גורמי הממשלה ידעו במשך זמן רב על אי-קיום פיקוח ובקרה נאותים על פעילות חברות התשתית והיו מודעים לסיכונים הגדולים האפשריים, בהם פגיעה בטוהר המידות ושימוש לא ראוי בתקציבים המועברים מהמדינה לחברות, אולם לא פעלו די הצורך כדי לשפר את מנגנוני הפיקוח והבקרה עליהן. כך מגלה (25.10.17)
מבקר המדינה,
יוסף שפירא. הוא קובע: "פרשת נתיבי ישראל משקפת ביתר שאת את הכשלים במודל הקיים של הבקרה על חברות התשתית, הן הפנימית והן החיצונית, ובעיקר בנוגע למקומם ולתפקודם של שומרי הסף בחברות".
בעקבות פרשת נתיבי ישראל אישרה הממשלה באוגוסט 2016 הקמת צוות משותף לאגף החשכ"ל, אגף התקציבים, רשות החברות ו
משרד התחבורה שיפעל לשיפור הבקרה על חברות התשתית ובכלל זה תיאום בין גורמי הבקרה השונים. עד מועד סיום הביקורת לא הוקם צוות זה.
בפברואר 2016, בעקבות פרשת נתיבי ישראל, התריע המשנה ליועץ המשפטי דאז,
אבי ליכט, כי הפרשה הציפה בעיה יסודית העלולה לעלות גם בחברות אחרות: "בחברות אלה כיסה של החברה הוא דה-פקטו כיסה של המדינה. החברה רואה מולה תקציב שכמעט ואינו מוגבל. מחסור בתקציב מכוסה על-ידי תקציב המדינה. לכן אין לחברה אינטרס לפעול ביעילות ובחיסכון. החברה נשפטת על מהירות הביצוע ולא על התנהלות ישרה וחסכונית... למדינה אין כיום סנקציות כלכליות אפקטיביות נגד החברה".
מנכ"ל רשות החברות דאז,
אורי יוגב, הגיב באומרו, כי בשנים האחרונות עשתה הרשות בדיקות במספר חברות תשתית תחבורה, אשר הביאו לחשיפה של אי-סדרים רבים. בעקבות הבדיקות הללו סיימו כמה בכירים את תפקידיהם וחוזקו מערכי הבקרות הפנימיות בחברות. לדבריו, הפתרון הוא חיזוק הבקרות הפנימיות, חיזוק מקצועיותן של החברות והבטחת הממשל התאגידי בהן, וחיזוק הקשר בין מערך הבקרות הפנימיות לבין חברות הבקרה החיצוניות.
דירקטוריונים חלקיים ונטולי יו"ר
בשנת 2016 הושקעו 11 מיליארד שקל מתקציב המדינה בפרויקטים של תחבורה יבשתית. את הפרויקטים הללו מבצעים שמונה גופים הכפופים למשרד התחבורה:
רכבת ישראל, נתיבי ישראל,
כביש חוצה ישראל, נתיבי תחבורה עירוניים (נת"ע), נתיבי איילון, יפה נוף, מוריה וצוות תוכנית אב לתחבורה ירושלים. משרד מבקר המדינה מצא ליקוי רוחב חמורים ודומים בחברות אלו.
לדברי שפירא, במצב הנוכחי יש ריבוי של גורמי בקרה, שבמקרים רבים דרישותיהם מהוות נטל על חברות התשתית ומעכבות את תהליכי העבודה שלהן. אין מספיק תיאום בין גורמי הבקרה השונים, והדבר מתבטא בקיום של בקרות כפולות מחד ונושאים שאינם מבוקרים כלל מאידך. מעגלי הבקרה הללו נכשלו פעם אחר פעם בגילוי פגמים מהותיים בהתנהלות החברות ובמניעת כשלים. במצב הנוכחי עולים סימני שאלה לגבי התרומה של מנגנוני הבקרה הקיימים לקידום הפרויקטים ולשמירה על מינהל תקין וטוהר מידות, ועולה צורך בחשיבה מחודשת על מבנה הבקרה ותכניה.
בשנים 2016-2014 חלק מהדירקטוריונים פעלו באיוש חלקי, לעתים מספר הדירקטורים היה אף קטן מהמספר המזערי שנקבע, ובחלק מהדירקטוריונים לא מונה יו"ר קבוע במשך תקופה ממושכת. חלק מהדירקטוריונים לא קיימו דיונים מעמיקים בנוגע לפעולות הליבה של החברות, והיה תיאום רופף בינם לבין מערך הבקרה בחברות.
חלק מהחברות פעלו תקופה ארוכה בלי שמינו בעלי משרה קבועים כ"שומרי סף" - יועץ משפטי ומבקר פנימי, ובמקרים רבים הסתמכו החברות על בעלי משרה חיצוניים. ליקויים אלה פוגעים בצורה מהותית בפיקוח ובבקרה הפנימית בחברות ומעלים חשש לתקינות התפקוד של החברות עצמן. למשל: הרכבת פועלת ללא יועץ משפטי קבוע למעלה מאז תחילת 2016; נתיבי ישראל פעלה ללא יועץ משפטי קבוע שנתיים וחצי; נתיבי איילון מתנהלת באופן קבוע עם יועץ משפטי ומבקר פנים חיצוניים לחברה, לאחר שבשנים 2014-2013 לא היה לה מבקר פנים קבוע.
שומרי הסף כשלו בנתיבי ישראל
בעבר עלו ליקויים רבים בנוגע לדרכי עבודתן של ועדות המכרזים וועדות החריגים במרבית חברות התשתית, בעיקר בהליכי בחירה של ספקים, התקשרויות בניגוד לחוק חובת המכרזים ותקנותיו ובניגוד לנוהלי החברות עצמן, התעלמות מניגודי עניינים והעדר בקרות נדרשות (הן פנימיות והן חיצוניות) על עבודת הוועדות.
בפרשת נתיבי ישראל, מנגנון "שומרי הסף" בחברה לא סייע לסיכול בזמן אמת של שיטות עבודה שאפשרו לכאורה בחירת ספקים מקורבים בתמורה לתשלום שוחד לבכירים בחברה. כל אלה מצביעים על כשלים בפעילותם של מנגנוני הממשל התאגידי - ובהם "שומרי הסף" - בפיקוח ובבקרה על ניהול המכרזים וההתקשרויות. גם מנגנוני הבקרה של משרד התחבורה ומשרד האוצר לא נתנו פתרון מספק לעניין זה.
חברות התשתית חותמות פעמים רבות על הסכמי פשרה בסכומים גבוהים עם הספקים שלהן, בעיקר עם קבלנים, עקב חילוקי דעות על גובה התשלום. משרדי האוצר והתחבורה ורשות החברות לא קבעו תהליך סדור לניהול פשרות על-ידי חברות התשתית ואינם מקיימים בקרה מספקת בסוגיה זו.
אף על-פי שחברות התשתית פעילות זה עשרות שנים בהקמת פרויקטים תחבורתיים הממומנים מתקציב המדינה, עד שנת 2014 לא נעשתה במשרד התחבורה חשיבה כוללת ומסודרת לגבי תהליכי הפיקוח והבקרה על תפקודן ועל תהליכי התכנון והביצוע של הפרויקטים שהן מקימות. בשנת 2014 החל משרד התחבורה לגבש נהלים בנושא ולקבוע שיטות עבודה חדשות מול חברות התשתית. במועד סיום הביקורת חלק מהנהלים היו בתהליך של גיבוש, בחלק מהנושאים היו חסרים נהלים, וכלי הבקרה ושיטות העבודה החדשות עדיין לא הוטמעו באופן מלא.
עולה הרבה יותר, נמשך הרבה יותר
בשנים האחרונות מועסקים במינהל התשתיות במשרד התחבורה שני מהנדסים בלבד, שעוסקים בעיקר באישור דרישות התשלום של חברות התשתית ואינם מעורבים די הצורך בקבלת ההחלטות בנוגע לאישור פרויקטים ולבקרה על ניהולם. הדבר פוגם במקצועיות ובבקרה של משרד התחבורה באחד מתפקידי הליבה המרכזיים שלו וגורם להסתמכות רבה על חברות בקרה חיצוניות.
למרות פעילות חברות הבקרה, קיימים כשלים רבים בניהול הפרויקטים שמתבטאים בסופו של דבר בחריגות מהתקציב, בעיכובים ניכרים בלוחות הזמנים ובליקויים באיכות הפרויקטים. לעיתים כאשר מסתמן עיכוב בלוח הזמנים, נאלצות החברות לבצע שינויים משמעותיים בתכנון המקורי, על-מנת לעמוד בלוחות הזמנים. שינויים אלה עלולים לגבות מחיר במונחי תקציב. כמה דוגמאות:
• פרויקט של נתיבי ישראל התייקר ב-100 מיליון שקל (36%) והסתיים באיחור של חצי שנה, דבר שגרם לתאונות ועומסים רבים בתוואי העבודות.
• הרכבת הקלה בתל אביב תעלה 3.7 מיליארד שקל יותר מהתקציב המקורי (10.7 מיליארד שקל) ותופעל באיחור של שלוש-חמש שנים.
• תקציב המטרונית בחיפה היה פי שלושה מהמתוכנן והגיע ל-.16 מיליארד שקל וההרצה של המטרונית החלה באיחור של תשעה חודשים.
במהלך השנים התגלו ליקויים חמורים בהתנהלות הכספית של חלק מחברות התשתית ובתהליכי ההתחשבנות בינן לבין משרד התחבורה. עד שנת 2013 לא נעשתה במשרד בחינה של תהליכי אישור התשלומים לחברות התשתית, והוא לא קבע נהלים ומתודולוגיות לחברות התשתית, לחברות הבקרה שהוא מעסיק, ולמחלקות השונות במשרד העוסקות באישור התשלומים. חשבות משרד התחבורה החלה להוביל שינויים בתהליכי עבודה אלה, אך רובם טרם הוטמעו. כתוצאה מכך, כל חברת תשתית מגישה את החשבונות באופן שונה וברמת פירוט שונה.
בינואר 2016 התגלה, כי בשנים 2015-2012 הגישה נתיבי ישראל למשרד התחבורה דרישות תשלום כפולות בסך 840 מיליון שקל בגין עבודות בפרויקטים שביצעה, ומנגד לא הגישה דרישות תשלום אחרות באותם פרויקטים, בסך 820 מיליון שקל. דרישות התשלום אושרו על-ידי כל גורמי הבקרה - בנתיבי ישראל, בחברת הבקרה ובמשרד התחבורה. התרחשותם של מקרים אלה והישנותם במשך כשלוש שנים מעידות, כי קיימים כשלים ונקודות תורפה בתהליך אישור דרישות התשלום בכל השרשרת.
