בעקבות הלכת לאה צרי

מבוא

לפני זמן קצר (ביום 14.3.04 ליתר דיוק), ניתן פסק דין בבית משפט השלום בחיפה על-ידי השופט אליקים אברהם ב-ע"ש 1001/04.

עסקינן בערעור של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריית טבעון, על קביעתו של השמאי המכריע דוד טיגרמן, שמונה לפי הוראות חוק התכנון והבניה (להלן- "החוק"), אשר קבע כי המשיבות זכאיות לפטור מהיטל השבחה על-פי סעיף 19(ג)(2) לתוספת השלישית לחוק.

השאלה: מהו היקף הפטור מהיטל השבחה לו זכאי המוכר דירת מגורים

פסק הדין של בית משפט השלום בחיפה עסק בשאלה: מהו היקף הפטור מהיטל השבחה לו זכאי המוכר דירת מגורים, או באופן ספציפי האם בגדר הזכאים לפטור מהיטל השבחה נכנס גם מי שהחזיק בדירה שנים רבות אך מכר אותה תוך פחות מ-4 שנים מיום שהושבחו זכויותיו, מבלי שמימש כלל את אותה השבחה.

סעיף 19 (ג) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה קובע:
"(1) בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות, אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו, ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 120 מ"ר; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל, בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת.

(2) העברת הבעלות או החזקה בדירה שנבנתה או שהורחבה כאמור בפסקה (1), או שניתן להרחיבה לפי תוכנית, לא יראו כמימוש זכויות ולא תחול בגינה חובת תשלום ההיטל, אם המחזיק במקרקעין או קרובו השתמשו בדירה למגוריהם או למגורי בני משפחתם הקרובים מגמר הבניה ועד מכירתה משך זמן שאינו פחות מארבע שנים ; לענין זה, "גמר הבניה" - כמשמעותו בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961".

עובדות המקרה

החל משנת 1968, בני משפחת זונטלופר החזיקו בדירת מגורים בקריית טבעון (להלן- "הדירה"), במועד זה או בסמוך לו נגמרה בניית הדירה. בתאריך 7.1.97 הושבחו זכויות הבניה בדירה מכח תוכנית בנין ערים. שווי ההשבחה 18,000 ש"ח לפי קביעת השמאי המכריע. זכויות הבניה שנתווספו באותה השבחה לא מומשו על-ידי בני משפחת זונטלופר או מי מטעמם עד היום. בתאריך 20.4.98 הפסיק הבעלים להתגורר בדירה ועבר להתגורר בבית אבות ובפועל לא השתמשו בפועל בדירה מאותו מועד.

המשיבות, אשר ירשו את זכויות בני משפחת זונטלופר, מכרו זכויותיהן בדירה ביום 20.5.03 וביקשו לקבל פטור מהיטל השבחה. למשיבות זכות לפטור מהיטל השבחה רק אם למורישיהם, תהא זכות לפטור כזה (כך צויין על-ידי בית המשפט בפסק דינו).

טענות הוועדה המקומית - פטור מהיטל השבחה יינתן למי שמחזיק בדירה 4 שנים מיום אישור התוכנית המשביחה

הוועדה המקומית טענה, כי יש לפרש את סעיף 19(ג)(2) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, פרשנות תכליתית בהתאם לקביעת בית המשפט העליון בענין רע"א 7417/01, 8498/01 לאה צרי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים, תק-על 2003(2), 2677.

יש לקרוא את סעיף הפטור באופן שפטור מהיטל השבחה יינתן למי שמחזיק בדירה 4 שנים מיום אישור התוכנית המשביחה, ומאחר ואין מחלוקת כי בעלי הדירה החזיקו בה רק שנה ושלושה חודשים, אין הם ויורשיהם זכאים לפטור.

טענות המשיבות - יש לפרש את סעיף הפטור על-פי
האמור בו. מניין 4 שנים מיום גמר הבניה של הדירה עצמה

לטענת המשיבות, יש לפרש את סעיף הפטור על-פי האמור בו. מניין 4 שנים מיום גמר הבניה של הדירה עצמה. שכן לטענתן, גמר בניה הינו נושא המוגדר מפורשות בחוק והוא נסתיים יותר משלושים שנה לפני מכירת הזכויות. לטענתן, זו גם מטרת החוק וכך יש לפרשו. מאחר והזכויות לא מומשו בפועל הם מפנים את הוועדה לדרוש את היטל ההשבחה מהקונה אשר קנתה את הדירה וזאת ביום שתנצל את זכויות הבניה הנ"ל.

(הצעת המשיבות להמתין עד למימוש הזכויות על-ידי מי שקנה הדירה מהן ואז לדרוש ממנו את היטל ההשבחה נדחתה על-ידי בית המשפט, בנימוק שהצעה זו מנוגדת למהות הוראות החוק הרואה בהעברת זכויות מימוש זכויות, גם אם לא מומשו בפועל והכתובת לדרישת היטל ההשבחה הינה המשיבות בכפוף לפטור במידה וחל).

המחלוקת הטעונה הכרעה - כיצד יפורשו המילים "גמר בניה" בסעיף 19(ג)(2)

וכך הציג בית המשפט את השאלה שבמחלוקת: "כיצד יפורשו המילים "גמר בניה" בסעיף 19(ג)(2) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, שכן ממועד גמר הבניה מתחיל מניין 4 השנים ולאור העובדות שאינן במחלוקת משמעות ההכרעה היא האם יינתן פטור גם למי שלאחר שהחזיק בדירה 30 שנה מכר הדירה מייד לאחר שהושבחו זכויותיו".

החלטת בית המשפט

לצורך ההחלטה במחלוקת שבין הצדדים, השופט אליקים אברהם התבסס על פסק דין לאה צרי, בו התייחס בית המשפט העליון לנוסח החוק גם בשאלת פטור מהיטל השבחה ולמטרת החוק, ולדבריו:

"אמנם אין בפסק דין לאה צרי התייחסות ספציפית לפרשנות המילים 'גמר בניה', אך בהחלט ניתן לראות בהלכת לאה צרי כקביעה מחייבת, לאורה יש לפרש את שאלת הפטור מהיטל השבחה. הש' דורנר קובעת ברע"א 7417/01 - לאה צרי נ' הוועדה המקומית תק-על 2003(2), 2677, לאחר שהיא מצביעה על ההיסטוריה החקיקתית והשיבושים שנפלו בלשון החוק כי 'דרך הפרשנות הראויה - במצבים שכאלה, בהם המדובר הוא בסעיף שנוסחו אינו מובן - וזאת, אף בשימוש בכללים שבחוק הפרשנות תשמ"א-1981, ברור הוא כי אין מקום לפרשנות מילולית דווקנית, אלא לפרשנות שתגשים את התכלית שביסודו. בהתאם, ציין השופט יואל זוסמן כי "חוק הוא מכשיר לשם ביצועה של מטרה תחיקתית, ולכן הוא צריך פרשנות לפי המטרה הגלומה בו' (ע"א 481/73 רוזנברג, עו"ד, מנהל עזבון אלזה ברגמן נ' שטסל, פ"ד כט(1) 505 בע' 516) וכי 'דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו. הוא מקבל את צביונו מהקשר הדברים ומכאן שיש לפרשו לפי המטרה שאותו חיקוק - הוא ולא אחר - בא לשרת' (בג"צ 58/68 שליט נ' שר הפנים, פ"ד כג(2) 477 בע' 513).

וכדברי השופט אהרן ברק, "מילות החוק ומטרתו הם כלים שלובים. על המטרה ניתן ללמוד מהמילים, ואת המילים יש לפרש לפי המטרה" (בג"צ 507/81 אבו חצירא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד לה(4) 561 בע' 584). אם כך הוא תמיד, כך הוא במיוחד מקום בו ישנו חשש כי נוסח הסעיף, כפי שהוא מופיע ברשומות, אינו אותו הנוסח לו כיוונו מנסחיו. ברור גם כי באם פרשנות לשונית תביאנו ל'תוצאה אבסורדית שאין הדעת סובלתה' שומה עלינו לסטות ממנה (השופט שלמה אשר בע"א 126/79 ועדת העררים לפי חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957 נ' פריד, פ"ד לד(2) 24, בע' 27), וראו גם דברי השופט תאודור אור בבג"צ 305/82 מור נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז המרכז, פ"ד לח(1) 141, בע' 148.

לבסוף, ומעבר לדרוש, ברור כי כללי הפרשנות התכליתית של החקיקה הפיסקלית אינם שונים מכללי הפרשנות הרגילים; אין מקום ליצור חזקה של פרשנות לטובת הנישום כפי שאין מקום ליצור חזקה של פרשנות לרעתו. זאת, תוך שברור כי 'טובתו של נישום אחד היא לעתים רעתו של נישום אחר' (השופט אהרן ברק בע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70 בע' 75). תכלית הסעיף - ההצדקה המקובלת להיטל היא שההשבחה, כל כולה, היא התוספת בשווי הקרקע הנובעת מהחלטות גופי התכנון הציבוריים, ועל-כן, מן הראוי הוא, שמקום בו התעשרו בעלי או חוכרי הקרקע מפעילות נורמטיבית שכזאת, ישתפו הם את קהילתם בעושרם. לאמור, כאשר מאושרת תוכנית בנייה הגורמת לעלייה בערך הקרקע, הפרט מקבל הטבה מהוועדה.

הטבה זו, המוענקת מטיבה, בצורה לא שוויונית (אך לנהנים מהתוכנית החדשה), ראוי שתחולק בין פרטים רבים. ראו דברי השופט מישאל חשין בדנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד נו(5) עמ' 49 בעמ'' 62. בהתאם, סעיף 13 לתוספת קובע כי ההיטל יחולק בין חברי קהילתו של המתעשר, בכך שיוקצה למימון הוצאות של הרשות והוועדה המקומית, שהן לצורך הכלל, כמו-גם להכנת תכניות ולביצוען, במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית... מטרת הפטור - סוציאלית, עזרה לאזרחים בשיפור תנאי מגוריהם. כאשר המדובר הוא באדם הרוצה להרחיב את דירת מגוריו הצרה, תוך שבעשותו כן נופל הוא להגדרת המימוש שסעיף 1 לתוספת, בא הסעיף ופוטר אותו מההיטל, פטור זמני או מלא.

כך, בדיון בכנסת לקראת תיקון 21, אמרה חברת הכנסת שושנה ארבלי-אלמוזלינו: היתה הצעה חשובה, שבאה לסייע להרבה מאוד אזרחים שרצו להיטיב את תנאי הדיור שלהם, הן על ידי הרחבה והן על ידי תוספת לדירה, עד להיקף של 120 מ"ר כיוון שהחוק שיחרר אותם מחובת תשלום היטל השבחה. כשנתקבל החוק היתה כוונת המחוקק, שמי שמרחיב את דירתו אינו חייב אחר כך, כשהוא מוכר את הדירה, להחזיר את תשלום ההיטל לרשות המקומית. (ישיבת הכנסת מיום 29.5.84, ד"כ תשמ"ד-1984, הדגשות שלי; ד.ד).

עם זאת, כאמור בסעיף קטן (2), שצוטט לעיל, הפטור מותנה בניצולו כהלכה, וזאת בכך שישמשו המגורים החדשים או המורחבים לשימוש עצמי - של המחזיק או של קרובו. ובדבריה של חברת הכנסת ארבלי-אלמוזלינו: ההוראה השנייה באה למנוע ניצול שלא כהלכה של הפטור מהיטל... על-ידי העברת הנכס מייד לאחר קבלת הפטור.

דהיינו - עשיית עסקה מסחרית בו ולא מגורים לשימוש עצמי (הדגשות שלי ד.ד)... תכלית הסעיף היא לאזן בין שתי מטרות אלה. מהצד האחד, מטרת הפטור היא לאפשר לאדם להגדיל את דירת מגוריו, עבורו או עבור קרובו שדר בדירתו, וזאת, מבלי שיוטלו עליו הוצאות כבדות. פטור זה נועד גם לתרום לשיקום אזורי מצוקה, ולהקל על מצוקת הדיור.

מהצד האחר, מטרת החיוב בהיטל - שיתוף חברי קהילתו של הפרט בהטבה אותה קיבל הוא לבדו מהרשות - אף היא חשובה. ציבור משלמי היטל ההשבחה ללא פטור, מונה אף הוא נזקקים רבים, תוך שברור כי כל פטור מביא להקטנת התקציב שעומד לרשות, לטובת הקהילה כולה. האיזון הראוי מחייב מתן פירוש מצמצם להטבות המתקבלות. שכן, מההיסטוריה החקיקתית ברור כי תכלית הסעיף אינה להעשיר את הזוכה בהטבה על-חשבון רווחת קהילתו, אלא אך לאפשר לו להרחיב את ביתו, וזאת, אף באם אין ידו משגת לשלם את דמי ההשבחה... מן המקובץ עולה כי תכלית החוק הייתה להעניק פטור צר, ולקבוצה צרה; על-פי תכלית זו יש להכריע את המחלוקת שבפנינו".

מצוייד בכללים שנקבעו בהלכת לאה צרי, בית המשפט בחן את העובדות של המקרה שלפניו: אין מחלוקת כי הושבח הנכס של המשיבות, אין מחלוקת כי המשיבות או מי שהן באות בנעליו לא פעל בדרך של הרחבת דירתו על-מנת להקל על מצוקת דיור, אלא נתמזל מזלו וכשנה לפני שעבר לגור בבית אבות הושבח רכושו באמצעות פעולות הרשות ובעקבות הוצאות מהקופה הציבורית שהביאו לאישורה של אותה תב"ע.

ובהמשך דבריו, השופט ציין כי הפרשנות המוצעת על-ידי המשיבות אינה מקובלת עליו, מאחר והיא אינה מגשימה את תכלית החוק והיא יוצרת אבסורד, אשר להמחשתו השופט מביא בפסק דינו שתי דוגמאות:

דוגמה ראשונה: א' רוכש דירה, בנייתה נסתיימה ביום רכישתה. לפי פרשנות המשיבות בחלוף 4 שנים מאותו יום, הופך א' לבר מזל וחסין מפני דרישת תשלום היטל השבחה. מבלי לשלם אגורה, כל השבחה בנכס תכנס ישירות לכיסו בעת מכירת הנכס, גם אם השבחה זו כרוכה בעמל רב מצד הרשויות ובהוצאות רבות מהקופה הציבורית הוצאות שרק בזכותן נולדה לעולם התוכנית המשביחה, וגם אם א' הינו אדם עמיד ולו סובל ממצוקת דיור או מצוקה כלכלית, הלכך התכוון המחוקק?.

דוגמה שניה: האבסורד גדול אף אם אבחר בפרשנות מינימלית יותר מהמוצע על-ידי המשיבות. נניח מקרה בו א' ו-ב' רוכשים כל אחד דירה. בניית הדירות נגמרה והם מתגוררים בהן 4 שנים, בחלוף השנה החמישית מאשרים תוכנית השבחה והדירות הושבחו בסכום של 18,000 ש"ח כל אחת. א' וב' מחזיקים דירה השווה יותר כסף בזכות אותה השבחה. ב' מרחיב דירתו מסיים בנית ההרחבה ומוכר דירתו, א' מוכר דירתו בעלת הזכויות המושבחות ללא בנייה. שניהם מחזיקים בדירה פחות מ-4 שנים ממועד אישור התוכנית המשביחה. לפי פרשנות המשתמעת מעמדת המשיבות, ב' ישלם היטל השבחה בסכום 9,000 ש"ח. לעומתו, א' זכה "בפיס" והוא יקבל פטור מהיטל השבחה, בעת מכירת הדירה וכל הרווח הנובע מההשבחה (18,000 ש"ח או סכום דומה) ייכנס לכיסו.

לאור האמור בהלכת לאה צרי, לאור התכלית הראויה של חוק התכנון והבניה וחלוקת הנטל של הציבור בעלויות תוכניות משביחות, השופט סבור כי הפרשנות הראויה של סעיף הפטור מחייבת לפרש את המילים "גמר בנייה" באופן הבא: "גמר הבניה"= גמר בניית הדירה, או גמר בניית ההרחבה, או גמר אישור התוכנית המשביחה לפי המאוחר".

סוף דבר

מאחר ואין מחלוקת כי לא חלפו 4 שנים מיום אישור התוכנית המשביחה ועד עזיבת הדירה שבמחלוקת, בית המשפט החליט לקבל את הערעור ואין המשיבות זכאיות לפטור מהיטל השבחה.

- ע"ש 1001/04 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריית טבעון נגד בלום טמה רבקה ואח';
בית משפט השלום בחיפה.
השופט: אליקים אברהם.
בשם המערערת: עו"ד סגל יוסף.
בשם המשיבות: עו"ד א. תלמי.
פסק הדין ניתן ביום 14.3.04.

______________________

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, דיני תכנון ובניה ומיסוי מקרקעין.