מגבלות כוחו של היועץ המשפטי לממשלה

בימים אלה שכעל שולחנו של בית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, מונחת עתירה שמטרתה לפסול בחירתו של מזכיר הממשלה, אביחי מנדלבליט, לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, בידי ועדת גרוניס, מן הראוי להפנות שימת הלב לסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה ובעיקר - לשאלת מגבלות כוחו של היועץ המשפטי לממשלה, בכל הקשור למילוי מטרות ומטלות תפקידו זה.

משום מה נפוצה בקרב הציבור, בכלל ובקרב פוליטיקאים ונושאי משרה, בפרט הדעה הרווחת לפיה היועץ המשפטי לממשלה, הינו בעל סמכויות על, כאשר אך ורק במקרים מיוחדים ניתן לפגוע בסמכויותיו אלה של היועץ המשפטי לממשלה "ולקצץ בכנפיו". דעה רווחת זו מסתמכת בין היתר על העובדה, כי אין קיים חוק כנסת מפורש המגדיר סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה, כמו-גם מגבלות סמכויותיו ותיחום אחריותו. מכאן מסיקים, מי שמסיקים, כי סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה הינן בלתי מוגבלות. ובכן, בואו ונעשה סדר ב"אמיתות" בלתי מבוססות אלה.

ועדת שמגר - שבראשה עמד נשיא בית המשפט העליון, מאיר שמגר - שהוקמה כדי להגדיר תפקידיו וסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה, כמו-גם לקבוע דרכי בחירתו לתפקידו זה, קבעה חמישה תפקידים אותם ממלא היועץ המשפטי בתפקידו. חמשת תפקידים אלה הינם: היועץ המשפטי לממשלה הינו ראש התביעה הכללית מטעם המדינה (פרקליטות המדינה); היועץ המשפטי לממשלה מייצג רשויות המדינה בבתי המשפט, כולל בבית המשפט הגבוה לצדק; היועץ המשפטי לממשלה מייעץ לממשלה בעניינים משפטיים; היועץ המשפטי לממשלה מייעץ בהכנת תזכירי חוק של הממשלה בכלל ושר המשפטים בפרט והיועץ המשפטי לממשלה לייצג האינטרס הציבורי ולשמור על קיום הוראות החוק. במהלך השנים הלך וצבר היועץ המשפטי לממשלה, כוח רב, במיוחד לאחר שמנחם בגין, נבחר לכהן כראש ממשלת ישראל וקבע, כי היועץ המשפטי לממשלה ישתתף - מעשה של קבע - בישיבות הממשלה.

תולדותיו של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה במדינת ישראל, מתחיל בתקופת המנדט, שעה שקבינט הקטן של הנציב העליון כיהן בכל תפקיד שהוגדר כ-Attorney General. מונח זה תורגם לעברית והוגדר כ"יועץ משפטי לממשלה". הראשון לכהן בתפקיד זה היה נורמן בנטוויץ', אשר קודם לכן כיהן כיועץ משפטי לממשל הצבאי הבריטי. יועץ משפטי זה, ייעץ לנציב העליון ולמחלקות הממשל בענייני משפט ואף היה אחראי לפעילות התביעה הפלילית, כפי שהיה הדבר נהוג באנגליה. יועץ המשפטי היה כפוף - במסגרת עבודתו השוטפת - לנציב העליון כמו כל פקידי הקבינט הקטן‏.

לקראת הקמת מדינת ישראל הכינו חיים כהן ושבתאי רוזן תוכנית למערכת המשפט של המדינה שבדרך. תוכנית זו קבעה, כי סמכויות היועץ המשפטי הבריטי לממשלה, יועברו לידי שר המשפטים, כאשר תחתיו יכהן מנהל כללי. בתוכנית זו נכתב, בין היתר, כי: "שני במעלה יהיה היועץ המשפטי אשר ינהל את מחלקת החוק", מחלקה זו אמורה הייתה לעסוק בענייני חקיקה, כאשר לפי לשון המסמך, ששימש בסיס לתוכנית זו, הרי: "השלישי במעלה יהיה התובע הכללי, אשר ינהל את התביעה הכללית"‏.

פקודת סדרי השלטון והמשפט - שנחקקה עם קום המדינה - קבעה העברת סמכויות הנציב העליון לידי הממשלה, לא התייחסה לסמכויות שהיו בידי ה-Attorney general‏ . חוסר התייחסות זו לסמכויותיו של מי שהיה ה- Attorney general‏, דבר שגרם למחלוקות ואי בהירות ביחסיהם השוטפים של היועץ המשפטי לממשלה ושר המשפטים.

מחלוקות אלה עלו, בחריפות רבה, במחלוקת שנתגלעה בין היועץ המשפטי לממשלה דאז, גדעון האוזנר, לבין ראש הממשלה דוד בן-גוריון ושר המשפטים דב יוסף. כמפורט ב"ויקיפדיה", דב יוסף תבע מהאוזנר להעמיד לדין את אליעזר לבנה, עיתונאי עם זיקה למפא"י, בהאשמה הקשורה, כביכול, בקריה למחקר גרעיני בדימונה. האוזנר סירב לבקשתו של שר המשפטים כשמצא כי אין לה בסיס עובדתי. סירובו זה של היועץ המשפטי לממשלה להעמיד לדין את אליעזר לבנה, עורר משבר חוקתי בדבר עצמאותו של היועץ המשפטי לממשלה. המשבר נבע בין היתר מהתרגום השגוי של המונח האנגלי המנדטורי "Attorney General", תפקיד עצמאי לחלוטין במערכת המשפטית האנגלית, למונח העברי, "היועץ המשפטי לממשלה", ממנו עולה כאילו נושא התפקיד הוא "יועץ" בלבד.

במצב דברים זה מינתה הממשלה ועדה בלתי-תלויה בראשות השופט, ד"ר שמעון אגרנט שתכריע בסוגיה זו. ועדת אגרנט - המוכרת בשמה כ"ועדת אגרנט הראשון", להבדילה מ"ועדת אגרנט השנייה" שנתכוננה לדון במחדלי מלחמת יום הכיפורים - פסקה, חד-משמעית, כי גדעון האוזנר צדק בעמדתו בדבר עצמאותו המוחלטת של היועץ המשפטי לממשלה. קביעתה של ועדת אגרנט הראשונה, תקפה גם נכון לימינו אנו ומשמשת אבן יסוד במשפט החוקתי בישראל.

ועדת אגרנט הראשונה קבעה, כי החלטתו של היועץ המשפטי בשאלת העמדת עבריינים לדין, הינה עצמאית לחלוטין, מעמדת הרשות המבצעת, בשל היות הרשות המבצעת חשופה להטיה פוליטית. עוד קבעה ועדה זו, כי קביעתו של היועץ המשפטי לממשלה, בדבר המצב המשפטי בכל שאלה, היא היא אשר תנחה כל רשויות המִנהל במדינה (כל עוד לא נקבע אחרת על-ידי בית משפט מוסמך). הוועדה קבעה בנוסף, כי היועץ המשפטי לממשלה, הוא הוא האחראי, הן למערכת התביעה הכללית והן לפן המשפטי של מערכת המִנהל בכלל. גדעון האוזנר הוא שהביא וגרם לכך שהיועץ המשפטי לממשלה איננו חושש להעמיד לדין אישי ציבור, במקרים המתאימים, גם אם מדובר בבכירים ביותר במערכת. שלטון החוק משלים את חוקיותו של השלטון עצמו, קבעה ועדת אגרנט הראשונה.

אם אין נוחה דעת הממשלה מתפקוד היועץ המשפטי לממשלה, בסמכותה לפטרו, אולם אין היא רשאית להתערב בשיקול דעתו. כך נהגה ממשלת ישראל בפרשת "אוטובוס 300", כשלא הייתה דעתה נוחה מעמדת היועץ המשפטי לממשלה יצחק זמיר, שפוט על ידה ותחתיו מונה יוסף חריש, כיועץ המשפטי לממשלה.