חשמל נקי (מהיטל)

ב-14.5.15 פרסמה ועדת ערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז הצפון את החלטתה בערעורה של חברת החשמל, על דרישת הוועדה המקומית יזרעאלים לתשלום בסך 679 מיליון שקל כהיטל השבחה בגין אישורה של תמ"א 10/ב/9. לטענת הוועדה, התוכנית השביחה את המקרקעין עליהם מצויה תחנת הכוח אלון תבור, אותם חוכרת חברת החשמל.

תחנת הכוח אלון תבור הוקמה בשנות ה-90 מכוחה של תוכנית ג/6919, שאפשרה הקמת שתי יחידות ייצור חשמל בהספק של עד 110 מגוואט כל אחת. בינואר 2003 אישרה הממשלה את תמ"א/10/ב/9, אשר ביטלה את תוכנית ג/6919 ומייעדת את השטח לתחנת כוח פנים-ארצית, בה ניתן להקים שתי יחידות נוספות בהספק של 370 מגוואט.

היתרי הבנייה המקוריים הוצאו לחברת החשמל בשנים 2004-2003, ותוקפם הוארך בשנת 2007. הוועדה המקומית לא דרשה היטלי השבחה בעת הוצאת היתרי הבנייה, ואף לא בעת הארכת תוקפם. היתרי בנייה משלימים הוצאו בשנים 2007 ו-2011, וגם אז לא נדרש היטל השבחה. לכן טענה חברת החשמל, כי דרישת התשלום התיישנה משחלפו למעלה משבע שנים ממועד הוצאת היתרי הבנייה.

הוועדה המקומית טענה, כי באוגוסט 2007 הוצאו היתרי בנייה נוספים להקמת יחידות הייצור (הארכות תוקף); בספטמבר 2007 הוצא היתר להשלמות לבנייה; והיתר נוסף הוצא בינואר 2011 לפינוי ערימת עפר קיימת. לפיכך, אירעו שני אירועי מימוש שלא התיישנו - היתרי הבנייה והתחלת השימוש בפועל (בשנת 2009). עוד נטען, כי עילות המימוש המוגדרות בסעיף 1 לתוספת השלישית הן עילות נפרדות שכל אחת מהן עומדת בפני עצמה, וכי עילת המימוש שעניינה שימוש בפועל אינה מוגבלת למקרים בהם לא נדרש היתר בנייה. מרוץ ההתיישנות, טענה הוועדה, חל אך ורק מיום משלוח החיוב בהיטל השבחה. לחלופין נטען, כי במקרה זה חל הכלל בדבר התיישנות שלא מדעת, שכן חברת החשמל לא ביקשה וממילא לא קיבלה טופס 4 ואישור מהנדס הוועדה המקומית להפעלת תחנת הכוח.


מתי מתחיל מרוץ ההתיישנות


ועדת הערר התייחסה לטענת הוועדה, לפיה תקופת ההתיישנות בנוגע להיטל השבחה בשל זיקתו הברורה למקרקעין היא 15 שנים, אשר תחילתם במועד משלוח הדרישה. ועדת הערר דחתה טענה זו לנוכח פסיקת בית המשפט עליון (עע"מ 1164/04) שקבעה, כי תקופת ההתיישנות מתחילה להימנות מיום מימוש הזכויות והיא עומדת על שבע שנים.

מועד מימוש הזכויות מוגדר בתוספת השלישית בין היתר כאחד מאלה: 1) קבלת היתר לפי חוק זה לבנייה או לשימוש בהם שלא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג שבעקבותיהם חל היטל השבחה ("חלופה ראשונה"); 2) התחלת השימוש בהם בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התוכנית שבעקבותיו חל היטל השבחה ("חלופה שנייה").

מבחינת לשון החוק, בעוד מועד המימוש הראשון מתייחס לקבלת היתר בנייה שלא ניתן היה לתיתו אלמלא "אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג", הרי שמועד המימוש השני - התחלת השימוש - מתייחס לשימוש שהותר לראשונה "עקב אישור תוכנית", ולא עקב מתן הקלה או התרת שימוש חורג, הניתנים במסגרת היתר. כלומר, שימוש שהחל עקב אישור שימוש חורג לא ייכלל בגדר החלופה השנייה, שכן עצם אישור השימוש החורג, יהווה אירוע מימוש מכוח החלופה הראשונה.

מכך, קבעה ועדת הערר, ניתן ללמוד על כוונת המחוקק ללכוד ברשת החלופה השנייה מקרים שלא ייתפסו ברשתה של החלופה הראשונה. אם לא כן, הציפייה הייתה למצוא אירועי מימוש נוספים (מלבד תחילת שימוש עקב אישור שימוש חורג) כגון השלמת הבנייה ו/או קבלת טופס 4, שבהם הוועדה המקומית מעורה, להבדיל מהתחלת שימוש שאינו בשליטתה ואף לא תמיד בידיעתה. אין זאת, אלא שתכלית החקיקה הייתה לייצר רשת של אירועי מימוש משלימים, אשר יאפשרו תפיסתם של כל המצבים בהם הופקה הנאה מהשבחת המקרקעין ולא כפילויות.


כפילות שתכליתה אינה ברורה


ועדת הערר ציינה בהקשר לכך, כי מטרת חלופת השימוש בדרך של "התחלת שימוש בהם בפועל" היא למנוע מצב בו לאחר שתוכנית משביחה מוסיפה זכויות, יפעלו אזרחים מכוח הוראות תוכניות לבינוי בפועל או לשימוש אחר, ללא שיסדירו לפי חוק קבלת היתר בנייה, וייהנו מדחייה בתשלום היטל השבחה. לשם כך נקבע, כי במקרה זה תחול חובת התשלום עם תחילת השימוש בפועל.

בהתאם לכך נקבע, כי טענת הוועדה המקומית משמעותה למעשה שפעולה אחת - הקמת מתקן - יכולה להניב שני אירועי מימוש: עצם אישורה של ההקמה בהיתר בנייה, והתחלת השימוש במתקן. בכך יש כפילות שלא ברור מה תכליתה, מלבד פועלה להארכת תקופת התיישנות החוב בגין אותה הפעולה בת החיוב.

עוד קבעה ועדת הערר, כי תחילת השימוש במבנה שניתן לו היתר בנייה, בדומה לסיום הבנייה, אינה אלא פעולה נוספת להשלמת אירוע המימוש הראשון, ואין לראותה כאירוע מימוש עצמאי נוסף, למצער לעניין התיישנות.

יתרה מכך: טענתה הנוספת של הוועדה המקומית - טענת ההתיישנות שלא מדעת - אינה יכולה להיות רלוונטית בנוגע להוצאת היתרי הבנייה בידי הוועדה המקומית עצמה ועל כן היו בידיעתה, אלא לכל היותר לתחילת השימוש, אלא שאין בכך אירוע מימוש עצמאי.


עשור בלי דרישת תשלום


לעניין שאלת הארכת תוקף היתר - האם הוא מהווה מימוש זכויות - ציינה ועדת הערר, כי מאחר שמועדי המימוש שנקבעו בתוספת השלישית הם קבלת היתר בנייה, תחילת שימוש בפועל והעברת זכות במקרקעין, הרי שאין הצדקה עניינית לראות בהארכת תקופת תוקפו של היתר שהוחל בביצועו, ללא כל שינוי בו, משום היתר חדש הדוחה את מועד התשלום לפי התוספת השלישית.

כלומר: משמועד הוצאת היתר הבנייה נקבע כמועד המימוש, אין עוד כל רלוונטיות לעניין חובת התשלום לשאלה אם ההיתר יבוצע בפועל, כולו או חלקו, אם לאו. בהתאם לכך, גם הארכת תקופת ביצועו של ההיתר אינה צריכה להעלות או להוריד, כאשר המדובר באותו היתר שלא היה בטל, הואיל והוחל בביצועו בתוך תקופת תוקפו. מכל מקום, אף אם הארכת תוקפו של היתר מהווה אירוע מימוש זכויות, הרי שבנסיבות המקרה לוקה דרישת התשלום בשיהוי לא סביר המצדיק את דחייתה בכל מקרה.

בסופו של יום נקבע, כי נסיבות המקרה מלמדות, כי הוועדה המקומית נמנעה מלדרוש היטל השבחה בגין אישורה של התמ"א במשך כעשר שנים, בנסיבות שבהן ניתן להבין, כי אין בכוונתה לדרוש תשלום זה, וחברת החשמל הסתמכה על כך ושינתה מצבה לרעה. במשך עשור לא דרשה הוועדה המקומית היטלי השבחה, דבר המלמד שלא היה בכוונתה לדרוש אותם.

בנסיבות אלו קבעה ועדת הערר, כי דינה של דרישת התשלום להידחות מפאת שיהוי לא סביר, אפילו אם היה מקום לראות את התחלת השימוש או בהארכת תוקפם של ההיתרים משום אירועי מימוש זכויות, שבשלם תקופת ההתיישנות לא עברה (וכאמור, היא אינה סבורה כך). הערר התקבל והוועדה המקומית חויבה בהוצאות בסך 30,000 שקל.