בדיקה מקדימה קודם לקיום חקירה פלילית

בתוך שלל המאורעות והאירועים המתרחשים, חדשים לבקרים, במחוזותינו נעלמה מן העין ולא נשמעה אל אוזן הנחייה חשובה של היועץ המשפטי לממשלה, שנוספה אל הנחיותיו בתחום המשפט הפלילי, בעניין אופן ודרך עריכת חקירות בידי הגופים המורשים - על-פי הוראות חוק לחקור - וכוונתנו להליך של "בדיקה מקדימה".

ממש על סיפה של השנה האזרחית החולפת ביום האחרון שבה פרסם היועץ המשפטי לממשלה, הנחייה שמטרתה להציג מקורה הנורמטיבי של הליך הבדיקה המקדימה ותכליתו וכן לפרט הכללים הבסיסיים לעריכתו, תוך התווית העקרונות המנחים לקיומו של הליך הבדיקה. היועץ המשפטי לממשלה נדרש, בהנחייתו זו לכך, כי פתיחה בחקירה פלילית נגד אדם, כשלעצמה - אף אם בסופה אין מוגש כתב אישום - עלולה להיות בעלת השלכות רחבות היקף על הנחקר (כגון: רישום משטרתי והכללה במאגר נתוני הזיהוי המשטרתיים, על כל המשמעויות הנלוות לכך) ולפגוע במהלך חייו התקין, במישור האישי, המשפחתי, החברתי, התעסוקתי ועוד. לחקירה פלילית יש גם השלכות ציבוריות מעבר לעניינו של הנחקר עצמו. על-רקע משמעות זו, מזהיר היועץ המשפטי לממשלה, בהנחייתו זו, כי אך מובן כי מתחייבת זהירות ובחינה, טרם קבלת החלטה על פתיחה בחקירה.

היועץ המשפטי לממשלה מבהיר בהנחייתו החדשה, כי החוק אינו מחייב לפתוח בחקירה פלילית באופן מיידי, בכל מקרה ומקרה בו מוגשת תלונה וגם/או מגיע לידי המשטרה מידע לפיו נטען כי נעברה עבירה. ככלל, לאחר בדיקת התשתית הראייתית ההתחלתית, מתקבלת החלטה אם לפתוח בחקירה במקרים בהם הונחה תשתית התחלתית המצדיקה זאת וגם/או לקבוע, כי התשתית הראייתית ההתחלתית אינה מצדיקה פתיחה בחקירה ולגנוז התלונה. עם זאת, במקרים חריגים, ניתן להורות על ביצוע בדיקה כפעולה מקדימה אשר על-פי תוצאותיה יוחלט אם לפתוח בחקירה פלילית או לגנוז התלונה.

על-פי מהותה, משמשת הבדיקה המקדימה ככלי עזר לצורך קבלת החלטה מושכלת, אם לפתוח בחקירה וגם/או לסגור את התיק. שעה שעל-פי תוצאות הבדיקה מתגבשת תשתית ראייתית לחשד סביר, המצדיקה חקירה פלילית, תיפתח חקירה. אולם, אם מוצתה הבדיקה, ולא נתגבש חשד סביר לביצוע עבירות פליליות, הרי אין הצדקה לפתוח בחקירה פלילית והתיק ייגנז. במקרים שכאלה, אין נפגע האינטרס הציבורי באכיפת החוק, בשל עריכת בדיקה מקדימה ותוצאותיה, והאינטרס הציבורי בצמצום השלכות חקירה פלילית רק במקרים נדרשים, יוצא נשכר.

הסמכות להורות על ביצוע בדיקה, כפעולה מקדימה, נובעת מהסמכות להורות על פתיחה בחקירה. סמכות זו נגזרת מעקרונות היסוד של המשפט המנהלי המחייבים הנחת תשתית עובדתית ראויה, לפני קבלת החלטה מנהלית, ומבוססת בהכרה בהשלכות ההחלטה לפתוח בחקירה פלילית על חיי הפרט. מדובר בסוג של "סמכות עזר טבועה" שהינה אמצעי נוסף "בארגז הכלים" של רשויות האכיפה, שמותר להן השימוש בו, במקרים המתאימים, שעה שבאות הן להכריע, אם להפעיל סמכותן ולהורות על פתיחה בחקירה פלילית.

היועץ המשפטי לממשלה, אינו קובע, בהנחייתו זו, קריטריונים קשיחים לעניין המקרים בהם תתקיים בדיקה מקדימה והוא משאיר, כאן מרחב ושיקול דעת. כל מקרה יידון לגופו ולפי נסיבותיו. אם קיימת חשיבות ציבורית בבירור עובדות המקרה עד תום (כגון במקרה בו מוגשת תלונה נגד נבחרי ציבור), אולם קיים ספק אם בנסיבות העניין הקונקרטי התשתית הראייתית מגבשת חשד סביר לביצוען של עבירות פליליות וגם/או שיש אפשרות ממשית להתקיימותו של סייג לאחריות פלילית וגם/או למימושה, יש הצדקה לנקיטה בהליך של בדיקה מעמיקה.

לעיתים, לעצם ההחלטה על פתיחה בחקירה פלילית, יש השלכות ציבוריות-מערכתיות, החורגות מעניינו של הנחקר הדווקני. למשל, ביחס למלא תפקיד ציבורי, פתיחה בחקירה פלילית, היא לפעמים צעד רב משמעות ורב השלכות, גם ביחס למערכת התפקודית, עליה הוא נמנה, על סדרי השלטון במדינה וגם/או על מדיניות פוליטית וחברתית. השלכות אלה, מחייבות נקיטת משנה זהירות, בעת שקילת התשתית הראייתית הקיימת נגד אישי ציבור והן מצדיקות, לא אחת, הליך של בדיקה מקדימה, טרם קבלת החלטה של פתיחה בחקירה.

היועץ המשפטי לממשלה, קובע בהנחייתו זו, כי היקפה ואופיה של הבדיקה המקדימה תלויים בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה ובשים לב לשיקולים החריגים, לפתיחתה של בדיקה מקדימה, שמנינו, קודם לכן. בנוסף קובע הוא, ככל שההשלכות הציבוריות-תפקודיות, הכרוכות בהחלטה על פתיחה בחקירה, הן משמעותיות יותר, כך הבדיקה תהיה מעמיקה ויסודית יותר ובמקרים המתאימים, אף תהא כרוכה בשימוש בסמכויות רבות יותר. לצורך קבלת החלטה מושכלת בשאלה אם לפתוח בחקירה פלילית, מוסמכות רשויות האכיפה, בין היתר, לנקוט בפעולות שונות.

הפעולות השונות, המותרות במסגרת בדיקה מקדימה לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, הינן, בין היתר, הפעולות הבאות: בדיקת מידע במערכות המשטרתיות ובמערכות ציבוריות נוספות; קבלת מידע מרשויות אחרות, כגון הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, נציבות שירות המדינה, רשות המיסים ומבקר המדינה; גביית הודעות ממעורבים, וזאת בכפוף לכך שלא תבוצע חקירה באזהרה של האדם, נושא הבדיקה ובכפוף לפנייה לקבלת גרסתו של נושא הבדיקה, באמצעות גביית הודעה ממנו על-ידי המשטרה וגם/או בנסיבות חריגות, בדרך אחרת, עליה יחליט היועץ המשפטי לממשלה; איסוף מסמכים ולתפוס חפצים ממעורבים ומרשויות ציבוריות שונות; ביצוע בדיקת פוליגרף לעדים; לבקש בקשת מידע וסיוע ממדינה זרה; ביצוע בדיקות כלכליות (למשל, באמצעות הוצאת צו המצאת מסמכים מהבנק); לקבל נתוני תקשורת.

בהנחייתו נדרש היועץ המשפטי לממשלה גם לשאלת הגורם המוסמך לבצע בדיקה מקדימה ולהיקפה של הבדיקה המקדימה, כאשר הוא מסכם הנחייתו זו בקובעו, כי הבדיקה המקדימה אינה מתנגשת עם מטרות הדין הפלילי, שכן היא אינה מהווה תחליף לחקירה, במקום שנדרשת חקירה. עוד קובע הוא בהנחייתו זו כי, ככלל, אין בהנחייתו כדי לקבוע קריטריונים קשיחים ודפוסים אחידים, בכל הנוגע להליך הבדיקה המקדימה והיא מתווה העקרונות המנחים בהקשר זה, תוך הותרת מרחב שיקול דעת, בידי רשויות האכיפה, לנהוג בכל מקרה ומקרה, בהתאם לנסיבותיו.