יתר על כן, בהסכם התחרות 2010 נקבע כי 10% מקווי השירות שנגרעו מאגד יהיו "קווי מהדרין", ואגד יקבל פיצוי של כ-50 מיליון ש"ח בגין פתיחתם לתחרות, אף שלא היה אמור להפעיל קווים אלה באופן בלעדי מלכתחילה.

• בהסכם התחרות 2010 נקבע כי ההפחתה בהוצאה התקנית בעקבות גריעתם של 15% מהקווים תהיה שווה להפחתה בהכנסה התקנית. בחישוב כזה לא משתנה ההפרש בין ההוצאה להכנסה (שעליו מבוסס סכום הסובסידיה), ולכן הסובסידיה אינה קטנה, למרות הצמצום של 15% בקווי השירות. משרד התחבורה ואגד לא עשו תחשיב מדויק של השינויים הצפויים בהוצאה התקנית ובהכנסה התקנית בעקבות גריעת הקווים מאגד.

• התגלו פערים ניכרים בין משרד האוצר לאגד בהצגת עלותו של הסכם התחרות 2010. לפי משרד האוצר מדובר בעלות של 683 מיליון ש"ח למדינה, ולפי אגד מדובר ב-1.3 מיליארד ש"ח.

• בהסכם הסובסידיה התחייב אגד לחתום על הסכם תחרות חדש עד סוף שנת 2008. ההסכם נחתם באיחור של שנה וחצי והוחל בדיעבד מיום 1.1.09. התחולה בדיעבד של ההסכם משמעותה תשלום נוסף של כ-296 מיליון ש"ח לאגד.

• על-אף שהתקיימו דיונים רבים בין נציגי הממשלה לנציגי אגד לקראת החתימה על הסכם התחרות בשנת 2010 איש מהם לא ריכז בתיק מסודר את המסמכים הרלוונטיים, כגון פרוטוקולים של צוות המשא-ומתן והסכמות שהתקבלו בנושאים שנידונו.

• בהסכם הסובסידיה התחייב אגד להקים מערכת כרטוס חכם משותף למפעילי תחבורה ציבורית שונים. למרות זאת קיבל אגד בהסכם התחרות 2010 כ-45 מיליון ש"ח להקמת המערכת. אגד העדיף לגרור רגליים ופגע בציבור הנוסעים.

דוח המבקר מצביע על שורת ליקויים שיש לתקן ובהם: קביעת יעדים לפני משא-ומתן, הכנת תחשיב עלות תועלת לפני חתימה על הסכמים; תיעוד של המשא-ומתן על ההסכמים; ולהבטיח שימור ובעלות על הידע הנצבר אצל החברות הפרטיות העובדות למען משרד התחבורה לקיום ההסכמים עם אגד.

כמו-כן משרד מבקר המדינה ממליץ לשקול, לנוכח היקף הנסיעות של אגד, את נקודת הזמן שבה ניתן יהיה לאפשר לאגד להתחרות במכרזים להפעלת תחבורה ציבורית.

מסלקה משותפת - רק ב-2014

למשרד הביטחון, למשטרה, לשירות בתי הסוהר ולאגד אין מידע מדויק על העלות האמיתית של נסיעות החיילים, השוטרים והסוהרים. המבקר קובע כי על גופי הביטחון ואגד להשתמש בטכנולוגיות הקיימות כדי לייעל את ההתחשבנות ביניהם ולא להסתמך על סקרים בלבד, ומכל מקום יש לעדכנם לעיתים קרובות יותר.

כמו-כן נקבע, על משרד התחבורה לפעול ללא דיחוי להקמת המסלקה המשותפת לכלל מפעילי התחבורה הציבורית, שיכולה להביא להתייעלות ואף לחיסכון בתשלומים למפעילי התחבורה הציבורית, המתבססים כיום על אומדנים. בתשובתו של אגד נמסר כי הקואופרטיב מעוניין בהקמת המסלקה, שכן היא תאפשר התחשבנות אמת בין מפעילי התחבורה השונים. בתשובתו של משרד התחבורה נמסר כי הוא פועל נמרצות להקמת מסלקה במהלך 2014, וכי הוא צופה שהיא תפעל באופן מלא מול כלל המפעילים.