אגף התקציבים שולט בצורה בלתי ראויה וללא פיקוח פרלמנטרי על מיליארדי שקלים המוגדרים כעתודה ("רזרבה") בתקציב המדינה - קובע (יום ג', 14.3.18) מבקר המדינה. השנה היוו העתודות 5.3% מהתקציב - 20 מיליארד שקל.

שפירא מסביר: "מאחר שמשרדי הממשלה אינם יכולים להפשיר לשימושם את תקציבי העתודות (רזרבות) ללא אישורו של אגף התקציבים, שיעורים גבוהים של עתודות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב. עבודות מחקר שנעשו בשנים האחרונות מצביעות על קשר שלילי בין ריכוזיות תקציבית לבין אפקטיביות הממשלה".

אגף התקציבים קובע את שיעורי הניכוי של העתודה להתייקרויות (המיועדת לממן התייקרות של מוצרים ושירותים שרוכשת הממשלה) ושל העתודה הפיסקלית (למימון ירידה בהכנסות המדינה או עלייה בסעיפי הוצאה אחרים) מתקציבי המשרדים, בלא להתבסס על מתודולוגיה כלשהי. האגף קובע את שיעורי הניכוי של העתודה להתייקרויות ללא קשר לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים. בחלק מהמשרדים ניכה אגף התקציבים עתודות בשיעורים שונים משקבע בנהליו, ובמקביל היו סעיפי תקציב שבהם לא נוכו עתודות כלל.

שיעור הניכוי בפועל שמבצע אגף התקציבים לעתודה הפיסקלית אינו מוטל באופן אחיד על כלל סעיפי התקציב; שיעור הניכוי המוטל למעשה על סעיפים שהם עתירי קניות והשקעה גבוה יותר משיעור הניכוי המוטל על סעיפים שאינם כאלה. הדבר משפיע על סדרי העדיפויות של הממשלה, בלי שהסוגיה הובאה להחלטתה וללא שקיפות כלפי הציבור.

העברות ענקיות בחודש דצמבר

בדצמבר 2014 ביצע אגף התקציבים העברות גדולות של סכומי עתודות ועודפים של עתודות: סך השימושים של כל סוגי העתודות בשנה זו היה 18.8 מיליארד שקל, מהם 8.4 מיליארד שקל (45%) הועברו לשימוש המשרדים רק בחודש דצמבר. רק בדצמבר 2014 הועברו עודפי עתודות משנת 2013, בהיקף של 1.15 מיליארד שקל, שהם 80% מעודפי העתודה שהועברו באותה שנה. העברות כאלו אינן יעילות, משום שהמשרדים נאלצים להוציא את הכספים בלוח זמנים קצר. העברות של עתודות רבות ושל עודפי עתודות הנעשות בסוף השנה יכולות גם להעיד על תכנון שגוי או לכל הפחות לא אופטימלי של תקציב המדינה.

בשנים 2016-2012 תוקצבו ביתר ובאופן מתמשך 42 תוכניות שונות, ובתוספת העודפים שלהן משנה קודמת הן שימשו מקור להעברת כספים לשימושים אחרים במשך שלוש שנים לפחות. התקציב הכולל שהועבר מהן היה גבוה במיוחד בשנה השנייה של התקציבים הדו-שנתיים בשנים 2012 ו-2014: 2.2 מיליארד שקל ו-4.1 מיליארד שקל בהתאמה (0.8% ו-1.3% מתקציב המדינה בשנים אלה). בשנת 2016 פחת באופן יחסי תקצוב זה (כ-0.5% מהתקציב), אך 1.8 מיליארד שקל תוקצבו ביתר והועברו לשימושים אחרים.

היקף הסכומים של העתודות הנובע מתקצוב יתר מתמשך, מצביע על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים. הימצאותן של תוכניות רבות המשמשות בפועל כעתודה בשל תקצוב יתר מתמשך, תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגעת בשקיפות אישור התקציב בכנסת.

העתודות הסמויות

מאחר שעל-פי החוק הכנסת מאשרת את תקציב המדינה עד רמה של תוכניות תקציב, חברי הכנסת אינם נחשפים לתקנות עתודה הנכללות בתוכניות תקציב שאינן מוגדרות כעתודה. שיעור העתודה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה ל-2018 הוא 2.3% מתקציב המדינה ו-45% מכלל העתודה. קיומה של עתודה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה, קובע שפירא, פוגע בשקיפות אישור התקציב ומעיד על ריכוזיות בתקצוב עתודות בשלב החקיקה.

נמצאו כמה סעיפי תקציב שבהם שיעור העתודה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מהווה שיעור ניכר מסך התקציב בסעיף. למשל בתקציב הפיתוח של משרד החינוך ובתקציב הפיתוח של משרד הבריאות שיעור זה בשנת 2018 הוא 43% ו-32% בהתאמה. בתקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי המשפט שיעור זה בשנת 2018 הוא 28%, לאחר שבשנת 2014 הוא היה 62%.

שפירא אומר: "ממצאים אלה מלמדים על בעייתיות ברמת השקיפות של אגף התקציבים כלפי הכנסת והציבור. הדבר בא לידי ביטוי בעיקר בכך שהיקף העתודות האמיתי הקיים בתקציב אינו מובא לידיעת הכנסת בצורה ישירה בשלב חקיקת חוק התקציב. בדרך זו מתעצמת הריכוזיות הנתונה בידי אגף התקציבים בקביעת העתודות בשלב החקיקה".

הוצאות שונות בתוך הוצאות שונות

בתקציב לשנת 2018 תקציב הסעיף "הוצאות שונות" שבניהול משרד האוצר הוא 2.35 מיליארד שקל. 591 מיליון שקל מסעיף זה, שהם 25% ממנו, תוקצבו בתקנות עתודה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב. באותו תקציב, הסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" הוא 2.4 מיליארד שקל. 896 מיליון שקל מהתקציב, שהם למעלה משליש ממנו, תוקצבו בתקנות עתודה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב.

בסעיף "הוצאות שונות" נמצאו תוכניות ותקנות רבות שתוקצבו בסכומים גבוהים אשר ייעודן אינו עולה בבירור משמותיהן. הצעות התקציב לשנים 2018-2013 לא כללו דברי הסבר לסעיף "הוצאות שונות". בשנים 2018-2015 דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" היו חלקיים בלבד, ולא כללו מידע חשוב על עיקרי הצעת התקציב ויעדים מרכזיים, תיאור הסעיף, השינויים המרכזיים בהצעת התקציב וביאורים לתקציב, לרבות חשיפה לסיכונים.

מדובר בכותרת כללית המחביאה סכומים משמעותיים, מגלה הדוח. בשנת 2018 נמצאים שם, בין היתר, 155 מיליון שקל להקלות במיסים, 132 מיליון שקל למימון הכוח הרב-לאומי של האו"ם, 106 מיליון שקל לשיפוי רשויות מקומיות, 500 מיליון שקל ל"הוצאות ביטחון מותנות" - ועוד 1.4 מיליארד שקל ששוב מוגדרים כ"הוצאות שונות" בתוך סעיף "הוצאות שונות".

איך נרשמו הכספים הקואליציוניים

נמצא תקצוב עודף של עתודות בתקנות עתודה מרכזיות בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". בשנים 2014-2008 בוצע מס הכנסה שלילי בשיעור של 55% בלבד - פער של 1.6 מיליארד שקל בין העתודה לבין הביצוע. גם פרויקט הגז הטבעי מבוצע בקצב איטי, אך למרות זאת האוצר תקצב אותו ביתר - ובשנים 2014-2003 נוצר פער של 959 מיליון שקל בין התקציב לבין הביצוע.

בתקציב 2018, למעלה ממחצית תקציב הפיתוח של משרד החינוך (53%) תוקצב בעתודה, וכן כשליש מתקציב הפיתוח של משרד הבריאות (32%). עוד תוקצב כעתודה בשיעור גבוה תקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי המשפט (29%). נמצאו גם תקציבים רגילים שבהם שיעור העתודה גבוה: כרבע מתקציב משרד האנרגיה והמים, הרשות הממשלתית למים ולביוב (16%), משרד ראש הממשלה (15%) ומשרד התחבורה (12%).

בתקציב המדינה לשנים 2018-2017 תקצב אגף התקציבים כספים קואליציוניים וכספים שעליהם החליטה ועדת הכספים במסגרת הסכמות עם חברי כנסת כעתודה פיסקלית בניגוד להחלטת הממשלה שקבעה, כי יש לתקצבם כעתודות ייעודיות. תקצוב כספים קואליציוניים בעתודות פיסקליות מטשטש את הגבולות בין המטרות של העתודות השונות ומקשה על הציבור והכנסת את הבקרה על הסכומים המוקצים לכל אחת מהמטרות.