סוגיה זו עלתה בהקשר למאמר קודם שלי (הערה 2), שעסק בתנאים להתפתחות מלחמת אזרחים בישראל - כן, לא, או אולי... . אני סבור שהדבר תלוי בעיקר במערכת האיזונים שבין הכנסת למערכת המשפטית. התערערות מערכת איזונים זו עשויה לפגוע ביכולתה של השיטה הדמוקרטית הרגילה, להציע פתרון של הכרעה פוליטית בכללי המשחק הדמוקרטיים, שלהם קיימת הסכמה רחבה בציבור הישראלי. ברור שהפרת הסכמה זו בכוונת מכוון, או ניטרולה בדרכי עקיפין על-ידי שיבוש המנגנון הדמוקרטי על-ידי כירסום מתמשך שיפגע באמון השיטה או בהסכמה הקיימת לגביה, יגדיל מאוד את הסיכון.
נרענן תחילה מספר מושגים והגדרות שחשובים במיוחד לדברי ההמשך. בשאר הנושאים הבאים כאן לידי ביטוי אסמוך על ההשכלה הכללית של הקוראים.
המדינה היא מסגרת-על לטיפול באזרחים ולשמירת האינטרסים החיוניים שלהם, בראש וראשונה הקיום הפיסי. מערכת היחסים בין המדינה לאזרחיה לובשת בדרך כלל צורה של אמנה (נוסח רוסו או הובס או אחרים), המגדירה מערכת יחסים זו. מבלי להרחיב יתר על המידה, מערכת היחסים בין המדינה לאזרחיה חייבת להתבסס על שני עקרונות מסדירים: א. המדינה היא אמצעי ולא מטרה, ועליה לשרת את האזרחים ולא להפך. ב. בתמורה ליתרונות שמעניקה המדינה לאזרחים, יתרונות לגודל שאין הם יכולים להשיג בשום דרך אחרת, מוותרים האזרחים על חלק מהזכויות האישיות הטבעיות שלהם כפרטים, לטובת הענקת כושר פעולה למדינה, שיאפשר לה למלא את חלקה באמנה.
מדינה דמוקרטית קונסטרוקטיבית נשענת על שלוש רשויות ממשל בסיסיות - המחוקקת (הכנסת), המבצעת (הממשלה) והשופטת (מערכת בתי המשפט). לצד רשויות מרכזיות אלה, פועלות רשויות נוספות שאחת מהן -
מבקר המדינה - הוא רשות ממלכתית שממונה ע"י הכנסת, ומהווה חלק ממערך הבקרה הציבורית על פעילות הרשויות הציבוריות המבצעות; ושתיים נוספות - התקשורת, (הממלכה "השביעית") והאקדמיה (מרכזי הניאו-אוטופיזם בעידן החדש). קיום אי-תלות ושווי-משקל בין שלוש הרשויות הבסיסיות הוא תנאי הכרחי לתפקוד תקין וסביר מבחינת יעילותו של משטר דמוקרטי. תפקוד תקין משמעותו תפקוד משוחרר משחיתות שילטונית ועיוות חמור של יעדי הפעולה ואופי הביצוע שלהם ע"י כל אחת מהרשויות בתחום המוקצה לה.
מערכת היחסים הדדית בין האזרחים למדינה ולהפך, ובין האזרחים לבין עצמם, היא פועל-יוצא הכרחי מהאמנה שביסוד המבנה המדינתי ומהדדיות הזיקות והיחסים, ומשמעותה המעשית היא
שלכל האזרחים מעמד שווה מבחינת החוק ולפני החוק, וכל האזרחים מתחייבים בנאמנות למסגרת המדינתית ולקיום חוקיה.
אי הפרדת רשויות ברורה
אף שכמעט כל היסודות הללו קיימים בישראל בצורה כזו או אחרת, כולם לוקים בלקונות חמורות יותר או פחות ובצורך לתקנן. הדגש בדברים הבאים מושם דווקא על המערכת המשפטית משום שלהערכתי, השתבשה רשות זו בשני העשורים האחרונים יותר מרשויות אחרות וחלק משיבוש זה הוא חוסר - איזון בלתי סביר בין הרשות השופטת לבין שתי הרשויות הבסיסיות האחרות. מוקד השיבושים הוא באי-הפרדת רשויות ברורה וחותכת בין הרשות הנבחרת והמחוקקת - הכנסת, לבין הרשות הממונה והשופטת, בעיקר בית המשפט העליון בתפקידו המשולש כבית משפט גבוה לצדק (בג"צ), כבית משפט גבוה לעירעורים, וכבית משפט לחוקה.
ואכן, אני שותף לדעה שמערכת זו קנתה לעצמה חזקות שלטוניות בלתי סבירות ובלתי מתקבלות על הדעת במערכת הדמוקרטית שלנו, בזכות עקרון "הכל שפיט" שקבע השופט
אהרן ברק, נשיא בית המשפט העליון בדימוס, בעיקר בשם חוק היסוד "
כבוד האדם וחרותו" ו"חופש הדיבור". עמדה זו היא פרשנות מטעמה של קבוצת אנשי חוק, למעמדו של בית המשפט העליון, המאחד תחת גג אחד ובמסגרת של קבוצת אנשים אחת, את כל סמכויות השיפוט הבכירות במדינה.
בעשותה כן, פתחה קבוצה זו פתח לא רק לריכוז סמכויות בידי קבוצת עילית, אלא העניקה לעצמה, מטעם עצמה, שורת סמכויות נרחבת נוספת, ובכלל זה הזכות להטיל וטו (בשם הפרשנות המשפטית) על החלטות הכנסת, וזכות זו לטעמי מנוצלת יתר-על-המידה: פעמים בפועל ופעמים בדרך של איום מרומז כזה או אחר. אהרן ברק, חייבים להודות, ניצל היטב את שעת הכושר שזימנו לו חוקי יסוד אלה בשנות ה-90, ל"כיבוש" תחומי השפעה נרחבים, השתלטות אגרסיבית עליהם. את המשך תהליך הכיבוש מבצעים יורשיו שהיו שותפיו להשקפה, ולא במקרה.
מציאות זו מתרחשת כאשר: שופטי בית המשפט העליון מתמנים ללא הגבלת זמן, עד יציאתם לגמלאות. בחירת השופטים נעשית ע"י וועדה שבה נציגות משמעותית של שופטי בית המשפט העליון עצמו, ונציגות אפסית של דעות ורצונות הציבור. והחלטות בית המשפט מבוקרות למעשה ע"י פורומים מורחבים של בית המשפט עצמו, ולא ע"י שום גוף חיצוני לבית המשפט. במילים אחרות: בית המשפט ממנה את עצמו, מבקר את עצמו, קובע לעצמו את תחומי העיסוק שלו ומרווח הסמכויות ופולש בו בזמן לתחומי האחריות והסמכות של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת - בלתי הגיוני בעליל, ואפילו מסוכן.
הפרדת הרשויות באה להגן על מספר עקרונות חשובים מאוד בדמוקרטיה, ובכלל זה מניעת הצטברות עוצמה יתרה בידי קומץ אנשים, שיש בה סיכון להיווצרות עיוותים בלתי סבירים או שחיתות. היא באה ליצור מציאות שבה כל אחת מהרשויות אחראית על תחומי ביצוע מסוימים, ובה בעת מפקחת על פעולותיהן של הרשויות האחרות. עקרונות מאזנים אלה נשברים במציאות הקיימת.
אם מוסיפים לכך גם את מערכת העוצמות שנצברו בשנים האחרונות בידי מוסד היועץ המשפטי לממשלה, שהפך מגורם מייעץ לגורם מכתיב מדיניות ובעל זכות וטו על החלטות הממשלה ולעיתים גם הכנסת, המצב חמור עוד הרבה יותר. בין בית המשפט ליועץ המשפטי קיימת מעין מערכת של שמור לי ואשמור לך: כאשר היועץ "מסרב" לייצג את הממשלה מול בג"ץ, או מודיע שלא "יוכל" להגן על חוקים מסוימים או מהלכים מדיניים ופוליטיים, משום ש.... - כל אחד יכול להעריך מה הסיבה האמיתית לעמדה זו במדינה שסועה כשלנו - "מתקפלות" הממשלה והכנסת אל מול פני עודף המשפטיזציה העולה מצרוף מחוקקים אד-הוק זה, ואינן עושות את מלאכתן כהלכה.
מסע הכיבושים של המערכת המשפטית
הכנסת היא הגורם המחוקק. סמכותה נובעת ישירות מהציבור הבוחר, שהוא הריבון. הממשלה מקבלת את אמון הכנסת, ובית המשפט אמור לפעול במסגרת חוקיה. עדיפה כמובן מציאות שבה חש למדינה חוקה או מערכת שלימה של חוקי יסוד שתוחמת את ההסכמות הציבוריות הרחבות שעל פיהן תתנהל המדינה. אבל גם באין חוקה, עדיין הכנסת היא הנציגה הישירה של הריבון ובית המשפט חייב בזהירות מירבית בטרם "יעז" לחלוק על הכנסת. בוודאי שאין להרשות מצב שבו תחת פרשנות משפטית מקומית וזמנית, מוטת השקפת-עולם של קבוצה אליטיסטית מקרית, יוטל וטו על החלטות הגוף המחוקק העליון ע"י הציבור לייצג את רצונותיו - זו בפרוש רתימת העגלה לפני הסוסים.
הממשלה מופקדת כאמור על הניהול השוטף של המדינה, וכבילתה על-ידי פוליטיקה משפטית של היועץ המשפטי לממשלה, היא בלתי נסבלת. היועץ חייב להיות יועץ ותו לא, כפי שיועץ כלכלי הוא יועץ, ויועץ תקשורתי הוא יועץ, אם המערכת עובדת באופן תקין.
את מערכת התביעה הכללית יש להפריד ממוסד הייעוץ המשפטי לממשלה ולהעמידה כרשות נפרדת עם מידה רבה של אוטונומיה, כפופה מינהלית לשר המשפטים. כיום, במקום שגופים אלה יוכלו לבצע את תפקידם בצורה הטובה ביותר לטובת כלל הציבור, הם מתנהלים בסבך ביורוקרטי משפטי שכולו נובע מנטילת סמכויות חד-צדדית של מערכת המשפט לעצמה
1.
העובדה שמערכת המשפט הצליחה במסע הכיבושים של תחומי השפעה ועמדות-כוח, נזקפת בעיקר לחובתה של הכנסת ושל יושבי הראש שלה מאז, ובכללם ריבלין, העומד כיום לבחירה למשרת נשיא המדינה.
אם יש לי ספק לגבי ריבלין במועמדות זו שלו, הרי הוא נובע מאזלת ידו בשמירה על מעמדה של הכנסת, שעה שהיה יו"ר הכנסת.
להגדיר את מרחבי הפעולה של בית המשפט
כמו בכל מאבק-כוח ואינטרסים, ופוליטיקה היא שרשרת בלתי נפסקת של מאבקי-כוח כאלה, מנסות קבוצות שונות בחברה הישראלית, בעיקר קבוצות אליטה, לשמר את המצב הבלתי- נורמלי שנוצר משום שמסיבות שונות הן נהנות בגינו מיתרונות יחסיים. ברור גם שהכוח שצברה מערכת המשפט בישראל, משפיע באמצעות הרכבו של בית המשפט העליון ומנגנון היועץ המשפטי לממשלה, על נושאים פוליטיים, צבאיים ונורמטיביים בחברה הישראלית, ונושק אפילו לאידיאולוגיה, מוסר ולהגדרת אופייה הלאומי של מדינת-ישראל. אלה ביסודם אינם תפקידיו של בית המשפט,
ולכן חריגה זו מסוכנת וטעונה תיקון יסודי. תיקון כזה צריך לבוא בחקיקה בסיסית, שתגדיר את מרחבי הפעולה של בית המשפט, ותחומי סמכויותיו. בעקרון אסור שבית המשפט יחרוג בפעילותו ממסגרת החוקים של מדינת ישראל, אבל מותר שיצביע על מקום שבו לדעתו החקיקה טעונה השלמה, שיפור או הרחבה - לשיקול דעתה של הכנסת.
לא ייתכן שבית המשפט יקבע במה הוא מטפל, באיזה אופן הוא עושה זאת, מהן מגבלותיו וגם יקבע מי יהיו השופטים שיעשו זאת. זהו מצב המתקרב ליצירה מכוונת של אוליגרכיה משפטולוגית, שלה עליונות הירארכית, סמכותית ותדמיתית על פני כל רשות אחרת במדינה.
הימין, שבעבר "פחד" מהצל של עצמו, ונמנע מלתקן את עיוותי האיזונים בין רשויות השלטון היסודיות, הולך ומתבגר ומעיז יותר ויותר. אולם דרושה עשייה רחבה ומהירה, משום שהיקף הליקויים ועומקם צמח לממדים בלתי-סבירים. חייב להיות ברור לציבור שאינו מרוצה מהמצב הקיים, שככל שהימין יצבור ביטחון עצמי ועוצמה פוליטית - שתי התפתחויות המחזקות זו את זו - כך יגדל הסיכוי לשינוי יסודי ומהיר.
שני תיקונים אורגניים מרכזיים דרושים בהקדם במערכת המשפטית:
א. הפרדה של בית המשפט העליון לשני בתי משפט - בית משפט לחוקה, ולו סגל שופטים אחד; ובית משפט לעירעורים, ובו הרכב שופטים אחר. כללי הארגון והתפעול של בתי משפט אלה הם נושא לדיון נפרד. מכל מקום, בתי המשפט יעסקו בשיפוט ולא בחקיקה, כשבית המשפט לחוקה הוא פרשן החוקה (או חוקי-היסוד עצמם), אבל בשום מקרה לא מחוקק ולא מרחיב את תחולתם של חוקי יסוד מעבר לתיחום שנקבע בחקיקת הכנסת במפורש.
ב. בתי המשפט יפעלו במסגרת החוקים הקיימים בלבד, ובמקרה של לקונה חקיקתית, יובא הדבר לכנסת, שתדרש להתייחס לנושא תוך זמן קצוב.
לא תוגשנה תביעות בנושאים שאינם מכוסים בחקיקה מסודרת, ויצומצם היקף השימוש בפרשנות לחוק, ובעסקות טיעון שהן בפועל עקיפה של החוק. אם יש צורך לפתור בעיות מעשיות של הפרוצדורה המשפטית, ינחה בית המשפט לחוקה את בתי המשפט לגבי השינויים הפרוצדורליים ותוקפם. במידת הצורך, תקבע וועדת החוקה של הכנסת בהתיעצות עם אב בית הדין לחוקה ועם גורמים נוספים לפי שיקול דעתה, כיצד יש לטפל במקרה חריג, עד להשלמת חקיקה מסודרת המכסה גם מקרה כזה.
את התיקונים האירגוניים, נוכל להשלים כאשר יהיה לנו שר משפטים במשרה מלאה, שכל עניינו הוא מערכת המשפט הישראלית - אופייה, תכניה, רמתה, ביצועיה, איכותה המקצועית והניהולית - נוכל להשלים את הצלע השלישית של הרפורמה הדרושה - קיצור התורים, ביטול רוב עינויי הדין המרובים, וקיצור תהליכי השיפוט עצמם; במילים אחרות: התיעלות תפעולית של המערכת.
במאמר קודם ("מלחמת אזרחים בישראל - האמנם?!")
2 טיפלתי בשאלה האם תיתכן מלחמת אזרחים בישראל?. טענתי שהסבירות לכך נראית נמוכה מאוד משתי סיבות: ראשית, מלחמת אזרחים היא פתרון רע והרסני מכל בחינה. שנית, המערכת הדמוקרטית של ישראל, חרף חולשותיה וליקוייה, עדיין מספקת מסגרת ראויה לקבלת החלטות בנושאים פוליטיים, והשיטה הדמוקרטית המכבדת הכרעת-רוב כדרך היסודית לקבלת החלטות בקבוצה מאורגנת דוגמת המדינה, מספקת גם תשובה מעשית לצורך הזה. אם יתוקנו הליקויים במערכת המשפטית, ברוח האמור לעיל, ישתפר המצב הקיים שיפור ניכר, ויקטן עוד יותר הצורך באמצעים לא דמוקרטיים.
וכאן אני חוזר לציבור, לחלקו ולמשקל השפעתו על האופן בו מתפקדים מנגנונים פוליטיים ומבוקרת פעולתם. ראשית, אסור לסמוך על ניסים ולא ראוי להניח אפריורי שכוונת הכל וכולם חיובית וראויה מיסודה. שנית, מעורבות ציבורית מתמרצת יותר מכל דבר אחר את פעילות נבחריו ואת דרכי התנהלותם.
עמדת הבכורה במערכת שייכת לכנסת
הכנסת חייבת לחזור לעמדת בכורה במערכת הפוליטית הדמוקרטית, משום שהיא המבטאת האולטימטיבית של רצון הציבור, כאשר מערכת הבחירות מתנהלת כהלכה. הגידול באוכלוסייה בישראל, כרבע מיליון איש בשנה, והעלאת אחוז החסימה כדרך ליצירת יציבות משילותית וניהולית, הם צירוף נכון. אבל נראה שתוך שנים מעטות יהיה צורך להגדיל את מספר חברי הכנסת ל-150 עד 180 איש, בכדי לאפשר לח"כים רמת מעורבות עמוקה יותר ופעילות יוצרת טובה יותר, במקביל לצימצום מספר השרים וסגני-השרים. גידול מספר השרים יאפשר מערכי בקרה אפקטיביים יותר על פעילות הממשלה ורשויות ציבוריות אחרות, תהליכי חקיקה אפקטיביים יותר ויצוגיות פלורליסטית יותר של הציבור, מבלי לצרף אליהם את החסרונות והחולשות של ריבוי רסיסי מפלגות וצורך בקואליציות בלתי נשלטות וסחטניות. בצד השינויים הכמותיים ידרשו גם שינויים איכותיים בדרכי ההתנהלות של הכנסת. אלה תלויים בראש וראשונה ביו"ר הכנסת ובממשלה, בחברי הכנסת ובמודעות העצמית שלהם, במעורבות הציבורית ובתקשורת (שהפעם איני עוסק בה, אף על-פי שהיא החולה הקשה ביותר במערכת הדמוקרטית המורחבת שלנו).
הדגש במאמר זה הושם על מערכות הממשל הקובעות את התרבות הדמוקרטית במדינה - הכנסת ומערכת המשפט - והאיזונים המופרים שביניהן. אין פרוש הדבר שלממשלה אין תפקיד מעשי מרכזי משלה במערכת הדמוקרטית, אבל
אני סבור ששתי מערכות אלה תקבענה בהתנהלותן ובחלוקת העבודה ביניהן גם בעתיד, אם יש ותיוותר די עוצמה במערכת הדמוקרטית הישראלית, כדי לייתר מכל וכל מלחמת אזרחים. בנושאי המחלוקת - שסעים - העקריים:
השסע המדיני (פתרון הסכסוך הישראלי-ערבי),
השסע הפוליטי (המאבק על ההגמוניה הפנימית: ציונות, וליברליזם קפיטליסטי ממותן, לעומת סוציאליזם גלובליסטי ופוסט-ציוני),
דת לאום ומדינה (מדינה יהודית ודמוקרטית, לעומת דמוקרטיה של כל אזרחיה).
ממצרים העתיקה שבה העבדים העברים סיפרו על יציאת האבות מהגלות, עד ליציאת מצרים של תקופתנו היא מדינת ישראל
