|
בעלי מקצועות חופשיים מוזמנים להעביר אלינו לפרסום מאמרים, מידע בעל ערך חדשותי, חוות דעת מקצועיות בתחומים משפט, כלכלה, שוק ההון, ממשל, תקשורת ועוד, וכן כתבי טענות בהליכים בבית המשפט.
דוא"ל: vip@news1.co.il
|
|
|
יחסי הגומלין בין הרשות <br>המחוקקת לרשות המבצעת <br>
|
- מסמך רקע בנושא;
הוכן על-ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת;
קובץ סקירות השוואתיות שהוגש לוועדת החוקה חוק ומשפט
|
לקראת דיוני ועדת חוקה, חוק ומשפט בהצעת החוק לביטול חוק הבחירה הישירה של ראש הממשלה, אשר יחודשו לאחר הפגרה, מוגש לוועדה וחבריה קובץ של ארבע סקירות השוואתיות בצמוד למכתבו של יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט, ח"כ אמנון רובינשטיין.
|
|
ביטול חוק הבחירה הישירה יחייב במישרין עריכת רפורמה במבנה המשטר הדמוקרטי בישראל. יישום הרפורמה ידרוש התייחסות מיוחדת של הועדה והכנסת באשר למהות המשטר הרצוי במדינת ישראל. רפורמה זו נוגעת בין היתר למערכת יחסי הגומלין והכפיפות שבין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת. לעניין זה נדרשת התייחסות לשתי סוגיות המרכזיות המייחדות את המשטר הפרלמנטרי: 1. למי נתונה הסמכות לבחור ולמנות את ראש הממשלה? 2. האם ראש הממשלה תלוי באמון הפרלמנט? לנוחות חברי הועדה קובץ זה מורכב מארבעה מסמכים נפרדים העוסקים בסוגיות הבאות: - סקירה מס' 1 - למי נתונה הסמכות לבחור ולמנות את ראש הממשלה.
- סקירה מס' 2 - הגשת אי אימון בראש הממשלה תוך התייחסות מיוחדת לסוגיית אי אימון קונסטרוקטיבי.
- סקירה מס' 3 - סמכות ראש הממשלה לבקש את פיזור הפרלמנט.
- סקירה מס' 4 - סמכות הנשיא: אי אישור חוק והחזרתו לדיון נוסף בפרלמנט.
בנוסף, מצורף לקובץ זה נספח הכולל מידע מפורט על המדינות אשר נבדקו: אירלנד, בריטניה, גרמניה, דנמרק, הולנד, הונגריה, ספרד, שבדיה, פולין. התייחסות קצרה בטבלאות משווה נתנה גם לפינלנד ונורווגיה.
|
|
ניתוח השוואתי - ממצאים ומסקנות
|
|
1. הסמכות לבחור ולמנות את ראש הרשות המבצעת
1.1 הליך הבחירה והמינוי של ראש הממשלה
הספרות המקצועית עורכת הבחנה ברורה בין הרשות המבצעת במשטרים פרלמנטריים לבין זו הפועלת במשטרים נשיאותיים. במשטר פרלמנטרי קיימת הבדלה בין שני בעלי תפקיד מרכזיים: "ראש המדינה" ו- "ראש הרשות המבצעת". "ראש המדינה" משמש לרוב בתפקיד ייצוגי, ומדובר בנשיא המדינה, ראש בית המלוכה או נציגיו (המושל הכללי - באוסטרליה, בקנדה ובניו-זילנד). "ראש הרשות המבצעת" במשטר פרלמנטרי הנו ראש הממשלה אשר עומד בראש קבינט של שרים, ואחראי על ניהולה השוטף של המדינה.
במודל הפרלמנטרי, כפי שעולה מממצאי סקירה זו ומהספרות המקצועית, ראש המדינה הוא המחזיק לרוב בסמכות הפורמלית למנות את ראש הממשלה. אולם בפועל, בכל המשטרים הפרלמנטריים הפרלמנט הינו בעל תפקיד מרכזי בהליך המינוי, על-שום שאין ראש המדינה יכול למנות את המועמד לראשות הממשלה מבלי שיהיה ראש המפלגה השלטת בפרלמנט (בריטניה, פולין), או מבלי המועמד יזכה בתמיכת רוב חברי הפרלמנט.
תמיכת הפרלמנט במועמד לראש הממשלה תעשה באופנים הבאים:
- מועמדותו תאושר בפרלמנט בהצבעה של רוב חברי הפרלמנט (גרמניה, הונגריה, ספרד)
- הפרלמנט בוחר בקונסנזוס את ראש הממשלה (שבדיה)
- ראש הממשלה נבחר במסגרת מו"מ הנערך בין ראשי המפלגות המיוצגות בפרלמנט או במו"מ קואליציוני (אירלנד, הולנד)
יש להפנות את תשומת הלב למנגנון הקיים בשבדיה כחריג לכלל שהובא לעיל. בשבדיה, הליך בחירת ראש הממשלה והמינוי נעשה בפרלמנט. כאן, ניהול ההליך כולו נתון בידי יו"ר הפרלמנט אשר ממנה את ראש הממשלה לאחר הצבעה בפרלמנט.
הליך מינוי ראש הממשלה במשטר פרלמנטרי נושא מספר מאפיינים מרכזיים שעליהם נעמוד בסעיפים הבאים:
1.1.1 ראש הממשלה חייב להיות חבר הפרלמנט
במשטר פרלמנטרי, להבדיל ממשטר נשיאותי, ראש הממשלה לא נבחר בבחירה ישירה במסגרת מערכת בחירות הנפרדת מן הבחירות לפרלמנט. במודל הפרלמנטרי, ראש הממשלה חייב להיות חבר פרלמנט, אשר נבחר לפרלמנט בבחירות הכלליות, בהתאם לשיטת הבחירה הנהוגה במדינה (בבריטניה הבחירות נערכות כל 5 שנים ובישראל כל 4 שנים). להבדיל, יש לזכור כי במדינות מסוימות אין כל חובה כי שרי הממשלה יהיו חברי פרלמנט (ישראל ונורווגיה).
1.1.2 ראש המדינה מזמין את ראש המפלגה הגדולה הפרלמנט להרכיב את הממשלה
בשלב השני בהליך בחירת ראש הממשלה, ראש המדינה מזמין במסגרת סמכויותיו את המועמד המתאים כדי להרכיב את הממשלה החדשה. למרות שמבחינה חוקתית, ברוב המשטרים הפרלמנטריים מוענקת לראש המדינה הסמכות למנות את לראשות הממשלה על-פי בחירתו. בפועל, על פי המנהג אשר התפתח ברוב הדמוקרטיות הפרלמנטריות, ראש המדינה נדרש להזמין את מנהיג המפלגה הפוליטית שזכתה ברוב המושבים בפרלמנט. במידה ואין מפלגת רוב בפרלמנט, יתכנו שלוש דרכי פעולה אפשרויות בהן יכול ראש המדינה לנקוט:
א. מינוי מועמד אשר יכונן ממשלת מיעוט, אשר בה ראש הממשלה אינו חולש על חמישים מושבים ומעלה בפרלמנט.
ב. מינוי מועמד לשם כינון ממשלה קואליציונית - אשר במסגרתה מתאחדות מספר מפלגות בעלות רוב מושבים בפרלמנט כדי להקים חזית פרלמנטרית אחת.
ג. פיזור הפרלמנט והליכה לבחירות חדשות
1.1.3 אישור המועמד בפרלמנט
במספר משטרים פרלמנטריים קיימת דרישה חד משמעית כי המועמד לראשות הממשלה יזכה באישור הפרלמנט. הדבר נועד להגביל את שיקול הדעת של ראש המדינה בהליך המינוי. החוקה בשבדיה, אירלנד וגרמניה דורשת את קיומה של הצבעה לאישור המועמד בפרלמנט בטרם ימונה לראשות הממשלה. בדומה, בבריטניה המלכה לא תזמן את המועמד לראשות הממשלה להרכיב את הממשלה מבלי שתמיכת הפרלמנט נתונה לו. זאת מכוון שבבריטניה תמיד תתקיים מפלגת רוב בפרלמנט, ותמיכת הרוב בפרלמנט נתונה מראש לראש המפלגה בעלת הייצוג הגדול בפרלמנט. להבדיל, בשבדיה - אין צורך באישור הפרלמנט היות וראש הממשלה נבחר על-ידי הפרלמנט ומינויו נעשה על-ידי יו"ר הפרלמנט.
לעומת זאת בהולנד לא מתקיים הליך הצבעה בפרלמנט, אלא מתנהל מו"מ קואליציוני בניהולם של מתווכים, לאחר שהמפלגות יעצו למלכה באשר למועמד הראוי. עם תום המו"מ על המועמד המוסכם להקים ממשלה קואליציונית. לאחר שהממשלה הוקמה ממנה המלכה את ראש הממשלה והקבינט ואלה מציגים בפני הפרלמנט את התוכנית המדינית. אולם, לא נדרש כל אישור של המינוי בפרלמנט. יובהר כי, מינוי המתווך נועד להציב חוצץ בין המלכה לבין הליך הסכמה על מועמד שהינו פוליטי ביסודו.
העיקרון המנחה בכל המשטרים הפרלמנטריים שנסקרו הינו: למרות שהסמכות הרשמית למנות את ראש הממשלה נתונה בידי ראש המדינה, לפרלמנט יש תפקיד מרכזי בהליך המינוי, הבחירה או אישור מינויו של ראש הממשלה.
1.1.4 הממשלה חייבת לקבל את אמון הפרלמנט
לאחר שחבר פרלמנט מונה לכהן כראש הממשלה והרכיב את ממשלתו, חייבת ממשלה זו, ברוב המשטרים הפרלמנטריים, לזכות באימון הפרלמנט בטרם תתחיל לפעול. הבעת האמון בממשלה מתקבלת בהצבעה של רוב חברי הפרלמנט. הבעת האמון בהצבעת הפרלמנט מבטאת בפועל את תמיכתו בראש הממשלה ובקבינט שהרכיב.
ברוב המשטרים הפרלמנטריים, אם ראש הממשלה והממשלה שהרכיב אינם זוכים באימון רוב חברי הפרלמנט, מוטלת משימת הרכבת הממשלה על מועמד אחר.
באשר לממשלת מיעוט, לרוב ממשלה זו אינה שורדת לאורך זמן. קיומה מותנה בהבנה המשותפת של המפלגות שונות לגבי הצורך להימנע מבחירות מוקדמות. לרוב תיפול ממשלה זו הצבעת אי אמון במהלך כהונתה.
|
|
אירלנד
סמכות המינוי/אישור המועמד: סמכות המנוי נתונה לנשיא.הפרלמנט מחליט על המועמד.
הליך הבחירה ואישור ראש הממשלה: המועמד לראשות הממשלה נקבע לאחר מו"מ המתקיים בין ראשי המפלגות המיוצגות בפרלמנט. לאחר קבלת ההחלטה זו, מציג הפרלמנט את המועמד מטעמו בפני הנשיא, אשר ממנה אותו באופן רשמי לתפקיד.
בריטניה
סמכות המינוי/אישור המועמד: המלכה
הליך הבחירה ואישור ראש הממשלה: המועמד לראשות הממשלה הנו מנהיג מפלגת הרוב בפרלמנט. מנהיג מפלגת הרוב החדשה בפרלמנט מוזמן על-ידי המלכה להרכיב את הממשלה החדשה.
גרמניה
סמכות המינוי/אישור המועמד: סמכות המינוי נתונה לנשיא, הפרלמנט מאשר את מינוי המועמד
הליך הבחירה ואישור ראש הממשלה: המועמד לראשות הממשלה הנו ראש המפלגה שזכתה בתמיכת רוב חברי הפרלמנט. הנשיא ממליץ לפרלמנט על המועמד לראשות הממשלה. הפרלמנט מאשר את מינוי ראש הממשלה, על סמך המלצת הנשיא, בהצבעה חשאית. במידה והפרלמנט לא אישר את המועמד שהציע הנשיא, הוא יבחר בראש ממשלה חלופי מטעמו.
דנמרק
סמכות המינוי/אישור המועמד: המלך
הליך הבחירה ואישור ראש הממשלה: בית המלוכה יפנה אל יו"ר הפרלמנט על-מנת שייעץ לו באשר לחילופי השלטון הצפויים לאחר הבחירות.
הולנד
סמכות המינוי/אישור המועמד: סמכות המינוי נתונה למלכה, הפרלמנט בוחר את המועמד
הליך הבחירה ואישור ראש הממשלה: המועמד לראשות הממשלה הנו ראש המפלגה שזכה בתמיכת רוב חברי במסגרת מו"מ קואליציוני בין המפלגות המיוצגות בפרלמנט.
הונגריה
סמכות המינוי/אישור המועמד: סמכות המינוי נתונה לנשיא הפרלמנט מאשר את מינוי המועמד לראשות הממשלה
הליך הבחירה ואישור ראש הממשלה: הנשיא מעביר לפרלמנט את המלצתו בדבר מועמד ראוי לראשות הממשלה. בידי הפרלמנט הסמכות לקבל את המלצות הנשיא או לדחות את ההמלצה. על-כן, בחירת ראש הממשלה נעשית בפועל בידי הפרלמנט (National Assembly), בהצבעה של רוב חבריה.
שבדיה
סמכות המינוי/אישור המועמד: הפרלמנט
הליך הבחירה ואישור ראש הממשלה: המועמד נבחר בהסכמה שבקונסנזוס בין המפלגות המיוצגות בפרלמנט. הליך בחירת ראש הממשלה נפתח ע"י יו"ר הפרלמנט, באיתור המועמד לראשות הממשלה. החלטה לגבי המועמד הראוי מתקבלת לאחר ניהול התייעצויות (ע"י היו"ר) עם נציגי המפלגות בבית הנבחרים וסגניו. לאחר בחירת המועמד, מציג היו"ר את המועמד בפני הפרלמנט להצבעה. בחירתו של ראש הממשלה עשוי להתקבל בהצבעה ברוב רגיל.
ספרד
סמכות המינוי/אישור המועמד: המלך מציע מועמד בפני הפרלמנט לאישורו
הליך הבחירה ואישור ראש הממשלה: לאחר הבחירות לפרלמנט המלך מציג את המועמד לכהונת ראש הממשלה לאישור הפרלמנט (בחירת המועמד נעשה על-ידי המלך לאחר התייעצויות עם נציגי המפלגות המיוצגות בפרלמנט), אשר מגיש לאישור הפרלמנט את התוכנית הפוליטית של ממשלתו העתידית ומבקש את אימון הפרלמנט. הליך זה הוא בבחינת אישור של המועמד לכהונה.
פולין
סמכות המינוי/אישור המועמד: סמכות המינוי נתונה לנשיא.
הליך הבחירה ואישור ראש הממשלה: בחירת המועמד לראשות הממשלה נעשית על-ידי המפלגה השלטת הפרלמנט.
פינלנד
סמכות המינוי/אישור המועמד: הנשיא
הליך הבחירה ואישור ראש הממשלה: בחירתו של ראש הממשלה נעשית בידי הפרלמנט, אשר מציג את המועמד הנבחר בפני הנשיא אשר ממנה אותו רשמית לכהונתו.
|
|
2.1 פיזור הממשלה יכול להיעשות על-ידי הצבעת אי אימון או אי אימון קונסטרוקטיבי
הסמכות לפזר את הממשלה הינו אחד המאפיינים של משטר פרלמנטרי, ומהווה כלי שרת בידי הפרלמנט בזירה הפוליטית ובמערכת היחסים שמנהל הפרלמנט עם הממשל ככלי פיקוח ובקרה על הממשלה. פיטורי ראש הממשלה ופיזור הממשלה יכולים להיעשות על-ידי הצבעת אי אימון בראש הממשלה או בקבינט.
המחקר ההשוואתי מראה כי קיימים שלושה מנגנונים מרכזיים של הבעת אי אימון בממשלה, כפי שבא לידי ביטוי בחוקות המדינות ובפרקטיקה הנהוגה בפרלמנטים שנבדקו. להלן סקירה בסיסית של מנגנונים אלו:
א. הצעת אי אימון - הצעה המוגשת על-ידי חברי הפרלמנט ליו"ר הפרלמנט, ואשר תתקבל בהצבעה של רוב חברי הפרלמנט. לרוב אין דרישה מיוחדת המגבילה את הגשת הצעת אי האימון. עם זאת, בשבדיה קיימת דרישה כי הצעת אי אימון תוגש על-ידי 35 חברי פרלמנט לפחות.
ב. הצעת אי אימון קונסטרוקטיבי - שיטה זו נהוגה בגרמניה ואומצה גם בבלגיה. על-פי שיטה זו הפרלמנט יכול להעביר את ראש הממשלה מתפקידו על-ידי החלפתו באחר. יובהר כי במסגרת ההליך הנדון, הגשת הצעת אי אימון אינה מספיקה לשם הפלת הממשלה, וכדי להשיג תכלית זו על הפרלמנט להציע בזמן הגשת אי האימון (בפועל, אף לפני מועד ההגשה), מועמד חלופי לראשות הממשלה אשר זכה בתמיכת רוב חברי הפרלמנט. קבלת החלטת אי אימון במסגרת שיטה זו מהווה למעשה הבעת אימון במועמד החלופי, אשר ממונה לכהונת ראש הממשלה מיד לאחר קבלת החלטת אי האימון ופותח מיד בהליכים להרכבת ממשלה חדשה.
שיטה זו זכתה לביקורת רבה לצד האפקטיביות הטמונה בה. יעילותה של שיטה זו היא בכך שהיא מאפשרת יציבות שלטונית. אולם, החסרון הבולט במנגנון זה נעוץ בעובדה שהאיזון בין הרשות המבצעת והמחוקקת הופר משום שהממשלה עשויה שלא לחשוש מצעדים להפלתה בשל הקושי שנוצר להשיג רוב בפרלמנט שיבטיח בחירה של ראש ממשלה חלופי. על-כן, מנגנון זה יכול הוביל לכך שהממשלה עשויה לראות עצמה מנותקת מכל אחריות בפני הפרלמנט.
ג. בספרד, הונגריה ופולין קיים מנגנון הדומה במהותו למנגנון אי האמון הקונסטרוקטיבי הקיים בגרמניה. גם על-פי השיטה הנהוגה במדינות אלו הפרלמנט מביע אי אימון בממשלה ומציע בד בבד מועמד חלופי לראשות הממשלה. ההבדל המהותי בין אי אימון קונסטרוקטיבי כפי שקיים בגרמניה, לבין השיטה הקיימת בספרד, הונגריה ופולין, טמון בעובדה שלהבדיל מהמודל הגרמני אשר בו קיימת דרישה כי המועמד החלופי יזכה בתמיכת רוב חברי הפרלמנט, בשיטה הנוכחית אין דרישה כזו. די יהיה בכך שהגשת אי האמון בצרוף המועמד החלופי לראשות הממשלה תוגש בתמיכת אחוז מסוים של חברי הפרלמנט. כך למשל בפולין, הבעת אי האימון תוגש בידי לפחות 46 מחברי הפרלמנט. בספרד, הצעת אי האימון תוגש בידי עשירית מחברי הבית בלבד. בהונגריה, בדומה, הבעת אי האימון תוגש על-ידי מניין של חמישית מחברי הפרלמנט.
2.2 הגבלות נוספות על החופש להגיש הצעות אי אמון (בספרד, הונגריה ופולין)
ההבחנה בין מודל הגרמני לזה הקיים בספרד ופולין מעלה דילמה שיש לתת עליה את הדעת: להבדיל מהמודל הגרמני, בפולין וספרד ניתן להגיש הצעת אי אימון בתמיכה של מיעוט מחברי הפרלמנט. הדבר אינו שונה במידה רבה מהשיטה הקיימת בישראל, מלבד העובדה שקבלת הצעת אי אימון משמעה בחירה בראש ממשלה חדש - המהווה מינוי פרלמנטרי מבלי להיזקק לבחירות מוקדמות. בכדי לייעל את מנגנון אי האמון, חוקות ספרד ופולין מגבילות את החופש שבידי חברי הפרלמנט ליזום הליך חדש של אי אימון במידה והיוזמה הקודמת נכשלה. בפולין, הצעת אי אימון נוספת אפשרית לא לפני שחלפו 3 חודשים ממועד הגשת הצעת אי האימון הקודמת, אלא אם הבעת אי אימון זו נתמכת על-ידי 115 חברי פרלמנט. לעומת זאת, החוקה בספרד קובעת בנוסף, כי במידה והצעת אי האמון לא זכתה בתמיכת רוב חברי הפרלמנט, מציעי ההצעה יהיו מנועים מלהגיש הצעה דומה במשך שנה מיום הגשת ההצעה הקודמת. מכאן, אין מניעה כי יוגשו הצעות אי אימון בידי חברי פרלמנט שלא הגישו בעבר הצעת אי אמון שנפלה.
הסדרים אלו לא זאת בלבד שמאפשרים יציבות מסוימת של השלטון אלא אף מעניקים לממשלה טווח של מספר חודשים להוכיח את עצמה לנוכח הביקורת שהוטחה בה. יחד עם זאת, ההסדר אינו מטשטש את הכפיפות בין הרשות המבצעת לרשות מחוקקת יתר על המידה
|
|
אי אמון רגיל וקונסטרוקטיבי
|
|
ריכוז מידע וטבלאות השוואתיות
1. אי אמון ברוב חברי הפרלמנט
אי אימון ברוב חברי הפרלמנט קיים במדינות הבאות: אירלנד, בריטניה, דנמרק, הולנד, שבדיה -דרישה להגיש הבעת אי אימון על-ידי 35 חברי פרלמנט.
2. אי אמון קונסטרוקטיבי - הליף הגשת בקשה
גרמניה
על הפרלמנט להציע בזמן הגשת אי האימון ובפועל אף לפני, מועמד חלופי לראשות הממשלה אשר זכה בתמיכת רוב חברי הפרלמנט. במידה והצעת אי אימון התקבלה ברוב חברי הפרלמנט ימונה המועמד החלופי לראשות הממשלה ורואים את הפרלמנט כמביע בו אמון.
בלגיה
הצעת אי אימון בממשלה אינה מספיקה, על הפרלמנט להציע בו זמנית מועמד חלופי לראשות הממשלה, בתמיכת רוב חברי הבית. במידה והפרלמנט דחה את הצעת הממשלה לאימון, עליו להציע בפני המלך מועמד תוך 3 ימים.
3. מנגנון נוסף הדומה לאי אימון קונסטרוקטיבי - הליכי הצעת הבקשה
ספרד
הצעת אי האימון תוגש על-ידי לפחות עשירית מחברי הבית התחתון בפרלמנט. על מגישי ההצעה חלה החובה לצרף לבקשה את שמו של המועמד חלופי לראשות הממשלה. החלטת אי האמון תתקבל בהצבעה של רוב של חברי הפרלמנט.
הונגריה
הצעת אי אימון כנגד ראש הממשלה תוגש על-ידי חמישית מחברי הפרלמנט ותכלול גם מועמד חלופי לראשות הממשלה. במידה והצעת אי האמון זכתה בתמיכת רוב חברי הפרלמנט, רואים במועמד לראשות הממשלה כנבחר לתפקיד. החלטת אי האימון תתקבל ברוב חברי הפרלמנט.
פולין
הצעת אי אמון בראש הממשלה תוגש בידי לפחות 46 מחברי בית הנבחרים, בצרוף שמו של המועמד החלופי לראשות הממשלה. על הפרלמנט לקבל את הצעת אי האימון בהצבעה של רוב חברי הפרלמנט.
|
|
3. סמכות ראש הממשלה לפזר את הפרלמנט
|
|
3.1 הסמכות לפזר את הפרלמנט
לאחר שממשלה אבדה את אמון הפרלמנט, עומדות בפניה שתי אפשרויות: האחת, להתפטר. השניה, להקדים את הבחירות הכלליות.
בדנמרק, לממשלה יש סמכות בלעדית לפזר את הפרלמנט ולהקדים הבחירות הכלליות. סמכות דומה נתונה גם בידי הממשלה בשבדיה, אך השימוש בסמכות זו אינה אטרקטיבית בשל הדרישה הקיימת בחוקה, שהבחירות המוקדמות לא יבטלו את הבחירות הכלליות אשר יתקיימו במועדן כפי שקבוע בחוק.
לעומת זאת, בנורבגיה ראש הממשלה אנו יכול לפזר את הפרלמנט והממשלה אינה יכולה להקדים את הבחירות הכלליות. נורבגיה מבחינה זו הנה בבחינת חריג. בגרמניה, סמכות ראש הממשלה לבקש את פיזור הפרלמנט מוגבלת למקרים בהם הוא נכשל בהעברת החלטת אמון בממשלה. יש לציין כי סמכות זו אף היא מוגבלת, שכן לא ניתן לפזר את הפרלמנט במידה והפרלמנט הציע מועמד חלופי לראשות הממשלה הנתמך על-ידי רוב חברי הבית.
במשטרים פרלמנטריים אחרים נתונה לראש הממשלה הסמכות לבקש מראש המדינה לפזר את הפרלמנט (איטליה, אירלנד, הולנד). מטבע הדברים, הסמכות לפזר את הפרלמנט מוגבלת ונתונה לשיקול הדעת של ראש המדינה אשר יכול לסרב לבקשת הפיזור. באירלנד, לנשיא המדינה יש סמכות, המוקנה לו בחוקה, לסרב לבקשת ראש ממשלה לפזר את הפרלמנט לאחר שזה איבד את אימון הפרלמנט.
בבריטניה וניו-זילנד, על-אף שהסמכות לפיזור הפרלמנט נתונה למלכה או למושל-הכללי, הפרקטיקה היא שראש הממשלה יכול ליזום את פיזור הפרלמנט. בעוד שבבריטניה המנהג הוא שהפניה למלכה הוא בבחינת הליך רשמי בלבד, בניו-זילנד יש למושל הכללי סמכות להטיל וטו על יוזמה לפיזור הפרלמנט.
3.2 ההגבלות על סמכות ראש הממשלה לבקש את פיזור הפרלמנט
ההבחנה כי לראש הממשלה יש סמכות לבקש את פיזור הפרלמנט חייבת להיבחן לאור ההגבלות אשר קיימות על-פי חוק או מנהג. ראשית, יש להבהיר כי לראש המדינה במספר מדינות יש סמכות ברורה לסרב לבקשת הפיזור (אירלנד, בריטניה - אם כי זכות זו לא נוצלה עד כה). בהולנד קיים סיכוי סביר כי המלכה תסרב להיעתר לבקשה אם הסיבה לפיזור היא הקדמת בחירות על-שום שהאקלים הפוליטי הקיים באותה עת מאפשר למפלגתו של ראש הממשלה לחזק את כוחה בפרלמנט.
בהתייחס לסמכות הפיזור גופה, חוקת ספרד הקובעת כי אין לבקש את פיזור הפרלמנט כאשר מתקיימות דיונים בהצעת אי אימון בממשלה. ההגיון בסעיף זה ברור, אין למנוע מהפרלמנט את יכולתו להביע את חוסר שביעות רצונו מפעולות הממשלה ואת היכולת לבקר את הרשות המבצעת. זאת ועוד, לפי חוקת ספרד קבלת החלטה המביעה אי אימון בממשלה פירושה מינוי ישיר של ראש ממשלה חלופי והרכבת ממשלה חלופית. על-כן, הצגת סעיף זה נועד למנוע מראש הממשלה לטרפד מהלך של הבעת אי אימון על-ידי פיזור הפרלמנט. לא זאת בלבד, אלא שנאסר מפורשות לפזר את הפרלמנט החדש לפני שתמה שנה מהמועד בו פוזר הפרלמנט הקודם.
בהולנד, הממשלה אינה יכולה לפזר את הפרלמנט יותר מפעם אחת בשל אותה סיבה. כמו כן, קיים מנהג לפיו החלטת ראש הממשלה לפזר את הפרלמנט צריכה להיתמך בפרלמנט על-ידי רוב חברי הבית. מנהג זה יש להבהיר נוגד את החוקה, עם זאת הפרשנות המקובלת היא כי האמור בחוקה גובר מבחינה משפטית על המנהג.
|
|
ראש הממשלה והסמכות לפיזור מוקדם של הפרלמנט
|
|
איטליה
הסמכות להורות על פיזור הפרלמנט נמצאת בידיו של הנשיא. על הנשיא להתייעץ תחילה עם יושבי הראש של שתי בתי הפרלמנט. עליו להימנע מפיזור הפרלמנט ששישה החודשים האחרונים לכהונתה. בנוסף, תמיכת הנשיא איננה מובטחת מראש לראש הממשלה המעונין בפיזור הפרלמנט ובהקדמת הבחירות הכלליות.
אירלנד
ראש הממשלה רשאי לפנות לנשיא ולבקש את פיזור הפרלמנט. אם נענה הנשיא לבקשה, יבוצע פיזור הפרלמנט בתנאי ובישיבת הפרלמנט שתתכנס לאחר הכרזת הפיזור יזכה ראש הממשלה בתמיכת רוב חברי הפרלמנט למהלך זה.
בריטניה
הסמכות הרשמית לפיזור הפרלמנט נתונה בידי המלכה. אולם, על-פי המנהג הנהוג בבריטניה, לראש הממשלה יש סמכות ליזום את פיזור הפרלמנט, על-ידי פניה רשמית למלכה.
גרמניה
לראש הממשלה אין כל סמכות לבקש את פיזור הפרלמנט, אלא אם נכשל בהעברת הצבעת אמון בממשלה. על-פי האמור בסעיף 68 לחוקה, במידה וראש הממשלה לא זוכה באמון רוב חברי הפרלמנט, יכול הוא לבקש מהנשיא לפזר את הפרלמנט. פיזור הפרלמנט יעשה בתוך 21 יום ממועד בקשת ראש הממשלה לפיזור הפרלמנט. הזכות לפזר את הפרלמנט פגה ברגע שהפרלמנט בוחר, ברוב קולות חבריו, במועמד חלופי לראשות הממשלה.
דנמרק
לראש הממשלה יש סמכות בלעדית לפזר את הפרלמנט ולהכריז על בחירות מוקדמות. בפועל, סמכות זו כמעט ולא נוצלה.
הולנד
ראש הממשלה רשאי לפנות למלכה בבקשה לפזר את הפרלמנט, אולם במידה והבקשה הוגשה מכוון שהאקלים הפוליטי נוח עבור ראש הממשלה לשם ניהולן של בחירות מוקדמות, עשויה המלכה שלא להיענות לבקשה.
נורבגיה
חריג - הפרלמנט נבחר לתקופת כהונה של 4 שנים, מבלי כל אפשרות לפיזור מוקדם והקדמת הבחירות.
ניו זילנד
בדומה לבריטניה, ראש הממשלה רשאי ליזום את פיזור של הפרלמנט כמעט בכל עת. אולם, המושל הכללי (נציג בית המלוכה הבריטי) יכול להטיל וטו על מהלך של פיזור מוקדם בנסיבות מסוימות, אך זכות זו מנוצלת לעיתים נדירות.
פינלנד
הנשיא, בעקבות בקשה מנומקת של ראש הממשלה, רשאי להכריז על פיזור הפרלמנט והקדמת הבחירות הכלליות.
שבדיה
לממשלה סמכות בלעדית לפזר את הפרלמנט. אולם, הבחירות המוקדמות אינן מבטלות את הבחירות הקבועות על-פי חוק.
- הנתונים בטבלה זו מתבססים בין היתר על מידע שהועבר על-ידי מר עופר קניג, עוזר מחקר במרכז המידע של המכון הישראלי לדמוקרטיה.
|
|
יחסי הגומלין בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת
|
|
אירלנד
1. הליך מינויו של ראש הממשלה
סעיף 13 לחוקה מעניק לנשיא את הסמכות הפורמלית למנות את ראש הממשלה, לאחר שזה נבחר על-ידי הפרלמנט לשמש בתפקיד. על-פי האמור בחוקה, על הפרלמנט להתכנס תוך 30 יום לאחר הבחירות על מנת לבחור את יו"ר הפרלמנט. לאחר מינוי היו"ר, פותחים מנהיגי המפלגות המיוצגות בפרלמנט בשיחות על מנת לקבוע מי יבחר לכהן כראש הממשלה, בכדי שהפרלמנט יוכל להציג את המועמד מטעמו בפני הנשיא.
2. הבעת אי אימון בממשלה
במידה וראש הממשלה מאבד את אימון רוב הפרלמנט הוא חייב על-פי החוקה להגיש את התפטרותו, אלא אם הנשיא פיזר את הפרלמנט על-פי עצתו.
3. הסמכות לפזר את הפרלמנט
סעיף 13(2) לחוקה מעניק לנשיא את הסמכות לפזר את הפרלמנט. אולם, ראש הממשלה יכול לפנות לנשיא בבקשה לפזר את הפרלמנט. אם נענה הנשיא לבקשה, פיזור הפרלמנט יבוצע במידה ובישיבת הפרלמנט שתתכנס לאחר הכרזת הפיזור, יזכה ראש הממשלה בתמיכת רוב חברי הפרלמנט למהלך זה (סעיף 30(10)). במידה וראש הממשלה לא השיג רוב כנדרש הפרלמנט לא יפוזר ויהיה עליו להתפטר. במידה וסרב הנשיא לבקשת הפיזור, הדבר עשוי לשמש איתות ברור לפרלמנט שעליו לבחור במועמד חלופי לראשות הממשלה מבלי ללכת לבחירות חדשות.
בריטניה
1. הליך מינויו של ראש הממשלה
עם היוודע תוצאות הבחירות, במידה ומפלגתו של ראש הממשלה המכהן איבדה את הרוב בפרלמנט, על ראש הממשלה המכהן להגיש את התפטרותו למלכה, ומנהיג מפלגת הרוב החדשה בפרלמנט יוזמן על-ידי המלכה להרכיב את הממשלה החדשה.
למעשה על פי החוקה הבלתי כתובה, למלכה יש את הסמכות לבחור את ראש הממשלה. בפועל - כתוצאה מהמבנה הדו מפלגתי של הפוליטיקה בממלכה המאוחדת, אין חשיבות רבה לסמכות הבחירה של המלכה משום שרק מפלגה אחת תשיג רוב בפרלמנט. יובהר כי במידה ובעתיד תוצאות הבחירות לא יעמידו רוב ברור למפלגה מסוימת, יתכן כי למלכה עשוי להיות תפקיד מרכזי בהליך מינוי ראש הממשלה.
2. הבעת אי אימון בממשלה
הצבעת האי האימון נעשית בהליך הדומה לזה הקיים בישראל, לפיו נדרש רוב בפרלמנט שיתמוך בהצעה על מנת לקבלו.
3. הסמכות לפזר את הפרלמנט (House of Common)
כעקרון, הפררוגטיבה למנות את הממשלה ולפזר את הפרלמנט נתונה באופן רשמי בידי המלכה. אולם, לאורך השנים התפתח מנהג לפיו בידי ראש הממשלה נתונה הסמכות ליזום את פיזור הפרלמנט על-ידי פניה רשמית למלכה בבקשה לפזר את הפרלמנט. בקשה זו אינה נושאת כיום אופי מייעץ אלא רואים בה כהחלטה, בעוד שבפניה למלכה רואים כהליך פורמלי גרידא.
בהמשך לאמור לעיל, ראש ממשלת בריטניה יעשה שימוש בסמכותו לפזר את הפרלמנט בשני מצבים אפשריים:
- כאשר הממשלה כשלה להשיג את תמיכת הפרלמנט בהצבעת אימון או שלא עלה בידה לגבור על הבעת אי האימון.
- במטרה להקדים את הבחירות הכלליות, וזאת כאשר במציאות הפוליטית הקיימת במועד פיזור הפרלמנט, קיים סיכוי גבוהה לכך שבבחירות שיתקיימו מיד לאחר פיזור הפרלמנט, מפלגת השלטון עשויה להעצים את כוחה בפרלמנט.
גרמניה
1. הליך מינוי ראש הממשלה
בראשות הממשלה הפדרלית בגרמניה עומד הקנצלר, אשר הנו ראש המפלגה שזכתה בתמיכת רוב חברי הפרלמנט. לעניין זה, יתכן מצב בו ראש הממשלה הנו ראש המפלגה שזכתה ברוב המושבים בפרלמנט, לחלופין - מנהיג הקואליציה. פורמלית, ראש הממשלה ממונה על-ידי הנשיא. אולם בפועל, לפרלמנט יש תפקיד מרכזי בהליך מינוי ראש הממשלה. עם תום הבחירות לפרלמנט הגרמני (bundestag), ממליץ נשיא גרמניה לפרלמנט על המועמד המוביל לראשות הממשלה. מינוי המועמד לראשות הממשלה נעשה בפועל על-ידי הפרלמנט, על סמך המלצת הנשיא, בהצבעה חשאית (סעיף 63 לחוקה). יש להבהיר, כי מינוי בדרך זו אפשרית רק כאשר המועמד שהוצג על-ידי הנשיא זוכה לתמיכת הרוב בפרלמנט.
חוקת גרמניה דנה גם במקרים בהם לא זוכה המועמד המוצע על-ידי הנשיא בתמיכת הפרלמנט. במסגרת הסמכויות הנתונות לו, יכול הפרלמנט לדחות את מועמדותו של האדם אשר עליו המליץ הנשיא, כאשר מועמד זה אינו זוכה לתמיכת רוב חברי הפרלמנט. במקרה כגון זה, יכול הפרלמנט לבחור ראש ממשלה חלופי, תוך 14 יום מיום הבחירות, ברוב של למעלה ממחצית חברי הפרלמנט.
במידה וכשל הפרלמנט להסכים על מועמד מטעמו, תתקיים ללא דיחוי הצבעה נוספת בפרלמנט, אשר מטרתה לבחור את המועמד לראש הממשלה. במידה והמועמד נבחר ברוב קולות של חברי הפרלמנט, חלה על הנשיא החובה למנותו לראשות הממשלה תוך 7 ימים. היה והמועמד לא נבחר ברוב קולות אלא זכה ברוב יחסי, יכול הנשיא למנותו לראשות הממשלה, או לחלופין להורות על פיזור הפרלמנט ועל קיום בחירות חדשות לפרלמנט.
הלכה למעשה, עד להיום כל ההמלצות בדבר המועמד לראשות הממשלה שהוגשו על-ידי הנשיא התקבלו על-ידי הפרלמנט כבר בהצבעה החשאית הראשונה.
2. הבעת אי אימון קונסטרוקטיבי
מרגע שמונה ראש המשלה לתפקידו, הוא עתיד להרכיב את הקבינט והוא בעל הסמכות הבלעדית למנות ולפטר שרים בממשלתו. יחד עם זאת, הסמכות לפטר את ראש הממשלה ולפזר את הקבינט נתונים אך ורק בידי הפרלמנט בהליך הקבוע בסעיף 67 לחוקה.
סעיף 67 גיבש מנגנון אי-אמון קונסטרוקטיבי(constructive vote of no confidence) , בכדי לשמור על יציבות השלטון, בעזרת מנגנון זה מקשה על הפלת הממשלה בהליך של הצבעת אי-אמון. מנגנון זה קרוי לעתים גם אי-אמון פוזיטיבי (positive vote of no confidence).
אי אמון קונסטרוקטיבי - הגדרה: דרישה לפיה על מגישי הצעת אי האימון בפרלמנט להציע במקביל מועמד חליפי לראשות הממשלה, אשר זוכה בתמיכת רוב חברי הבית.
מנגנון אי האימון הקונסטרוקטיבי קובע כי הפרלמנט יכול להביע את אי אמונו בקנצלר גרמניה אך ורק באמצעות בחירת מחליף לראשות הממשלה ברוב קולות של חברי הפרלמנט, לצד הגשת בקשה לנשיא לפטר את ראש הממשלה. נראה כי הבעת אי אימון על-ידי רוב חברי הפרלמנט אינה מספקת לצורך הפלת הממשלה. חברי הפרלמנט חייבים לגבש קואליציה להפלת ראש הממשלה -החלטה אשר על-פי הנוהג מתקבלת עוד לפני הגשת הצעת אי האימון. משימה זו קשה לאור קיומה של האפשרות כי ראש הממשלה נבחר בשל היותו ראש המפלגה הגדולה או הקואליציה.
הביקורת על השיטה:
מבקרים רבים טענו כי קיומו של מנגנון אי האימון הקונסטרוקטיבי, מפר את האיזון הקיים במשטר פרלמנטרי בין ראש הרשות המבצעת לרשות המחוקקת - דהיינו, בין ראש הממשלה לבין הפרלמנט. בשל מזעור החשש להפלת ממשלתו, עשוי ראש הממשלה לראות עצמו מנותק מכל אחריות לפרלמנט אשר מינה אותו לתפקיד.
3. הסמכות לפזר את הפרלמנט
סמכות ראש הממשלה לפזר את הפרלמנט ולקרוא לבחירות חדשות הנה מוגבלת. ככלל, אין לראש הממשלה כל סמכות לבקש את פיזור הפרלמנט, אלא אם כן נכשל בהעברת הצבעת האמון בממשלה. על-פי האמור בסעיף 68 לחוקה, במידה וראש הממשלה לא זוכה באמון רוב חברי הפרלמנט, הוא יכול לבקש מהנשיא לפזר את הפרלמנט, אש יעשה בתוך 21 יום ממועד בקשה לפיזור. יודגש כי, הזכות לפזר את הפרלמנט פגה ברגע שהפרלמנט בוחר, ברוב קולות חבריו, במועמד חלופי לראשות הממשלה.
שימוש במנגנון אי האימון לצורך פיזור הפרלמנט תיתכן אף לשם הקדמת הבחירות בעת בה יש לראש הממשלה ומפלגתו יתרון פוליטי בולט המבטיח להם ניצחון בבחירות הכלליות, במידה ויערכו באותה עת. במקרה כזה כל שעל חברי הפרלמנט השייכים למחנהו של ראש הממשלה לעשות הוא לא להצביע אמון בממשלתם!
דנמרק
1. הליך מינוי ראש הממשלה
החוקה הדנית מסדירה את מכלול סמכויותיהם של רשויות השלטון והמלך. ככלל, המלך הנו בעל הסמכות העליונה בכל ענייני הממלכה, ובידיו מופקדות כול סמכויות הרשות המבצעת, אותן הוא מפעיל באמצעות ראש הממשלה ושריו. סמכויות המלך כוללות בין השאר את הסמכות למנות ולפטר את ראש הממשלה ושריו (סעיף 14). בית המלוכה יפנה על-פי-רוב אל יו"ר הפרלמנט על-מנת שייעץ האם צפויים חילופים בראשות הממשלה.
החוקה הדנית אינה מסדירה את דרכי הקמתה של הממשלה החדשה. אולם, הדעה הרווחת בקרב משפטנים היא כי ממשלה חדשה אינה יכולה להתמנות במידה וניתן לקבוע בוודאות רבה, שהיא לא תזכה בתמיכת הרוב בפרלמנט ותיפול בהצבעת אי אימון.
על-אף שאין החוקה מסדירה את דרכי הקמתה של ממשלה לאחר פיזור או התפטרות הממשלה המכהנת, קיים מנהג על-פיו מתבצע הליך מינוי הממשלה החדשה. להלן תמצית הכללים האמורים:
- במציאות בה קיימת חוסר וודאות באשר למנוי של ממשלה חדשה (בהתייחס לשאלה האם תזכה לתמיכת הפרלמנט) כל מפלגה תקיים התייעצויות עם בית המלוכה בנוגע להרכבת ממשלה מוסכמת ורצויה בה היא תתמוך.
- אם המלצות המפלגות תומכות במינוי ממשלת רוב, או לחלופין ממשלת מיעוט אשר תזכה לתמיכת רוב חברי הפרלמנט, תמונה ממשלה כאמור.
- אם לא ניתן בנסיבות הפוליטיות הקיימות למנות ממשלת רוב שתזכה לתמיכת רוב חברי הפרלמנט, תמונה ממשלת מיעוט אשר סיכוייה לשרוד הנם גבוהים.
- בית המלוכה ימנה מתווך אשר יחקור באשר לטיב הממשלה שניתן יהיה למנות, ויסייע בהליך המו"מ לגיבוש ממשלה קואליציונית.
- בית-המלוכה והמפלגות אינם מוגבלים על-ידי נורמות או כללים באשר לאופיין של ההתייעצויות המנוהלות ביניהם.
- ראש הממשלה המכהן הוא האחראי באשר לפרשנות או הבהרת העצות או העמדות המוצגות על-ידי המפלגות.
2. הבעת אי אימון בממשלה
פיטורי ראש הממשלה אפשריים כאשר הפרלמנט מביע בו אי אמון. במידה והתקבלה החלטת אי האימון יגיש ראש הממשלה את פיטורי הממשלה ושרי הממשלה, אלא אם הממשלה קוראת לקיומם של בחירות מוקדמות (סעיף 15).
במקרים בהם התקבלה הצבעת אי אימון וראש הממשלה הגיש את התפטרותו, תמשיך הממשלה לכהן בתפקידה כממשלת מעבר עד להקמתה של ממשלה חדשה. ראש הממשלה והשרים יתפקדו ככל שהדבר נחוץ לניהול שוטף של המדינה (סעיף 15).
- מנגנון זה תקף גם כאשר המדינה החליטה להתפטר מרצונה.
3. הסמכות לפזר את הפרלמנט
הסמכות לפזר את הפרלמנט נתונה בלעדית בידי ראש הממשלה. ראש הממשלה יכול לנצל סמכות זו על-פי שיקול דעתו, ולהכריז על בחירות מוקדמות. לרוב סמכות זו תנוצל כאשר הממשלה עומדת בפני הצבעת אי אימון. זאת ועוד, ראש הממשלה יכול לנצל את סמכותו להורות על הקדמת הבחירות בכדי לנצל שינוי שחל בעמדתו של ציבור הבוחרים - בייחוד כאשר שינוי זה אוהד את מפלגת השלטון, בכדי לנצל את ההזדמנות ולהגדיל את כוחה של המפלגה בפרלמנט.
הולנד
על-פי החוקה ההולנדית, הממשלה המכהנת חייבת בדין וחשבון על פעילויותיה ומדיניותה בפני הפרלמנט. הלכה למעשה, הממשלה הכירה בסמכותו העליונה של הפרלמנט על פני סמכויות הממשלה.
1. הליך מינוי ראש הממשלה
המציאות הפוליטית בהולנד אינה מאפשרת קיומן של מפלגות רוב בפרלמנט. הפרלמנט מורכב מנציגיהן של מספר רב של מפלגות קטנות. לכן, הדרך היחידה לכונן ממשלה הנה לנהל משא ומתן על הרכבת ממשלה קואליציונית, המושתת על תמיכתו של גוש מפלגות רחב - זאת על-אף שאין כל איסור בחוקה על כינון ממשלת מיעוט.
הפרלמנט בהולנד מורכב משני בתים - על-פי השיטה הביכמרלית (Bicameral system ): הבית העליון (Eerste Kamber) - אשר נציגיו אינם נבחרים על ידי האזרח ישירות אלא בידי המועצה המחוזית, אשר נציגיה נבחרים בבחירות ישירות על-ידי האזרח. והבית התחתון - (Tweede Kamber) - אשר חבריו נבחרים בבחירות ישירות על-ידי האזרח.
הליך הרכבת הממשלה נפתח באופן רשמי על-ידי בית המלוכה, עם סיום הבחירות הכלליות לבית התחתון. ראשיתו של ההליך הוא בהסבר שניתן למלכה על-ידי יו"ר הפרלמנט וסגן הנשיא של Council of State. בשלב הבא מציגים נציגי המפלגות בפני המלכה את עמדתם באשר למציאות הפוליטית באותה עת.
בתום שלב ההתייעצויות נפתח הליך רשמי של מו"מ הקואליציוני. יש להבהיר כי המלכה אינה לוקחת חלק במו"מ הקואליציוני, אלא ממנה מטעמה נציג informateur)) אשר תפקידו לבדוק את כל האפשרויות בדבר גיבוש ממשלה קואליציונית והרכבת קבינט. המשא ומתן הקואליציוני מנוהל בפועל בידי מנהיגי הקואליציות הפוטנציאליות מבין חברי הבית התחתון. במסגרת המשא ומתן, נקבעים הפרמטרים הבאים:
- מהם המפלגות שייקחו חלק בהרכב הקואליציוני
- תוכנו של ההסכם הקואליציוני
- חלוקת התיקים והתפקידים בין המפלגות המשתתפות בהרכב הקואליציוני
בתום גיבוש ההסכם הקואליציוני וגיבוש הסכם באשר לחלוקת התיקים התפקידים בין המפלגות החברות בהסכם הקואליציוני, מגיש המתווך למלך דו"ח באשר לתוצאות המשא ומתן וההסכמים שגובשו. מינויו של ראש הממשלה נעשה בהליך השבעה בפני המלך.
2. הבעת אי אימון בממשלה
החוקה ההולנדית אינה מסדירה את סוגיית הבעת אי האימון. סוגייה זו התפתחה על-פי המנהג, המהווה למעשה מעין חוקה בלתי כתובה. על-פי מנהג זה, הפרלמנט יכול להביע את הסתייגויותיו ואי שביעות רצונו ממדיניות הממשלה על-ידי הצבעת אי אימון בממשלה. בפועל, הבעת אי אימון היא נדירה בפוליטיקה ההולנדית. הסיבה לכך נעוצה בעובדה שהממשלה הנה ממשלה קואליציונית. על-מנת למנוע את פירוק הממשלה כתוצאה מהצבעת אי אימון התפתח נוהג לפיו כאשר נוצר ויכוח בין הפרלמנט והממשלה, יכול הדבר להביא להתפטרותו של שר בממשלה אשר אחראי למדיניות אשר לה מתנגד הפרלמנט, או להתפטרות הקבינט כולו.
3. הסמכות לפזר את הפרלמנט
סעיף 64(1) לחוקה קובע כי כל אחד מבתי הפרלמנט ניתן לפיזור על-ידי הממשלה. עם פיזור הפרלמנט ייערכו בחירות חדשות לפרלמנט בתוך 3 חודשים. עוד נקבע בחוקה כי פיזור הפרלמנט יכנס לתוקפו עם התכנסות הפרלמנט הנבחר.
עם זאת, אין החוקה קובעת בברור באלו מצבים יכולה הממשלה להביא לפיזור הפרלמנט. סמכויות הממשלה במישור זה נתונות לה על-פי מנהג וכללי התנהגות פרלמנטרית שהתפתחה בהולנד. ככלל, הבקשה לפיזור הפרלמנט מוגשת בפני המלכה, אשר יכולה להורות על פיזור הפרלמנט. בקשה לפיזור תוגש בדרך-כלל כאשר קיים משבר פרלמנטרי או לקראת סוף כהונת הפרלמנט (לצורך הקדמת מועד הבחירות). עם זאת, כאשר הבקשה לפיזור מוגשת כאשר האקלים הפוליטי נוח לבחירות, ככול שהדבר נוגע לסיכויי ההצלחה של מפלגתו של ראש הממשלה, יתכן והמלכה לא תיעתר לה. זאת ועוד, פיזור הפרלמנט אינו נעשה כאמצעי אשר נועד לסיים סכסוך בין הפרלמנט לממשלה, משום שבחירות חדשות לא יביאו על-פי שיטת הבחירות הנהוגה בהולנד להשגת רוב בפרלמנט, אלא יובילו בהכרח לסיום כהונתה של הממשלה והקבינט.
שנית, על-פי המנהג עולים עוד מספר כללים: ראשית, הממשלה אינה יכולה לפזר את הפרלמנט יותר מפעם אחת בשל אותה סיבה. כמו כן, ההחלטה האם לפזר את הפרלמנט לא מתקבלת בקבינט באופן עצמאי, אלא חייב להיות נסמכת על תמיכת רוב חברי הפרלמנט בבקשת הפיזור. יש לציין כי מנהג זה נוגד את החוקה המעניקה את הסמכות לפזר את הפרלמנט לממשלה. נראה כי הפרשנות הנכונה - על-אף קיומו של המנהג הנ"ל, הוא כי סמכות פיזור הפרלמנט נתונה בידי הממשלה בלבד.
הונגריה
1. הליך מינוי ראש הממשלה
חוקת הונגריה, בנוסחה הנוכחי (תיקון משנת 1990), מסדירה את זכויותיה וחובותיה של הממשלה. מינויו של ראש הממשלה נעשה בידי הנשיא, לאחר בחירתו בידי הפרלמנט (National Assembly) בהצבעה של רוב חבריה. הנשיא מעביר לפרלמנט את המלצתו בדבר מועמד ראוי לראשות הממשלה. בידי הפרלמנט הסמכות לקבל את המלצות הנשיא ולבחור בהתאם את ראש הממשלה, או לחלופין לדחות את המלצת הנשיא. זאת להבדיל משאר חברי הממשלה והשרים הממונים בפועל על-ידי הנשיא על-סמך המלצת ראש הממשלה הנבחר.
2. הבעת אי אמון קונסטרוקטיבי
סעיף 33A לחוקה מסדיר את המקרים בהם פג המנדט לפעולתה של הממשלה, בין היתר כאשר ראש הממשלה מתפטר מתפקידו או מגיש את התפטרות הממשלה. והן כאשר הפרלמנט מקבל הצעת אי אימון בראש הממשלה ובוחר בד בבד במועמד חלופי לראשות הממשלה.
התיקון לחוקת הונגריה - בסעיף 39A, אימץ את המודל הגרמני בדבר אי-האימון הקונסטרוקטיבי. הצעת אי אימון כנגד ראש הממשלה תוגש על-ידי חמישית מחברי הפרלמנט ותכלול גם מועמד חלופי לראשות הממשלה. במידה והצעת אי האמון זכתה בתמיכת רוב חברי הפרלמנט, רואים במועמד לראשות הממשלה כאילו נבחר לתפקיד. החלטת אי האימון תתקבל ברוב חברי הפרלמנט.
יובהר כי מנגנון אי האימון שאומץ על-ידי הונגריה איננו העתק של השיטה הגרמנית. הגשת מועמד חלופי לראשות הממשלה על-פי השיטה הנהוגה בהונגריה יכולה להיעשות בידי חמישית מחברי הפרלמנט ואין דרישה לתמיכה של רוב חברי הפרלמנט במועמד החלופי.
הדיון בהצעת אי האימון יעשה לכל הפחות שלושה ימים לאחר מועד הגשת הצעת אי האימון, ולא יאוחר משמונה ימים ממועד הגשת הצעת אי האימון.
ביקורת:
אימוץ הצבעת אי אימון הקונסטרוקטיבי יצר משטר יציב וחזק. יחד עם זאת, שיטה זו הקשתה על הפיקוח ובקרה של הפרלמנט על ראש הממשלה, זאת על אף שחוקת הונגריה הסדירה שורת הסדרים המעניקים בידי הפרלמנט, הנשיא ובית המשפט החוקתי את יכולת הביקורת על הרשות המבצעת.
שבדיה
1. מינוי ראש הממשלה
האחריות הבלעדית על הליך בחירת ראש הממשלה נתונה בידי יו"ר הפרלמנט (Speaker). ההליך נפתח באיתור המועמד המתאים לראשות הממשלה, תוך ניהול התייעצויות עם נציגי המפלגות בבית הנבחרים וסגני היו"ר על מנת להגיע לקונסנזוס לגבי המועמד הראוי. בדרך-כלל, ההליך נפתח על-ידי יו"ר הפרלמנט היוצא ונמשך על-ידי היו"ר בפרלמנט הנבחר. בתום ההתייעצויות, מציג יו"ר הפרלמנט את המועמד בפני הפרלמנט להצבעה, ומצהיר מהו הרכב הצפוי של הממשלה אשר תוקם (סעיף 2 לחוקה. ראה גם: .(Instruments of 'Government, Chap. 6, Article 2
המועמד יכול להתקבל בהצבעה של רוב רגיל. למעשה, אישור המועמד לראשות הממשלה יכול לעשות לדוגמא, בהצבעת מיעוט של 39 קולות מתוך 342 חברי הפרלמנט, זאת כל עוד רוב חברי הבית (מעל מחצית מחברי הבית) לא הצביעו נגד המועמד. עם תום ההצבעה, במידה ונבחר ראש הממשלה, מגיש יו"ר הפרלמנט כתב מינוי לראש הממשלה הנבחר בשם הפרלמנט.
2. הבעת אי אימון בממשלה
חילופי ממשלה יעשו בדרך כלל כאשר הממשלה התפטרה וזאת לאחר שאבדה את תמיכת הפרלמנט, כאשר הקואליציה התפרקה, או כאשר הוגשה הצעת אי אימון בממשלה. הצעת אי אימון בממשלה תוגש על-ידי 35 חברי פרלמנט לפחות, ותתקבל רק בתמיכה של רוב המונה מעל מחצית מחברי הפרלמנט. האפשרויות העומדות בפני הממשלה בשלב זה הינם: להתפטר או ללכת לבחירות כלליות.
3. הסמכות לפזר את הפרלמנט
לממשלה יש סמכות בלעדית לפזר את הפרלמנט וללכת לבחירות מוקדמות. צעד זה ננקט כאשר הממשלה אבדה את אמון הפרלמנט. אולם, הבחירות הללו אינן מבטלות את הבחירות הרגילות אשר יתנהלו בתום תקופה של 3 שנים. על-כן, במידה והפרלמנט פוזר והוכרז על בחירות, הבחירות המוקדמות יתקיימו בנוסף לבחירות הרגילות שיתנהלו במועד הקבוע בחוקה. מנגנון זה, תורם רבות ליציבות השלטון מכוון שלא הממשלה ולא הפרלמנט רואים יתרון בניהול מערכת בחירות נוספת.
ספרד
על-אף היות ספרד בעלת משטר מלוכני, חוקת ספרד אשר נכנסה לתוקפה בשנת 1978 הביאה לביסוסה של דמוקרטיה פרלמנטרית בספרד. על-פי האמור בחוקת ספרד, ראש המדינה הנו המלך. ראש הרשות המבצעת הנו הנשיא - אשר תפקידו זהה לתפקיד ראש ממשלה במשטר פרלמנטרי. הנשיא הנו לרוב מנהיג המפלגה הגדולה בבית התחתון בפרלמנט הספרדי (Congress of Deputies).
1. הליך מינוי ראש הממשלה
הפרלמנט הוא אשר מאשר את מינויו של ראש הממשלה. על-פי האמור בסעיף 99 לחוקה: לאחר הבחירות הכלליות, מציג המלך בפני הפרלמנט מועמד מטעמו לראש הממשלה. בחירת המועמד יעשה לאחר שינוהלו התייעצויות עם נציגי המפלגות המיוצגות בפרלמנט. המועמד לכהונת ראש הממשלה יגיש לאישור הפרלמנט את התוכנית הפוליטית של ממשלתו העתידית ויבקש את האמון הפרלמנט. במידה והממשלה, אשר ראש הממשלה מבקש לאשר, מהווה קואליציה אשר יש לה רוב בקונגרס, הרי שהאישור בפרלמנט הינו הליך פורמלי בלבד. אולם, במידה המועמד לראשות הממשלה אינו זוכה לתמיכת הרוב בפרלמנט, המלך וחברי הפרלמנט פותחים שוב בדיונים לשם הצגת מועמד חדש בפני הפרלמנט. בסופו של הליך זה, המלך מציג את המועמד מטעמו לפרלמנט. במידה ומועמדו אושרה, מרכיב ראש הממשלה את ממשלתו.
2. הבעת אי אמון בממשלה
החוקה בספרד הסדירה מנגנון של אי אימון קונסטרוקטיבי, הדומה לזו בגרמניה. הצעת אי האימון תוגש לפחות על-ידי עשירית מחברי הבית התחתון בפרלמנט, ובמקביל חלה על מגישי ההצעה, החובה לבחור מועמד חליפי לראשות הממשלה. על הפרלמנט לאמץ את הצעת אי האימון בהחלטה שתתקבל ברוב מוחלט של חברי הבית. היה והצבעת אי האימון כשלה, על מגישיה נאסר להעלות הצעת אי אימון נוספת ביתרת תקופת מושבו של הפרלמנט.
3. הסמכות לפזר את הפרלמנט
ראש הממשלה יכול, לאחר התייעצויות עם מועצת השרים, לבקש מהמלך את פיזור בית הנבחרים - הן הסנאט והן הפרלמנט. דא-עקה, ראש הממשלה חייב את אישור המלך כדי להשלים מהלך של פיזור הפרלמנט. צו המורה על פיזור בית הנבחרים יורה גם על התאריך המיועד לקיום בחירות חדשות לפרלמנט. יש לצין כי בקשה לפיזור הפרלמנט לא תוגש למלך בעיצומו של הליך אי אמון בממשלה. החוקה אף קובעת כי לא תוגש בקשה חדשה לפיזור הפרלמנט, אלא בתום שנה ממועד פיזור הפרלמנט.
פולין
1. הליך מינוי ראש הממשלה
על-פי נוסחה הנוכחי של החוקה (תיקון משנת 1997), הנשיא משמש כראש המדינה בפועל. מכלול סמכויותיו של הנשיא - כמפקד העליון של המדינה - כוללים, בין היתר, גם את הסמכות למנות את ראש הממשלה.
אולם, על-אף שהסמכות למנות את ראש הממשלה נתונה בידי הנשיא, בחירתו של ראש הממשלה נעשה בפועל על-ידי המפלגה החזקה בפרלמנט. ראש הממשלה הממונה יגיש תוך 14 יום את תוכנית הפוליטית של ממשלתו לאישור הפרלמנט ויבקש את אמונו.
2. הבעת אי האמון בממשלה
על-פי האמור בסעיף 158 לחוקה, הפרלמנט הפולני (Sejm) יכול להביא להפסקת כהונתו של ראש הממשלה על-ידי הצבעת אי אמון בראש הממשלה, בהצבעה של רוב חברי הפרלמנט. הצעת אי אמון בראש הממשלה תוגש בידי לפחות 46 מחברי בית הנבחרים, בצרוף שמו של המועמד החלופי לראשות הממשלה. על הפרלמנט לקבל את הצעת אי האימון בהצבעה של רוב חברי הפרלמנט. שיטה זו הנה דומה לשיטה של אי אמון קונסטרוקטיבי, מלבד העובדה כי לא נדרשת תמיכת רוב חברי הפרלמנט במועמד החלופי בעת הגשת הצעת אי אמון.
במידה והצעת אי האמון התקבלה בפרלמנט, הנשיא יקבל את התפטרות מועצת השרים וימנה לראשות הממשלה את המועמד החלופי שנבחר על-ידי הפרלמנט.
|
|
4. סמכות הנשיא לא לאשר חוק ולהעבירו לדיון נוסף בפרלמנט
|
|
4.1 סמכות הנשיא במדינת ישראל להקפיא חוק ולהעבירו לדיון נוסף
מטרת מסמך זה לעמוד על מנגנון אשר מעניק לנשיא המדינה סמכות שלא לאשר חוק אשר עבר קריאה שלישית בכנסת - באמצעות עיכוב חתימתו, על-מנת שהחוק האמור יועבר לבחינה מחדש בכנסת. נייר זה ייבחן מאין נובע הצורך במנגנון בקרה ובלימה זה תוך הפניה למודל הקיים כיום בפינלנד.
תפקידיו וסמכויותיו של נשיא מדינת ישראל מפורטים בסעיף 11 לחוק יסוד: נשיא המדינה. בחינה של סעיף 11 מעלה כי עיקרי תפקידיו של נשיא המדינה הינם בעלי אופי ייצוגי למעט מספר קטן של סמכויות. סעיפים קטנים (1) ו- (5) לסעיף 11 מעניקים לנשיא סמכות לחתום על חוקים ואמנות בינלאומיות. אולם, אין מדובר סמכות בעלת אופי חקיקתי. הנשיא אינו נוטל חלק בהליך החקיקה ואיננו בעל סמכויות הכרעה לעניין חקיקת חוקים, שכן איננו יכול להתנות תנאי, להקפיא או לעכב את הליך החקיקה על-ידי השהיית חתימתו. לא זאת בלבד אלא, שאין לו כל סמכות להטיל וטו על חוק שחוקק בידי הכנסת או לחלופין להחזיר את החוק לדיון נוסף. על-פי החוק הנוהג כיום במדינת ישראל, במידה והנשיא סירב לחתום על חוק מסוים, ראויה הסיבה ככל שתהה, נכנס החוק לתוקפו עם פרסומו ברשומות, גם בלעדי חתימתו של הנשיא .
4.2 סמכות הנשיא להעביר חוק לדיון נוסף בפרלמנט: במשטר פרלמנטרי לעומת משטר נשיאותי
הזכות להטיל וטו על חוקים שהתקבלו במסגרת הליך החקיקה אופייני למשטרים נשיאותיים, כפועל יוצא מאופיו של משטר נשיאותי - שבו מוסד הנשיא הינו הרשות המבצעת. לדוגמא, נשיא ארה"ב, בדומה למשטרים נשיאותיים אחרים, יכול להטיל וטו על חקיקת הקונגרס. אולם, זכות וטו זו אינה זכות מוחלטת מכוון שהקונגרס יכול לעקוף את הוטו הנשיאותי באימוץ החקיקה ברוב מיוחס של חברי הקונגרס.
במשטרים פרלמנטריים אין מדברים במונחים של הטלת "וטו" על חקיקת הפרלמנט: המונחים שראוי לעשות בהם שימוש הינם: "סמכות לעכב חקיקה", "להקפיא חקיקה" או "הסמכות להעביר חוק לדיון נוסף". הסיבה לכך נעוצה בעובדה שבמשטר פרלמנטרי קיימת מערכת איזונים ובלמים וביקורת על הליך החקיקה הן בתוך הרשות המחוקקת והן בינה לבין הרשות המבצעת.
4.2.1 הביקורת הפנים פרלמנטרית:
ככלל, המדינות הדמוקרטיות נחלקות לשתי קבוצות:
א. משטר פרלמנטרי בו קיימים שני בתי פרלמנט (מערכת ביכמרלית, Bicameral System ) - בית המחוקקים (בית תחתון) והסנאט (בית עליון), האופייני לרוב משטרים פדרליים. חברי בית הנבחרים נבחרים בבחירות כלליות, והמושבים בבית זה מחולקים בהתאם למספר המנדטים שבה זכתה כל מפלגה בבחירות (בית תחתון). להבדיל, הסנאט מורכב ממספר שווה של נציגים מכל פרובינציה או מכל מדינה ממדינות הפדרציה (בית עליון). לדוגמא, וגרמניה.
ב. משטר פרלמנטרי בו קיים בית מחוקקים יחיד (מערכת יוניכמרלית, Unicameral System) - אשר אליו נבחרים נציגים בבחירות כלליות. יובהר כי כיום קיומם של שני בתי פרלמנט הנה לרוב תוצר של מנהג שהשתרש. בישראל ישנו בית יחיד - הכנסת.
הביקורת הפנים פרלמנטרית קיימת במערכות ביכמרליות. במערכת זו, בדומה למערכת יוניכמרלית, הליך החקיקה הנו כדלקמן: בשלב הראשון הצעת החוק מוגשת בפני הפרלמנט לקריאה ראשונה ומועברת להכנה בועדת הפרלמנטרית המתאימה להכנה לקריאה שניה ושלישית. בתום דיוני הועדה הפרלמנטרית הצעת החוק עוברת לאישור בקריאה שניה ושלישית. להבדיל ממערכת יוניכמרלית, בה מונהגת שיטה זו רק בבית הנבחרים, במערכת ביכמרלית מתנהל בדרך-כלל הליך דומה גם בבית התחתון.
אם כן, במערכת ביכמרלית, במסגרת יחסי הגומלין בין שתי הבתים, הבית העליון (הסנאט) בפרלמנט מהווה לרוב גוף בולם לכוח החקיקתי הנתון בידי בית התחתון בפרלמנט (הקונגרס). הווה אומר, גוף אשר יוכל לפקח על טיבם של החוקים שנחקקו בבית התחתון ויוכל להעביר חוקים לא ראויים לדיון נוסף, כפי שקיים בגרמניה. במקביל, להוות מסננת נוספת בהליך החקיקה בעקר סוגיות שיש להן חשיבות קונסטיטוציונית (גרמניה). עם זאת, יש להבהיר כי הבית התחתון יכול להעביר כל חוק על-אף התנגדות הבית העליון במידה וגובש רוב כפי שקבוע בחוקה או בחוק.
4.2.2 מערכת הבלמים והאיזונים החוץ פרלמנטרי
מערכת האיזונים והבלמים הקיימת במערכת ביכמרלית אינה קיימת במערכת יוניכמרלית. במשטר פרלמנטרי בו יש בית מחוקקים יחיד אין גורם היכול להקפיא או לעכב את הליך החקיקה ולהעביר חוק בלתי ראוי לדיון נוסף בפרלמנט (ראו לדוגמא את ישראל). במערכת זו קיימת לעיתים סכנה כי בהיעדר מערכת איזונים ובלמים נאותה, המחוקק עשוי לחוקק חוקים אשר הנזק נובע מהם גדול מהתועלת שבהם. סכנה זו נובעת בין יתר בשל הזיקה שבין הממשלה לבין הפרלמנט. בממשלה קואליציונית, שיקולים פוליטיים של שמירת שלמות הקואליציה עשויים להביא לחקיקה סקטוריאלית או חקיקה אשר עלותה הכלכלית תהה השפלה שלילית לטווח ארוך.
זאת ועוד, במשטרים בהם תדירות חילופי השלטון גבוהה קיימת סכנה של מחטפים פוליטיים ערב הבחירות או חקיקת בחירות אשר יתכן ותהיה בעלת השפעה שלילית על המשק, או אשר יביאו לסרבול מערכות.
יצירת מערכת איזונים ובלמים על הרשות המחוקקת במשטר המערכת יוניכמרלית, מאופיינת בהענקת סמכויות מוגבלות לנשיא המדינה. במסגרת סמכויות אלו יכול הנשיא להקפיא ולעכב את הליך החקיקה על-ידי סירובו לחתום על החוקים שהועברו לאישורו ובכך להפנותם לשם דיון נוסף בפרלמנט.
בכדי ללמוד על מערכת זו אנו נפנה לבחון את המנגנון הקיים בפינלנד. פינלנד נבחרה כמודל להתייחסות בשל הדמיון הרב הקיים בינה לבין ישראל. המשטר בפינלנד הנו משטר פרלמנטרי בעל בית מחוקקים יחיד. הליך החקיקה בעבר היה דומה לזה בישראל אם כי לאחרונה חלו שינויים במנגנוני החקיקה בפרלמנט. בפינלנד קיים מיעוט שבשדי גדול, והמדינה הייתה נתונה בעבר לאיום צבאי מתמשך בגבולה עם ברה"מ.
4.3 הליך החקיקה וסמכויות נשיא הרפובליקה של פינלנד להעביר חוקים לדיון נוסף בפרלמנט
4.3.1 הליך החקיקה לפני התיקון לחוקה בשנת 2000
בשנת 2000 התקבל תיקון לחוקה אשר שינה את מנגנון החקיקה הפרלמנטרי בפינלנד, עד למועד התיקון היה מקובל מנגנון של שלוש קריאות בפרלמנט, כאשר לנשיא היה נשמרה סמכות הטלת וטו על חוקים אשר התקבלו בפרלמנט. במקרה של הטלת וטו על חקיקה, החוק היה מוחזר להליך נוסף בפרלמנט ואם הפרלמנט אשר שוב את החוק היה בכך בכדי לעקוף את הוטו הנשיאותי, והחוק היה נכנס לתוקפו אף בלי חתימת הנשיא.
4.3.2 הליך החקיקה לאחר התיקון בשנת 2000
בשנת 2000 התקבל תיקון לחוקה הפינית אשר שינה את הליך החקיקה בפרלמנט הפיני. כיום, הליך החקיקה מורכב משני קריאות בפרלמנט ולא שלוש קריאות, כפי שקיים בישראל. עיבוד הצעות החוק וגיבוש החקיקה נעשה בשלב הראשוני במסגרת הועדות הפרלמנטריות ולא מוגש תחילה לקריאה ראשונה בפרלמנט. הועדות הפרלמנטריות מכינות את הצעות החוק לדיונים בפרלמנט, ומגישות דוח מקיף על יוזמת החוק. עם הגשת הדו"ח מהועדה הפרלמנטרית החוק נדון במליאת הפרלמנט בשתי קריאות בלבד. בקריאה הראשונה מוצג הדו"ח שהועבר על-ידי הועדה הפרלמנטרית בפני חברי הפרלמנט ומתפתח דיון סביב דו"ח זה, ומתבצע אישור תכני הצעת החוק המוגשת. בקריאה השניה, מתקבלת החלטה האם להעביר את הצעת החוק או לדחותה.
4.3.3 סמכות של הנשיא להעביר חוק לדיון נוסף בפרלמנט
חוק אשר התקבל בפרלמנט מוגש לאישורו של הנשיא. על הנשיא להחליט האם לאשר או לדחות את אישור החוק בתוך 3 חודשים ממועד הגשת החוק לאישורו. לנשיא נתונה הסמכות לבקש חוות דעת של בית המשפט העליון או בית המשפט המנהלי הגבוה, באשר לטיבה של החקיקה ואופייה.
במידה והנשיא דחה את החוק, יועבר החוק לדיון נוסף בפרלמנט. במידה והפרלמנט מאמץ את החוק שוב ללא כל שינוי בנוסח החוק, יכנס החוק לתוקפו ללא צורך באישור נוסף של הנשיא (סעיף 77 לחוקה). במידה והנשיא לא אישר את ההחלטה תוך שלושה חודשים, יועבר החוק ללא דיחוי לשיקול מחדש בפרלמנט.
עם החזרת החוק לפרלמנט לשם דיון מחדש, יועבר החוק לבחינה נוספת בועדה הפרלמנטרית. לאחר המצאת הדו"ח של הועדה לפרלמנט, יתקיים דיון יחיד במליאה בו יוחלט האם לאמץ או לדחות את החוק. ההחלטה תתקבל בהצבעה של רוב קולות.
4.4 ניתוח המנגנון הפיני וההשלכות על גיבוש מנגנון דומה בישראל
מנגנון החקיקה הפיני מורכב משלושה שלבים עיקריים:
1. הגשת הצעת החוק לדיון בועדות הפרלמנטריות המתאימות, אשר מגבשות את הנוסח הסופי של החוק ומגישות דו"ח מקיף המשמש מצע לדיוני הפרלמנט.
2. הפרלמנט דן בקריאה ראשונה בעיקרי החוק ורק בקריאה השניה מחליט אם לקבל או לדחות את החוק.
לצורך אימוץ מנגנון בקרה חוץ פרלמנטרי בנוגע להליך החקיקה, הענקת סמכות אישור חוקים לנשיא תתבטא בהטבעת חתימתו על החוק האמור. חתימה משמעה אישור החוק. אי חתימה על החוק האמור משמע אי אשור החוק, אשר יגרור אחריו הפניה של החוק לדיון נוסף לכנסת.
במסגרת העבודה הפרלמנטרית לאחר העברת החוק לדיון נוסף על-ידי הנשיא יהיה צורך לאמץ אחת מהחלופות הבאות:
1. הדיון הנוסף משמעו פתיחת הליך מחודש של חקיקה פרלמנטרית: העברת החוק לקריאה ראשונה, העברתו פעם נוספת לדיונים בועדה הפרלמנטרית הרלוונטית, ואימוץ החוק בקריאה שניה ושלישית.
2. דיון נוסף במובן של קריאה רביעית בכנסת.
3. דיון נוסף, בדומה למנגנון הפיני, משמעו העברה לדיון בועדה הרלוונטית והגשתו להצבעה רביעית בכנסת.
בכל אחת מהחלופות יש לתת את הדעת על סמכויותיו של הנשיא לאחר קיום דיון נוסף בחוק:
1. האם תינתן לנשיא סמכות לדחות פעם נוספת את החוק שאושר?
2. לאחר קיום דיון נוסף ואימוץ סופי של החוק, יהיה על הנשיא לחתום על החוק, במידה ויסרב יכנס לתוקפו אף בלי ציון חתימתו.
3. האפשרות לבקש את חוות דעתו של הנשיא בטרם תוגש הצעת החוק לקריאה שניה ושלישית בכנסת.
יובהר כי כל האמור הנם בגדר חלופות בלבד, וראוי לבחון סוגיה זו לאור המבנה הרב מפלגתי של הפרלמנט הישראלי. בנוסף, יש לבדוק דרכים להבטיח את האובייקטיביות של הנשיא בהליך של דחיית חוקים שהועברו בפרלמנט, מבלי לערב שיקולים פוליטיים ומפלגתיים.
|
|
ספרים ואנציקלופדיות:
Gregory S. Mahler, Comparative Politics: An Institutional and Cross-National Approach (3rd.ed., 2000)
Prof. DR. R. Blanpain (ed.,), International Encyclopedia of laws: Constitutional law (Kulwer Law International, 1995)
George E. Delury (ed.), World Encyclopedia of Political Systems & Parties (2nd ed., 1987)
George T. Kurian, World Encyclopedia of Parliaments and Legislatures (1998)
R. Andeweg & Galen Irwin, Duch Government and Politics
M. T. Newton, Institutions of Modern Spain: Apolitical and Economical Guide (1997)
D. Morgan, Constitutional Law of Ireland
מאמרים:
H.A. Ghany, “The Evolution of the Power of Dissolution: The Ambiguity of Codifying Westminister Conventions in the Commonewealth Caribbean”(1999) 5(1) Journal of Legislative Studies 55
שונות:
סקירת רקע מספר 10, סמכויות ראשי ממשלות לפיזור הפרלמנט (ינואר 2001), הוכן על-ידי עופר קניג, עוזר מחקר במרכז המידע של המכון הישראלי לדמוקרטיה.
|
|
| תאריך:
|
25/05/2001
|
|
|
עודכן:
|
01/06/2001
|
|
גדי חנניה, עוזר מחקר ומידע
|
|
- מסמך רקע בנושא;
הוכן על-ידי מרכז מחקר ומידע של הכנסת;
הוגש לוועדת חוקה חוק ומשפט
|
|
|
|
|
פרק חדשני ביותר מתוך הספר
"התניית שירות בשירות ע"י תאגיד בנקאי"
|
|
|
|
|
- גרנט, הרמן, שוורץ וקלינגר משרד עורכי דין, ניו יורק.
|
|
|
|
|
דוח קרן המטבע לשנת 2000; נמסר לפרסום ביום 14.5.01
|
|
|
|
|
דין וחשבון הוועדה מיום 12.3.2001;
הוגש לשר המשפטים מאיר שטרית ביום 7.5.2001
|
|
|
|
|
