במשך ארבע שנים שרתתי בצה"ל בתפקיד היועץ הכספי לרמטכ"ל וכראש אגף התקציבים של משרד הביטחון. למעשה מדובר בשני תפקידים שונים, היועץ הכספי לרמטכ"ל מדווח ישירות לרמטכ"ל וחבר בפורום מטכ"ל, ראש אגף התקציבים מדווח ישירות למנכ"ל משרד הביטחון ולשר הביטחון, והוא חבר בהנהלת משרד הביטחון. על-אף שמילאתי את שני התפקידים הללו בו זמנית, ולמרות שביצעתי תפקידים נוספים כגון יו"ר וועדת המכרזים של עיר הבה"דים, מנהל הוועדה המקצועית ומנהל מכרז הפנסיה של משרתי הקבע, ראש המערך התקציבי בצה"ל ועוד, שילמו לי משכורת אחת. זה חלק מהאתוס של המדינה, נותנים לך יותר מתפקיד אחד ומשלמים לך פעם אחת.
אעסוק בתקציב המדינה ומעט בתקציב הביטחון מזוויות פחות מקובלות.
תקציב המדינה מהווה כלי, זהו אחד המכשירים המשמעותיים ביותר שמגדירים את מדיניות הממשלה. בניגוד למה שמקובל לחשוב התקציב הוא בסך-הכל כלי אחד מיני רבים, בהם נעזרת הממשלה על-מנת ליישם את המדיניות הכלכלית, החברתית והמדינית. התקציב הוא אחד הכלים שאמורים להגדיר את המדיניות הכלכלית ואת סדרי העדיפויות.
כבר בתחילת הדרך מלמדים אותנו שלכל דבר יש מחיר ולכן כל הוצאה הינה בהכרח על חשבון דבר אחר: תותחים או חמאה. לכן הדבר הראשון בעבודה על תקציב הוא קביעת סדר עדיפויות. מגדירים או מנתבים את ההחלטות המדיניות של הממשלה ושל הכנסת דרך כלי התקציב. מתרגמים את המדיניות של הממשלה לסעיפים תקציביים, מלווים את התקציב בחוק ההסדרים וכך מגדירים את אופן המימוש. כדי לעשות זאת משתמשים בכלל העתיק של הגדרת סדרי עדיפויות - תותחים או חמאה.
שומעים בתקשורת רבות על המאבקים בכנסת ביחס לסעיפי ההוצאות השונים, יש מאבקים ומריבות ביחס לסעיפים בחוק ההסדרים, מרתונים ליליים על זוטי זוטות של סעיפים תקציביים. דיונים רבים והרבה מאוד נתונים. לרוב ישיבת הממשלה בנושא התקציב מסתיימת לפנות בוקר, כשחלק מהאנשים כבר קצת רדומים ולא בטוחים על מה הם מצביעים - העיקר שייגמר. גם ההצבעות בכנסת מתבצעות לאחר לילות ארוכים מאוד. רוב הציבור אינו מבין על מה המאבקים. בפועל גורמים אינטרסנטים שונים, מטעמים שונים ומגוונים, בוחרים נושאים ויוצרים סביבם מאבקים והשאלה המתבקשת היא מה נשאר מהמאבק? מה השתנה?
אחד הרמזים לעובדה שחלק ניכר מהמאבקים הללו אינו מייצר שינוי אמיתי אפשר להבין מהאופן שבו מנוהל התקציב. לאחר כל הוויכוחים הקשים בממשלה ולאחר המריבות הקשות בכנסת יש שינויים עצומים בתקציב במהלך השנה. בתקציב של כל משרד ממשלתי יש פערים משמעותיים מאוד בין התקציב בפועל לבין התקציב שאושר בכנסת.
בעיה אחרת היא הדרך לפתרון בעיות. ניקח כדוגמה את מערכת החינוך. לא כולם מרוצים מהמערכת, מה הפתרון לשיפור מערכת החינוך? כסף! תקציב! בכל פעם שעולה בעיה הפתרון המידי הוא התקציב. כך לגבי מערכת הבריאות, הציבור מרוצה? - לא. מה הפתרון? כסף! פשוט, ברור וטריוויאלי לכולנו שאם קיימת בעיה צריך כסף כדי לפתור אותה.
אבל זו אינה התשובה הנכונה. מערכת החינוך קיבלה הרבה מאוד כסף בשנים האחרונות ומצבנו הדרדר, זה מצביע על כך שאולי הבעיה אינה כסף ובוודאות לא רק כסף. לעתים קרובות כסף לא רק שאינו עוזר, הוא אף גורע, הוא מפריע ומקלקל. מי שאינו בקיא בפרטים ומסתכל על הדברים האלה מלמעלה לא יכול להבין זאת. לעיתים קיים ויכוח בין הדרג המדיני לבין הפקידות הבכירה במשרדי הממשלה. בציבור זה נתפס כשלטון הפקידים, שבעצם קובעים מה לעשות. מניסיוני חלק מהדרג הנבחר הוא לעיתים חסר אונים, מסיבות רבות שאינן קשורות לפקידים הבכירים. היכולת המשמעותית של הדרג המדיני להשפיע היא באמצעות מינויי של אנשים ועל-ידי התקציב והובלת תהלכים יחד עם תרבות ארגונית.
לדעתי, לרוב הבעיה אינה בעיה של כסף, אבל ברמה של מדינאי, שר בממשלה, פוליטיקאי או חבר כנסת, יכולת ההשפעה האמיתית שלו היא על-ידי השגת עוד כסף. אם הוא ישיג עוד כסף הוא ישיג עוד יעדים, דרך היעדים הללו הוא יעשה את מה שהוא חושב לנכון ויקדם את האינטרסים של המגזר הספציפי שהוא מייצג או המגזר הכללי או גם וגם.
בניית התקציב נעשית על-ידי הסתמכות על הנתונים מהשנה הקודמת ועליהם לעשות שינויים. בדרך כלל מוסיפים סעיפים לתקציב, להוריד סעיפים שוכחים. אם היה תקציב לסעיף שהפעילות בו נגמרה - שיישאר, לא נורא, תמיד זה טוב שיש. לאחר ויכוחים מרים וקשים בממשלה ובכנסת התקציב עובר. אבל איך קשור התקציב הזה למה שהדרג המדיני או הדרג הנבחר רוצה לבין מה שקורה בפועל? קיים קשר אבל הוא אינו חד-ערכי, אנחנו מזהים זאת דרך השינויים העצומים בתקציב מיד בתחילת השנה. לקראת סוף השנה מסתבר ששינויים רבים עוד יותר, לרוב שינויים שנובעים מהצורך למקסם תזרים או יתרות תקציב וכלל אינו קשור לסדרי עדיפויות.
אחת הנקודות המרכזיות מנקודת מבט ביקורתית הינה תהליך בניית ותכנון התקציב. הפערים המשמעותיים הללו יוצרים אניגמה שצריך לדעת איך לפתור אותה, והפתרון אינו פשוט. העובדה שבחלק ממשרדי הממשלה יש דרג נבחר שמתחלף לעתים קרובות אינה מאפשרת לפתור את האניגמה הזאת. בתחום התשתיות, השר האחראי מכהן כמה שנים ברצף, הוא יודע והוא יכול לקדם הרבה מאוד דברים, לעומת זאת במשרד שפעם בשנה מתחלף הדרג הנבחר, קשה מאוד לעשות את הדברים האלה.
למשרד החינוך מגיע שר עם סדר היום שלו ועם רפורמה, ואחרי שנתיים מגיע שר אחר שסדר היום שלו שונה, הוא מבטל את הרפורמה ההיא ועושה רפורמה חדשה, אחרי שנתיים מגיע השר השלישי שמבטל את שתי הרפורמות ועושה רפורמה חדשה. ברור שהבעיה כאן אינה קשורה לעניין של כסף. לא משנה כמה כסף נוסיף, הבעיה לא תיפתר.
התהליכים של תחלופת בעלי תפקידים בקצב מהיר והשינויים התכופים של מדיניות והמצאת רפורמות חדשים לבקרים, מפחיתות ופוגעות באמון הציבור בדרג הנבחר ובמערכת הציבורית.
לגבי תקציב הביטחון: בשנים האחרונות מתנהל שיח ציבורי בנושא משרתי הקבע, שכרם והפנסיות שלהם. מושמעת טענה שאנשי מערכת הביטחון ומשרתי הקבע מקבלים משכורות עתק, ושהם אוכלי חינם. עם זאת האמון של הציבור בצה"ל גבוה ויציב לאורך שנים.
מאיפה הגיע הרעיון שיש ציבור גדול שהוא שמן וגדול ובזבזן וחי על חשבון הציבור? זה חוזר לשאלה של ביטחון או תותחים מול חמאה. הרעיון פשוט מאוד, אם ניתן מעט מאוד כסף לתותחים, יישאר הרבה כסף לחמאה ואת החמאה כולנו נוכל למרוח טוב על הלחם שאנחנו אוכלים.
בכמה השכר הממוצע של משרתי הקבע גבוה מהשכר הממוצע של עובדי המדינה? באיזה שיעור? התשובה היא שהשכר הממוצע של משרתי הקבע נמוך מהשכר הממוצע של עובדי המדינה. אבל רוב הציבור חושב שההפך הוא הנכון.
העובדות הן שאם גיל הפרישה מצה"ל יעלה, ההוצאות למדינה יהיו יותר גדולות ולא יותר קטנות. רוב הציבור לא היה מאמין לנתון הזה על-אף שזו עובדה נכונה. לפני שהחליטו להעלות את גיל הפרישה, הצגתי את העובדה הזו לכל הנוגעים בדבר, התגובה לרוב הייתה "כן, טוב נו, לובש מדים מספר סיפורים". לפני חמש שנים הממשלה החליטה להעלות את גיל הפרישה, וזה עלה הרבה יותר כסף. אז המדינה החליטה להוריד את גיל הפרישה. אני מציין את העובדות הללו מכיוון שחלק מההתנהלות היא התנהלות תקשורתית. יש פער בין ההתנהלות התקשורתית הזאת לבין הנתונים בפועל. את הפער הזה חיים כולנו הציבור, ועם הפער הזה צריכים להסתדר נבחרי הציבור ולנתב את הדרך שלהם.
בתקציב האחרון, שר האוצר הנוכחי
משה כחלון ושר הביטחון הגיעו להסכמה על תקציב ביטחון רב שנתי. לא היו כתבות בתקשורת על השכר של משרתי הקבע ועל הפנסיות ולא היו ההתגוששויות כפי שהן חוזרות בכל שנה. שר האוצר משה כחלון לא תדרך נגד משרתי הקבע. ההפך הוא הנכון, הוא חיבק את משרתי הקבע ובני משפחותיהם, הוא חיבק את חיילי החובה ודאג להעלות את דמי הקיום שלהם כמעט בחמישים אחוז. הוא נתן תוספת שכר לנגדים שהם בעלי השכר הנמוך בצה"ל. בתקציב הנוכחי סוכם על תקציב רב שנתי, חמש שנתי למשרד הביטחון בהסכמה מלאה בין שר הביטחון לבין שר האוצר. זה נשמע מפתיע אחרי שנים שאנחנו רגילים שיש חוסר הסכמה ומאבקים קשים בין מערכת הביטחון לבין האוצר. ייתכן שמבחינה תקשורתית זה לא מצטלם טוב ששר האוצר מגיע להסכמה עם שר הביטחון, שהוא מטפח ומחבק את משרתי הקבע ואת חיילי החובה. העניין כמעט שלא הוזכר בתקשורת - זה אולי פחות מעניין אבל ברור שעבור מדינת ישראל זהו הדבר הנכון לעשות. במהלך השנה יהיו תוספות לתקציב הביטחון, אך כך גם בשנים קודמות, כמו שקורה בכל משרדי הממשלה.
האם יש צעד אחד משמעותי שאם ננקוט בו נוכל להביא שינוי אמיתי ומשמעותי בניהול התקציב ובהגברת הקשר בין כוונות הדרג הנבחר לבין הביצוע המעשי ולמימוש המדיניות של הממשלה?
התשובה היא כן - יש צעד אחד שאילו היינו נוקטים בו היינו רואים שינוי ניכר - לבנות את תקציב המדינה מאפס. אני רוצה להיות רדיקלי ולטעון שזה אפשרי, אבל כדי לבנות את תקציב המדינה מאפס צריך אומץ. המשמעות היא לבחון את כל הנחות היסוד שמבחינתנו הן הנחות טריוויאליות ומובנות. ברור לי שאם היינו בונים את תקציב המדינה מאפס אין ספק שמספרי התקציב היו שונים באופן מהותי מהמספרים המוגשים לכנסת לאישור ומהמספרים שהכנסת מאשרת בכל שנה.
ב-2003 בוצע קיצוץ משמעותי מאוד בתקציב הביטחון אשר הביא את הצבא לחשוב על בניית תקציב מאפס, במידה רבה בגלל חוסר ברירה. כשבונים תקציב מאפס הופכים ליותר יצירתיים, חושבים מחוץ לקופסה ובודקים את כל הנחות היסוד שאנו חיים לפיהן. הדרג הפיקודי הבכיר בצה"ל והנהלת משרד הביטחון הגדירה את העניין כהזדמנות. הרמטכ"ל והמנכ"ל, הפכו את הקיצוץ הזה להזדמנות גדולה עבו צה"ל. התוצאה הייתה שתקציב הביטחון החדש היה שונה מן היסוד מהתקציב בשנים הקודמות והרוח היצירתית הביאה מימוש של הזדמנויות שבכל פירמה היו נחשבות להזדמנויות עסקיות.
הייצוא הביטחוני של ישראל בשנים האחרונות מסתכם בערך בשבעה וחצי מיליארד דולר. ייצוא הייצוא הביטחוני גדל מהמשבר של שנת 2003. בזמן המשבר מערכת הביטחון עשתה שינויים רגולטוריים שאפשרו לתעשיות לצאת החוצה ולמכור יותר בעולם דבר שמאפשר להוריד את המחירים של מערכות הנשק לצה"ל, לפתח מוצרים נוספים וכו'.
אין ספק שאם היינו בונים את תקציב המדינה מאפס התקציב היה שונה, אבל על-מנת לעשות זאת צריך תהליך ארוך מהרגיל ודרושה מנהיגות אמיצה שלא תמתין למשבר כלכלי.
נקודה נוספת - במדינה אין תקציב רב שנתי, בחלק גדול ממשרדי הממשלה גם אין תוכנית רב שנתית. אם היינו רוצים לבנות תקציב שיאפשר לדרג המדיני או לדרג הנבחר להשפיע באופן משמעותי על הדברים שקורים בכל אחד מהמשרדים זה היכולת לבנות תקציב רב שנתי לכל משרדי הממשלה. התקציב הוא כלי שמאפשר לייצר תוכניות עבודה. אבל גם בנקודה זאת לחלק גדול ממשרדי הממשלה שלנו אין תוכניות רב שנתיות, אין תכנונים רב שנתיים, ואין אפילו גופים של אסטרטגיה שיודעים לחשוב חשיבה רב שנתית. תכנון רב שנתי היה יכול להביא לשינויים מאוד משמעותיים בניהול התקציב.
לסיכום, הדברים שמשתקפים בתקשורת בהקשר לתקציב לרוב לא מתכתבים עם תכנון התקציב ובוודאי שלא עם ביצועו. אילו היינו בוחרים לעשות שינוי דרמטי בניהול תקציב המדינה היינו מפעילם שני כלים מרכזיים שהיו מייצרים רפורמה אמיתית ומשמעותית. הראשון הכנת תקציב מאפס לכלל משרדי הממשלה, והשני ניהול תוכניות רב שנתיות לכל משרדי הממשלה ולכל גופי הממשלה הרחבה.
