בקובץ הסטירות השישי של המשורר הרומאי יוּבֶנָל, שחי במאות הראשונה והשנייה לספירה, ממחיש גיבור הפואמה בפרק העוסק בבגידות בחיי הנישואין, את הבעייתיות הקיימת בכך שאנשי אכיפת החוק, הניתנים להשחתה, אוכפים את החוק. שם מופיעות המילים הידועות ביותר של יוּבֶנָל: "אומרים לי תקפיד על אשתך [תציב עליה שומרים], אבל מי ישמור על השומרים?". למן הופעת קונספט זה בספרו של אפלטון "הרפובליקה", משמש משפט זה בהקשר למוסדות השלטון.
שאלה זו עלתה אשתקד בהליך משפטי, בו מבקר פנימי ברשות מקומית הגיש תביעת לשון הרע נגד חבר מועצה. לאור טענת ההגנה של הנתבע ("אמת דיברתי"), דן בית המשפט בשאלה האם הייתה אמת בטענותיו של חבר המועצה, לפיהן מבקר המועצה פרסם דוח שיש בו משום הטעיה.
כיצד בחן בית המשפט את התנהלות המבקר הפנימי? והאם ניתן ללמוד מכך לגבי המבחנים בהם נדרשים מבקרי פנים לעמוד? במאמר זה נעמוד על שאלות אלה ונבחן האם הביקורתיות שהפגין בית המשפט, כפי שיפורט בהמשך, עומדת גם שעה שמבקר הפנים נתפס בקלקלתו.
מבחן א': לא להסתמך על המבוקר. בית המשפט קובע: "מלאכת הביקורת, בצד חשיבותה הקריטית, טעונה גם מקצועיות, ובפרט, שתתבסס הביקורת על מקורות בלתי תלויים, עצמאיים, כאלה שיוכלו לזרות אור על הנושא שבמוקד הביקורת, ושאין מקורם במבוקר עצמו - הוא או אנשיו".
בית המשפט קובע, כי הביקורת הפנימית היא פונקציה מקצועית שעליה להישען בקביעותיה על מקורות שונים ובהם מקורות חוץ, דהיינו: כאלה שאינם תלויים במבוקר עצמו או בגורמים הקשורים בו. ובדבריו של השופט אלכסנדר רון: "מבקר הסבור שדי בשיחה עם הגורמים המבוקרים - ביקורתו, לאו ביקורת היא... תפקידו של מבקר להימנע מלצאת מתוך הנחה שהמבוקרים תמיד צודקים: זו מהות תפקידו.
"...ראוי להעניק למבוקרים את מלוא הכבוד הראוי, אך במקביל להניח שראויה מלאכתם לבדיקה וביקורת, ובדיוק למטרה זו נועד מוסד המבקר. שווה בנפשך, שיסתפק
מבקר המדינה במסגרת ביצוע תפקידו בקבלת תשובות שרי הממשלה ומנהלי הגופים המבוקרים, שמן הסתם לא ינסו, אלא להצדיק את מעשיהם, ויבסס על כך את דוחות הביקורת המוגשים על ידו מדי שנה בשנה".
מבחן ב': לצאת מהנחה שהמבוקר עשוי לטעות. "תפקידו של מבקר לעשות את תפקידו ולהתבסס על ההנחה שהמבוקרים עשויים לטעות, במקרים מסוימים אף מעבר לכך, ומבקר שאינו מבין שאין הוא יכול להסתמך ולבסס את מסקנותיו אך ורק על דברי המבוקרים, לוקה בתפיסת-חסר בהבנת משמעות תפקידו והאחריות הגלומה במוסד הביקורת, ואף ייתכן שנקטתי בדברי במעט לשון של המעטה". ממבקר פנימי מצופה להטיל ספק בדברי המבוקרים.
מבחן ג': להיות חשדן במצבים חריגים. מבקר צריך להיות ערני במצבים חריגים, דהיינו: תהליכים שאינם מתנהלים בסדר הדברים התקין. בסוגיה שנבחנה העיר בית המשפט: "למדנו, שעצם ההחלטה למתן פטור ממכרז, נושא, אשר לבטח ראוי היה שיעבור ביקורת משכנעת, ולכל הפחות, ראוי היה שיוביל את המבקר ליתר עירנות".
כיוון שמבקר המועצה לא בדק את ההליך כאשר ניתן פטור ממכרז, קבע השופט: "יוטעם, שמבקר שאינו משתכנע אגב ביקורת עניינית והפעלת שיקול דעת עצמאי שמתן פטור ממכרז היה מוצדק בשם לב לנסיבות העניין, וחשוב מכך, שלא בחן שלמרות הפטור בוצע הליך מוסדר ונקי, לא מילא את תפקידו כנדרש". זהו מבחן משלים למבחן השני, לפיו במצבים המתבצעים בדרך חריגה לכלל, יש לנקוט בחשדנות. כלל זה הוא ביטוי של חובת הזהירות החלה על מבקר הפנים.
מבחן ד': בדיקת נתונים ומסמכים. מעבר להטלת ספק ולגילוי חשדנות כלפי המבוקרים, בייחוד במצבים חריגים, הרי שמבקר פנימי, לדידו של בית המשפט, לא יעשה את עבדותו אם לא יבצע, בנוסף לראיונות עם המבוקרים, גם "בדיקות בשטח". עליו לבדוק את נתוני המקור, את המסמכים, את האתרים וכו' הנוגעים בדבר. ובלשון בית המשפט: "מבקר הסבור שדי בשיחה עם הגורמים המבוקרים - ביקורתו, לאו ביקורת היא".
הגנה כמעט מוחלטת על המבקר
כידוע, על מבקר ועבודתו חלה, מכוח סעיף 13(9) לחוק איסור לשון הרע, חסינות כללית ונרחבת מפני תביעה. ברם, הגנה זו אינה עומדת לתובע. דהיינו: מבקר פנימי התובע בעילה של הוצאת לשון הרע, כפי שארע במקרה שלפנינו, אינו זכאי ליהנות מההגנות שבחוק העומדות לו אילו היה נתבע.
למרות שבית המשפט מצא שמבקר הפנים כשל, הוא בחר ש"לא לשפוך את התינוק עם המים", ופסק: "לא ראוי לבית המשפט להתעלם מכך, שעל הפרק תובע אזרחי הממלא תפקיד של מבקר, עדיין בפני בית המשפט הליך המתנהל בזירה האזרחית, ואין לשלול מהנתבע [מבקר הפנים] את ההגנות המוכרות בחוק. ויוטעם, כי אם בכוחו של הנתבע להוכיח אחת מבין טענות ההגנה הקבועות בחוק, עשוי הדבר להכביד על התובע, אפילו אם המדובר במבקר.
"מעמדו השונה של התובע בשני ההליכים עשוי אף להשליך על מסקנות בית המשפט, שעתיד להבחין בין התביעה הראשונית שעתידה להתברר תוך שתינתן הבכורה לשיקולים האזרחיים המקובלים במסגרת הליך המתנהל על-פי חוק איסור לשון הרע, לבין התביעה שכנגד, בה יינתן משקל מכריע להגנה הניתנת למבקר במסגרת תפקידו, כשגם לשיקולי מדיניות משקל מכריע בפסיקת בית המשפט". בתובענות כגון זו יטה בית המשפט, כמדיניות, להעניק למבקר הפנים כתובע הגנה שבנסיבות רגילות הוא אינו זכאי לה.
דומה שהדיון בשאלה "מי יבקר את המבקר" זכה בפסק דין זה ל"תפנית בעלילה". בעוד שבית המשפט קבע מבחנים שלאורם בחן את סבירות התנהלותו של מבקר הפנים, הוא פסק, לאחר שהרים גבה לגבי התנהלותו של מבקר הפנים, מדיניות משפטית לפיה ההגנות העומדות לזכותו כנתבע יחולו גם כאשר הוא מגיש תביעת הוצאת לשון הרע.
נראה, כי בעוד שבית המשפט בוחר להגן על האינטרס הציבורי שבקיומה של פונקציית ביקורת פנימית ומעניק לה הגנה, גם מקום שהיא לא זכאית לכך מכוח החוק, הוא יוצר מיניה וביה מבחנים המאפשרים לבחון סבירות ההתנהלות שלה. דברים ברורים לכך ניתן למצוא בקביעה לפיה "מבקר שאינו מבין שאין הוא יכול להסתמך ולבסס את מסקנותיו אך ורק על דברי המבוקרים, לוקה בתפיסת-חסר בהבנת משמעות תפקידו והאחריות הגלומה במוסד הביקורת". טוב יעשו מבקרים פנימיים אם יקחו מבחנים אלה לתשומת ליבם.
הערות על נצח יהודה ומינוי ראש אמ"ן, ולקח מאיר עיניים ממשה רבינו
