תקציר
תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מיושמת המדיניות הכלכלית של הממשלה, ולפיכך יש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. התקציב אמור להיות הביטוי הכספי של תכנית עבודה שנתית או רב-שנתית של הממשלה ולשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בחלוקת המשאבים העומדים לרשותה. הדיווח על ביצוע התקציב אמור לשקף לא רק את ההוצאות הכספיות אלא גם, ובעיקר, את אופן השגת היעדים ואת התוצאות של הפעולות שמומנו מכספי התקציב.
שיטת התקצוב בישראל מתמקדת בהקצאת המשאבים הכספיים למשרדי הממשלה ולגופים אחרים; התקציב בישראל איננו משקף במידה הראויה את היעדים שמתכוונים להשיג באמצעות ההרשאה הכספית, ומתכונת הדיווח על ביצוע התקציב אינה מספקת את הנתונים ההכרחיים לבקרה נאותה על מידת השגתם של היעדים.
רק במקצת התכניות הכלולות בחוק התקציב השנתי והתקנות המפורטות שקובע שר האוצר בכל שנה, מצוינים נתונים כמותיים. משרד האוצר איננו מציג נתונים כמותיים בדוחות על ביצוע התקציב; נתונים על מספר המשרות שמולאו במסגרת שיא כוח האדם מצורפים להצעת התקציב, אולם מתכונת הדיווח אינה עומדת בכל דרישות החוק. עקב כך לא ניתן להשוות את הכמויות שבוצעו עם הכמויות שתוכנן לבצע, וגם לא ניתן להשוות בין שיעורי הביצוע הכספיים לבין שיעורי הביצוע הפיזיים. זאת ועוד, בתכניות ובתקנות תקציב המיועדות למימון פרויקטים בענפי משק שונים אין נתונים כמותיים כלל, אף לא בפרויקטים שבהם ניתן בקלות יחסית לקבוע מדדים כמותיים. אי-הצגת נתונים כמותיים כאמור אינה מאפשרת את קיום התנאים ההכרחיים לבקרה על תוצאות ביצוע התקציב.
לשם הכנת התקציב לשנה שתבוא מכין אגף הכלכלה והמחקר שבמשרד האוצר (להלן - אגף הכלכלה) תחזית של משתנים מאקרו-כלכליים, שהעיקרי שבהם הוא תחזית הצמיחה של התמ"ג (התוצר המקומי הגולמי). משתנה זה משפיע על תחזית ההכנסות ממסים לאותה שנה, שמכין מינהל הכנסות המדינה. נוסף על תחזית הצמיחה של התמ"ג קובעת הממשלה עוד שני משתני מדיניות מאקרו-כלכליים - השיעור של יעד האינפלציה השנתית (שגם הוא משפיע על תחזית ההכנסות) ויעד הגירעון השנתי. נמצא, כי בשני משתנים אלה היו הבדלים ניכרים בין היעדים שנקבעו לבין הנתונים בפועל.
אחד הנתונים שאגף הכלכלה מזין למודל האקונומטרי המשמש אותו להכנת תחזיות מאקרו-כלכליות הוא השיעור הממוצע של יעד האינפלציה שנקבע בהחלטת הממשלה, ואולם הוא אינו מביא בחשבון את דפוסי ההתנהגות בפועל של בנק ישראל בקביעת המדיניות המוניטרית. בארבע מהשנים 1998-2003 היה שיעור האינפלציה בפועל נמוך מיעד האינפלציה; החטאות כאלה משפיעות הן על צד ההכנסות והן על צד ההוצאות בתקציב ומחייבות ביצוע התאמות במהלך שנת הכספים, כגון קיצוצים בתקציבי המשרדים.
אף שיעדי הגירעון לטווח של כמה שנים שונו מפעם לפעם, בפועל חרג הגירעון במידה ניכרת גם מהיעדים המתוקנים שנקבעו בחוק. בשנת 2003 הייתה החריגה מהיעד המתוקן גדולה במיוחד - הן בסכום הגירעון והן בשיעורו מהתוצר. הגורם העיקרי לחריגה זו היה אי-עמידה בתחזית ההכנסות.
נמצא, כי אין די תיאום בין משרד האוצר לבין בנק ישראל בעניין ההנחות וההגדרות של המשתנים הכלולים במודל האקונומטרי להכנת התחזיות, ובעניין הצעדים שיש לנקוט כדי להשיג את יעד האינפלציה ואת יעד הגירעון שנקבעו. בספטמבר 2003 הגיש משרד האוצר לממשלה הצעת החלטה בעניין הגברת השקיפות של המדיניות המוניטרית, אך לפי בקשת בנק ישראל חזר בו מהצעתו. לחלופין הציע בנק ישראל להקים צוות משותף לו ולמשרד האוצר, שידון בדרכים לשיפור השקיפות, אולם הצוות לא הגיע להסכמה בדבר נוסח ההצעה.
בדיונים על תחזית ההכנסות ממסים בשנת 2003, שהתקיימו ביולי 2002 בלשכת מנכ"ל משרד האוצר, החליט המנכ"ל להגדיל ב-1.5 מיליארד ש"ח את תחזית ההכנסות ממסים שהכין מינהל הכנסות המדינה; דיונים אלה לא תועדו בכתב, והשינוי בתחזית ההכנסות ממסים לא נומק. לפי נתונים של מינהל הכנסות המדינה, התחזית המתוקנת של ההכנסות לשנת 2003 (שהתבססה על ההכנסות בפועל שהיו ידועות לו בנובמבר 2004) הייתה נמוכה מהתחזית המקורית ב-14.2 מיליארד ש"ח.
מסגרת ההוצאה בתקציב נקבעת בהתאם לתחזית ההכנסות וליעד הגירעון שנקבע בחוק. נמצא, שבסוף שנת 2002, עוד קודם שאושרה בכנסת הצעת התקציב לשנת 2003, כבר היה ידוע כי תחזית ההכנסות לשנת 2003 אופטימית מדי. תחזית זו איפשרה לקבוע בהצעת התקציב מסגרת הוצאה שהייתה גדולה ממה שאפשר היה לקבוע כדי לעמוד ביעד הגירעון שנקבע. למרות זאת הוחלט שלא לשנות את הצעת התקציב שהוגשה לכנסת. הצעת התקציב אושרה בכנסת ולאחר קבלתה נעשה, בינואר 2003, קיצוץ נרחב בתקציב המדינה.
נוסף על הכנסות ממסים יש למדינה הכנסות שוטפות מריבית, מתגמולים, מדיבידנדים ועוד, וכן הכנסות המתקבלות מהמוסד לביטוח לאומי וממינהל מקרקעי ישראל. את התחזית בדבר שני סוגי הכנסות אלה מכין אגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן - אג"ת). נמצא, כי בכל אחת מהשנים 2001-2003 היו הפרשים ניכרים מאוד, עד כ-90%, בין ההכנסות החזויות לבין ההכנסות בפועל משני הגופים האמורים. אף שהחשב הכללי (החשכ"ל) והמוסד לביטוח לאומי צפו שבשנת 2003 יהיה למוסד גירעון תפעולי, הניח אג"ת בעת הכנת התחזית שלמוסד יהיה עודף תפעולי של כ-2 מיליארד ש"ח. אג"ת לא סיפק למשרד מבקר המדינה מסמכים שמבססים את הערכותיו.
אג"ת מכין את הצעת התקציב השנתי לשנה שתבוא, לקראת הגשתה לאישור הממשלה, באמצעות מנגנון עדכון אוטומטי של התקציב המקורי של השנה השוטפת, דהיינו חישוב התוספות וההפחתות שיידרשו בשנה הבאה בכל סעיף תקציב והוספתן לתקציב המקורי של השנה השוטפת (להלן - דפי מעבר). נמצא, כי אין באג"ת כללים מסודרים לשיתוף משרדי הממשלה בתהליך ההכנה של דפי המעבר, והמשרדים אינם מקבלים מאג"ת את פרטי החישוב של דפי המעבר די זמן לפני הדיון בממשלה על מסגרות התקציב.
אג"ת חותם עם משרדים על סיכומים תקציביים שעניינם תוספות והפחתות בתקציב השנה השוטפת או בתקציבי השנים שאחריה. נמצא, שבאג"ת לא נקבעו כללים כתובים בעניין החתימה על הסיכומים, ובהם מגבלות על סמכותם של עובדי אג"ת לחתום על תוספות תקציב בהתאם להגדרת תפקידם; ואין כללים לגבי הדרג במשרד הממשלתי שרשאי לחתום על סיכומים תקציביים. אג"ת הודיע למשרד מבקר המדינה כי הסיכומים התקציביים הם "ליבת הפעילות של אגף התקציבים", וכי "זוהי התמחות האגף ומהות עבודתו". תשובה זו מחזקת את עמדת משרד מבקר המדינה, כי יש לעגן את ההליך בנוהל כתוב ובכללים ברורים ומחייבים, וכי יש לקבוע אילו דרגים באג"ת ובמשרדים רשאים לחתום על סיכומים כאלה, באיזה היקף כספי, ומי צריך לאשר את הסיכומים.
אף שבשנים האחרונות פנה היועץ המשפטי לממשלה כמה וכמה פעמים לראשי משרד האוצר בעניין הצורך לשנות את סדרי הדיונים בממשלה באישור הצעות התקציב, כולל הנחיה שקבע בעניין זה בדצמבר 2003, לא חל שינוי מהותי בסדרי הדיון של הממשלה לקראת התקציב לשנת 2004. הצעות ההחלטה הופצו לשרים רק כמה ימים לפני ההצבעה בממשלה, ללא הצעות חלופיות או הסתייגויות של משרדים, והצבעת הממשלה עליהן נעשתה כמקשה אחת. לשכת היועץ המשפטי לממשלה הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה, כי בדיונים לקראת התכנית הכלכלית לשנת 2005, שנערכו בהשתתפות גורמים במשרד האוצר, משרד המשפטים ומזכיר הממשלה, הושגו הבנות לגבי הליכי העבודה באותה שנה וכי הן "יהוו יישום הולם של ההנחיה נכון לשנה הנוכחית, וזאת מתוך מגמה לבחון המשך שיפור התהליך בעתיד".
בשנים 2003 ו-2004 נעשו הפחתות אחידות תכופות בהוצאות המשרדים כדי לאפשר עמידה ביעד הגירעון שנקבע בממשלה לפי הנדרש בחוק. הפחתות אלה הוחלו על תקציבים המיועדים למימון פעולות, לקניות ולתמיכות ועל תקציבי פיתוח, שהם הבסיס ה"גמיש" של סעיפי התקציב שמהם ניתן לקצץ. נמצא, שהמשרדים אינם מקבלים את הפירוט של חישוב ההפחתות שאג"ת מציע לעשות בתקציביהם, ולכן אין באפשרותם לבדוק את החישוב לפני הגשת ההצעה לממשלה ולהציג לאג"ת שאלות והשגות בעניינו.
ההפחתות בתקציבי הפיתוח פוגעות בתכניות העבודה של משרדי הממשלה והן אחת הסיבות העיקריות לדחיית מועדי הסיום של פרויקטים ממשלתיים. נמצא שאג"ת ומשרדי הממשלה, האחראים לביצוע הפרויקטים האלה, לא בודקים את העלויות העקיפות והנזקים האפשריים שייגרמו למשק עקב דחיית סיומם. בדיקות אלה דרושות כדי לקבוע באופן מושכל מתקציבם של אילו פרויקטים אפשר לקצץ אגב פגיעה מזערית בלבד ביעד הצמיחה של התוצר, שאף הוא נמנה עם היעדים העיקריים של הממשלה.
סכומי ההוצאה הכלולים בהצעת התקציב שמגיש אג"ת לאישור הממשלה שונים מאלה הכלולים בהצעה המוגשת לאישור הכנסת. במהלך הכנת התקציב המפורט אג"ת אינו מציג לממשלה את השינויים שחלו בהוצאות בתקציב, בהם שינויים שנעשו במסגרות התקציב של המשרדים עקב החלטות חדשות של הממשלה וחתימה על סיכומים תקציביים עם משרדי ממשלה.
חוק יסוד: משק המדינה קובע, כי על שר האוצר להגיש תכנית תקציב רב-שנתית. את התכנית הזו מגיש אג"ת לממשלה ולכנסת עם הצעת חוק התקציב השנתי. נמצא שתכנית התקציב הרב-שנתית, המוגשת במתכונת של "מעטפות", איננה תורמת תרומה ממשית לתכנון רב-שנתי של תקציבי המשרדים, ולתכנון לאומי לטווח ארוך.
להצעה המפורטת של חוק התקציב המוגשת לכנסת מצורפים דברי הסבר, שאמורים לפרט את המטרות שלשמן נועדו הסכומים שהוקצו בתקציב. הועלה, כי בדברי ההסבר להצעות התקציב של משרד התחבורה ושל מחלקת עבודות ציבוריות אין נתונים חשובים, כגון השוואה בין אומדנים מקוריים לבין אומדנים מעודכנים של פרויקטים תחבורתיים, וכי מקצת הנתונים אינם מתאימים לאומדנים שבידי הגופים המבצעים את הפרויקטים. ליקויים דומים הועלו גם בדברי ההסבר שצורפו להצעות התקציב של משרד החינוך, התרבות והספורט (להלן - משרד החינוך) ושל משרד הבינוי והשיכון. אג"ת הודיע למשרד מבקר המדינה, שהוא מקבל עליו את האחריות להצעת התקציב ולדברי ההסבר הנלווים לה, מתוך הנחה שהנתונים שמספקים המשרדים הם אמינים.
בספטמבר 2001 החליטה הממשלה לאפשר למשרדי הממשלה חופש פעולה בהעברות תקציביות פנימיות בתקציביהם, בכפוף לעמידתם בכללי תקצוב נאותים, שמשרד האוצר יפקח על שמירתם, וקבעה, כי משך הטיפול של משרד האוצר בבקשות לשינויים תקציביים עד העברתן לאישור ועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים) יוגבל לעשרה ימים. נמצא, שאג"ת אינו מיישם את החלטת הממשלה: משך הטיפול בחלק גדול מהבקשות לשינויים תקציביים שהגישו משרד החינוך, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, משרד התחבורה ומשרד התשתיות הלאומיות בשנת 2003 היה ארוך מפרק הזמן שנקבע בהחלטת הממשלה. כמו כן, בדיקת כל האישורים שניתנו באותה שנה לבקשות לשינויים תקציביים העלתה, כי באותה שנה אושרו 1,711 בקשות וכ-30% מהן הועברו לוועדת הכספים ואושרו על ידה בחודשים נובמבר ודצמבר. העברת בקשות רבות לשינויי תקציב בסוף שנת הכספים מונעת אפשרות של דיון מעמיק בוועדת הכספים בשינויים המבוקשים ומקשה על המשרדים לנצל ביעילות את התקציב שאושר להם.
חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, קובע הוראות בדבר אישור השימוש בעודפי תקציב שנותרו בשנה שהסתיימה והעברתם לתקציב השנה שאחריה. אג"ת נוהג לאשר למשרדים, בדרך כלל, העברה של עודפי תקציב מחויבים (דהיינו סכומים שניתנה לגביהם התחייבות בשנה הקודמת אך תשלומם טרם בוצע). בדיקת אישורי אג"ת להעברת עודפי תקציב של משרדים לשנת 2003 העלתה, שבקשות רבות להעברת יתרת עודפי תקציב מחויבים משנת 2002 הופנו לוועדת הכספים רק בנובמבר ודצמבר 2003, בניגוד להסכם שנחתם בין אג"ת לבין החשכ"ל. עוד הועלה, שבניגוד לסיכום נוסף בין הצדדים, ולפיו יועברו 75% מעודפי התקציב המחויבים משנת 2003 לשנת 2004 עד סוף מרס אותה שנה, הועברו העודפים למשרדי התחבורה ונציבות המים באיחור של חודשיים, והעודפים למשרד החינוך הועברו באיחור של יותר משלושה חודשים.
אג"ת הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי "מקצת העודפים אינם מועברים בשלב ראשון והם תלויים בין היתר בעמידה ביעדי המדיניות הכלכלית של הממשלה". לדעת משרד מבקר המדינה, הפחתת הוצאות לשם עמידה ביעד הגירעון ראוי שתיעשה בדרך של קיצוץ ישיר וגלוי על פי סדרי עדיפויות, ולא בדרך של עיכוב העברתם של עודפי תקציב מחויבים. אי-העברת עודפי תקציב מחויבים במועד מגדילה את אי-הוודאות במשרדים, מאלצת אותם לממן מתקציבם השוטף התחייבויות תקפות משנת הכספים הקודמת, ומקשה עליהם לבצע את פעילותם השוטפת בהתאם לתכנון, ואף עשויה לגרום לעיכוב תשלומים לספקים.
תהליכי ההכנה של תקציב המדינה, דברי ההסבר לתקציב וסדרי הבקרה עליו טעונים שיפור ניכר. בייחוד ראוי לבחון את מבנה התקציב ואת כמות הסעיפים בו ולמצוא דרכים למדידה של השגת יעדי התקציב ולקישור ברור בין ההוצאות לבין תוצאותיהן. אין זה סביר שהממשלה תמשיך לנהל את תקציב המדינה כאילו אין לה צורך חיוני לדעת מה קיבלה תמורת ההוצאות, ובלי לבדוק אם נשמר סדר העדיפויות שקבעה, ואם הושגו היעדים שהציבה לפניה, אם הוצבו. התקציב הוא כלי ניהולי חשוב לממשלה, ועליה לשכללו כדי שתוכל להפיק ממנו את מלוא התועלת ולשפר את ניהול הפעילות של משרדיה.
סיכום
מסגרת התקציב הכוללת שאושרה בחוק התקציב לשנת 2004 הייתה כ-255 מיליארד ש"ח, ובחוק התקציב לשנת 2003 כ-270 מיליארד ש"ח. התקציב לאותן שנים ביטא מדיניות כלכלית שנועדה להוציא את המשק מהמיתון ולהחזירו למסלול של צמיחה בת קיימא, נוסף על השגת היעדים העיקריים של המדיניות הפיסקלית - הפחתה הדרגתית של ההוצאה הממשלתית יחסית לתוצר, הקטנת הגירעון הממשלתי והפחתת שיעורי המס.
כדי להשיג את המטרות האמורות החליטה הממשלה, בין היתר, על סדרה של הפחתות בסעיפי התקציב, שרובן היו הפחתות רוחביות שהוחלו בין היתר על השקעות בתשתית. ואולם מאחר שחלק מהוצאות אלה הן תומכות צמיחה, נוצרה אי-התאמה בין הפעולות הנדרשות כדי לעמוד ביעד הצמיחה לבין אלה הנעשות כדי לעמוד ביעד הגירעון. מאחר שעמידה ביעדים אלה וביעד האינפלציה שקבעה הממשלה הכרחית ליציבות המשק ולהקטנת אי-הוודאות בו, ראוי להגביר את התיאום בין משרד האוצר לבין בנק ישראל, וכן להציג ביתר שקיפות את ההנחות וההחלטות הנוגעות למדיניות המוניטרית ולמדיניות הפיסקלית.
עוד ראוי שהגופים האמורים ידווחו מפעם לפעם לממשלה, לכנסת ולציבור על הפעולות שנעשו להשגת היעדים המוניטריים והפיסקליים, ובאיזו מידה הושגו היעדים שנקבעו בחוק ובהחלטות הממשלה בעניין התקציב והתכנית הכלכלית.
הסיבה העיקרית לאי-העמידה ביעד הגירעון הייתה אי-התממשות תחזית ההכנסות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהתאמת רמת ההוצאות בתקציב להכנסות בפועל תיעשה בשקיפות מלאה, ושייעשה שימוש מושכל בתקציב מודולרי, שחלקים ממנו יופשרו לביצוע רק אם תתממש תחזית ההכנסות. בדרך זו יהיה אפשר למזער את הפגיעה בפעילות השוטפת של המשרדים ובתכניות הפיתוח שלהם.
שיטת התקצוב ומבנה התקציב אינם מאפשרים להציג בבהירות את יעדי המדיניות הכלכלית ואת סדרי העדיפות של הממשלה, אינם מאפשרים למשרדי הממשלה להשתמש בתקציב ככלי ניהולי להשגת היעדים שנקבעו להם, ואינם מאפשרים למדוד את הקשר בין ההוצאות שנעשו לבין התוצאות שהושגו. המשרדים אינם נדרשים להגיש תכניות עבודה שנתיות ורב-שנתיות כדי שישמשו בסיס להכנת תקציב שנתי ותקציב רב-שנתי, ורובם אינם מכינים תכניות כאלה. תכנון ותקצוב רב-שנתיים חיוניים לשם ייזום ויישום של שינויים מבניים במגוון תחומים ולשם קביעת יעדים לאומיים לטווח ארוך אגב יצירת כלים למדידה כמותית ואיכותית של השגת היעדים שעמדו בבסיס התקציב.
נמצא, שאג"ת עכב ביצוע פרויקטים שעליהם החליטה הממשלה ואשר משרדי ממשלה או גופים ייעודיים אישרו אותם במסגרת מגבלות התקציב וסדרי העדיפויות בתוכו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי להגדיר בצורה ברורה ומחייבת את חלוקת הסמכויות והאחריות בין אג"ת לבין משרדי ממשלה וגופים ייעודיים בנוגע לקביעת סדרי עדיפויות בביצוע פרויקטים.
הביקורת העלתה, שלאג"ת יש סמכויות רבות מאוד בכל הנוגע להכנת התקציב ולניהולו השוטף; עקב כך חופש הפעולה של משרדי הממשלה בניהול תקציביהם קטן. כן הועלה, כי אין די שקיפות כלפי משרדי הממשלה בתהליך הכנת התקציב. עוד העלתה הביקורת כי אין כללים ברורים ונוהל כתוב, אחיד ומחייב המסדיר את הקשר בין אג"ת למשרדים בכל הנוגע להכנת הצעת התקציב.
אג"ת הודיע למשרד מבקר המדינה, כי הוא פועל לשיפור שיתוף הפעולה וההידברות בינו לבין משרדי הממשלה, וכי נוכח התייצבות הכלכלה חל שיפור בתהליך ההכנה של תקציב המדינה לשנת 2005. תהליכי ההכנה של תקציב המדינה, ובכלל זה דברי ההסבר לתקציב טעונים שיפור. כמו כן ראוי לבחון את מבנה התקציב ואת כמות פריטי התקציב ולמצוא דרכים למדידת הקשר בין ההוצאות לבין התוצאות. התקציב הוא כלי ניהולי בעל חשיבות רבה לממשלה, ועליה לשכללו כדי שתוכל להפיק ממנו את מלוא התועלת ולשפר את ניהול הפעילות הממשלתית.
