"שיטור גבוה" ו-"שיטור נמוך"

מפכ"ל המשטרה רוני אלשיך בכנס שנערך לפני מספר ימים משתמש במונחים של "שיטור גבוה " ושיטור נמוך". המפכ"ל מזהה נכון שיש קשר בין שיטת השיטור לבין אמון הציבור במשטרה.

"לא צריך להסביר מדוע המשטרה לא יכולה לתפקד ללא אמון הציבור. זה נכון שלמשטרה יש תפקיד להגן על הציבור. אפשר להגן על הציבור גם בלי אמון. אבל אם אנחנו רוצים להצליח לשרת את הציבור, אנחנו מוכרחים את האמון שלו. משטרת ישראל עשתה כברת דרך מאוד ארוכה בעשור האחרון בתחום "השיטור הגבוה", עם זאת, ההישגים בשיטור הגבוה כמעט ואינם משפיעים על אמון הציבור. כמובן שכאשר השיטור הגבוה נכשל הוא פוגע באמון.

הציבור רוצה בכל רגע נתון להרגיש שהמשטרה שם בשבילו, לכן חשבנו שהדבר הנכון לעשות, לצד המשך חיזוק השיטור הגבוה, הוא להפוך את השיטה של "השיטור הקלאסי", ואז לסנכרן בין השיטור הגבוה לשיטור הקלאסי". (ההדגשה שלי)

נשאלתי, על-ידי שוטרים מתוך הארגון, כמו גם אזרחים ואנשי תקשורת לגבי פשר המושגים שבהם משתמש המפכ"ל. לטעמי, אחת הבעיות שהמפכ"ל נוטה להשתמש במונחים ובהגדרות ששוטרים רבים בתוך הארגון אינם מצליחים להבין את פשרם, ומצב זה יוצר התנגדויות שמלוות לעיתים באמירות ציניות ומבודחות.

הרפז (2012) כותב ששיטור גבוה הינו מושג היסטורי מתקופתו של המלך הצרפתי לואי ה-14. תפקידה ההיסטורי והמרכזי של המשטרה בתקופה זאת היה לשמור על המשטר המלוכני. הסדר הציבורי ואכיפת החוק בצבא המלך נעשו באמצעות כוח של משטרה צבאית-"Provest", ושוטרים צבאיים שנקראו "מרשל". הם, שימשו כשומרי המלך. בסוף ימי הביניים המרשלים החלו לבצע גם תפקידי שיטור אזרחיים באזורים הכפריים. בבירה פאריס, שהייתה מקום מושבו של המלך, הוצב קצין של המלך (Povost of the city), ששימש כמושל, כשופט וכמפקד משטרת פאריס. כוח השיטור של פאריס הורכב מחיילים חמושים ששימשו מקור לז'נדרמריה הלאומית.) גימשי, 2007).

כיום, המשטרה בצרפת מוגדרת כמודל משטרתי מפוצל, כך שקיימות למעשה שתי משטרות לאומיות הכפופות לשלטון המרכזי. המשטרה הקלאסית נקראת המשטרה הלאומית ( Police National) וכפופה לשר הפנים, והז'נדרמריה הלאומית (Gendarmerie Nationale ) שכפופה למשרד ההגנה, אחראית על שיטור באזורים כפריים, הפרות סדר ציבורי, טיפול במהומות ומשמשת כמשטרה צבאית של צבא צרפת.

פרופסור ברודר (Brodeur, Jean-Paul J) מאוניברסיטת מונטריאול בקנדה הוא זה שעשה את ההבחנה בין "שיטור גבוה" (High Policing) לבין "שיטור נמוך" ( Low Policing).ברודר למד והכין את עבודת הדוקטורט שלו באוניברסיטה בפאריס, ומכאן גם ההשפעה על המונחים. בספרו The Policing Web, משנת 2010, Jean-Paul Brodeur מקדיש פרק להבחנה בין סוגי השיטור.

שיטור גבוה - עוסק בעיקר במקרו- פשיעה שמהווה איום על מדינה, כמו איום טרור, פשע מאורגן, סייבר, סמים בהיקף רחב, הגירה בלתי חוקית ומסתננים. בתופעות אלו פועלת המדינה באמצעות הארגונים העומדים לרשותה, ארגוני חקירות ומודיעין, יחידות צבאיות, יחידות מיוחדות וכמובן ארגון המשטרה. הפעילות בתחום זה מתבצע בדרך כלל תוך מידור, הפעלת אמצעי מודיעין, מעצרים מיוחדים, הפעילות ברובה מתבצעת ללא שיתוף התקשורת וכמובן ללא מסירת אינפורמציה לקהילה לפני ותוך כדי פעולה אלא רק בסיומה.

שיטור נמוך - עוסק בשיטור הקלאסי המסורתי, כלומר התמודדות עם פשיעה ועבריינות בהתאמה לצרכי וציפיות הציבור. בחלק מהמשטרות המערביות שיטור זה עוסק בשיטור בשותפות עם הקהילה ומכאן השימוש במונח של שיטור קהילתי. (Community Policing). הפעילות נעשית בשקיפות, תוך הפעלת גישה שירותית ממוקדת קהילה והתמקדות במניעת פשיעה הן בהיבט הפיזי, הן בהיבט של קורבנות העבירה הפלילית. מתבצעת שותפות עם גורמים וארגונים פורמליים ובלתי פורמליים בהתאמה למונח שטבע הרמן גולדשטיין " שיטור לפתרון בעיות.

אירוע הטרור המכונן ב-11 ספטמבר בארה"ב הביא לשינוי תפיסה בתחום ההתמודדות מול הטרור. המשטרות בארה"ב (ששם כידוע יש את המודל המבוזר, יש בארצות הברית כ-17,000 משטרות עירוניות), נדרשו לעסוק בנוסף לתפקידם הקלאסי גם בתחום השיטור הגבוה אליבא דברודר. בנוסף, הקימו האמריקנים את המשרד לביטחון המולדת (DHS). למרות זאת המשטרות בארצות הברית ממשיכות לעסוק בשיטור הקלאסי (השיטור הנמוך), ואנו עדים לירידה עקבית בפשיעה המדווחת בארצות הברית.

ברם, מתברר שהמשטרות בשנה האחרונה, בעיקר נדרשו גם המשטרות באירופה כמו גרמניה, צרפת אנגליה ובלגיה לעסוק בנושא כתוצאה מהטרור האסלמי הקיצוני. וכתוצר לבעיית ההגירה ההמונית שמתרחשת בשנים האחרונות, כשההתמודדות מולם נכנסת גם לקטגוריה של שיטור גבוה.

המודל המשטרתי בישראל - היסטוריה ומורשת

כאשר בוחנים ולומדים את ההיסטוריה וההתפתחות של משטרת ישראל, מתברר שלפני קום המדינה מינה דוד בן-גוריון את הגברת גולדה מאיר לבחון את מודל המשטרה הרצוי במדינה שעומדת לקום. גב' גולדה מאיר בחנה את המודלים המשטרתיים שהיו קיימים באותם ימים, המודל המפוצל שהזכרנו בצרפת, המודל המאוזן באנגליה, המודל המבוזר בארצות ומודל המשטרה הלאומית שהיה קיים במדינות רבות. (ברוכמן,1996). המלצת הייתה ליישם את המודל המפוצל עם משטרה קלאסית וזנדרמריה. ברם, דוד בן-גוריון מחליט ב-1948 שבמדינת ישראל תהיה משטרה לאומית אחת.

בשנת 1953 מוקם משמר הגבול, וראש הממשלה דוד בן-גוריון מחליט שגוף זה יהיה חלק ממשטרת ישראל. בפקודת המטה הארצי מ 3 ביולי 1953 מפורסם " משמר הגבול במשטרת ישראל הוקם על-מנת לבצע את התפקידים: 1. שמירה על גבולות המדינה מפני הסתננויות של אנשים מארצות אויב..2. קיום עתודה מיומנת, לכל צורך שיקבע על-ידי המפקח הכללי" (גימשי,2007). כלומר, עם צרוף משמר הגבול למשטרה, המשטרה עוסקת כבר ב-1953 בשיטור גבוה.

האירוע המכונן מבחינת המשטרה בישראל, התרחש לאחר הפיגוע במעלות ב-1974. בפגישה לילית בין משה דיין שהיה שר הביטחון למשה הלל שר המשטרה הידועה בכינוי "מפגש הפיגמות". מתקבלת החלטה להעביר את ביטחון הפנים למשטרה. באותו שבוע מתקבלת החלטה של הממשלה, ההחלטה המפורסמת 411 משנת 1974 שבה משטרת ישראל מקבלת את האחריות לביטחון הפנים במדינת ישראל. כלומר, מנקודת זמן זאת ועד ימינו משטרת ישראל מכוונת לעיסוק בשיטור גבוה.

כתוצר של ההחלטה, מוקם במשטרה אגף המבצעים (האג"מ), יחידת החבלה, המשמר האזרחי, שקיימים כידוע עד היום, בצד יחידות מיוחדות הימ"מ יחידות סיור מיוחדות (יסמ"ים), כשכל אלו עם הזרוע הצבאית של המשטרה משמר הגבול פועלים בתחום הלחימה בטרור - שיטור גבוה.

כהערת אגב גם שרות הביטחון הכללי (השב"כ), ממנו מגיע המפכ"ל אלשיך, בעקבות חטיפת מטוס אל-על לאלג'יר ב-968 ורצח הספורטאים במינכן מקים מערך אבטחה חובק עולם, כדי להגן על יעדים ישראלים מפני הטרור. כלומר, השב"כ מקבל תוספת ייחודית לתפקידו המוגדר כתוצאה מאירוע שמתרחש.

בסוף שנות ה-70 ובתחילת שונות ה-80 של המאה הקודמת מתפתחת בארצות ברית ומיושמת גם במדינות אחרות פרדיגמת השיטור הקהילתי, על הבסיס התיאורטי של ספרו של הרמן גולדשטיין (1979) "שיטור לפתרון בעיות", והמאמר המפורסם של הפרופסורים וילסון וקלינג (1982) "החלונות השבורים". שיטת שיטור זאת שונה במהות מהשיטור המסורתי הקלאסי, מבחינת תפיסת התפקיד של השוטרים וקשרי הגומלין בין המשטרה לבין הקהילה אותה היא משרתת. בשנת 1994 מחליט המפכ"ל אסף חפץ ליישם את השיטור הקהילתי בישראל (במכוון אני מציין בישראל ולא במשטרה), ומקים את היחידה לשיטור קהילתי (היש"ק).מהלך זה מחייב שינוי ארגוני עמוק והתגברות על התנגדויות.

באם יורשה לי בנימה אישית, אני זוכר את אחת השיחות שהייתה לי עם אסף חפץ, שנתן הסבר משלו לשינויי שצריך להוביל. לדבריו משחתת ענקית של הצי הצבאי האמריקני, תידרש למספר שעות לבצע סיבוב של 360 מעלות בים, לעומת סירת מרוץ קטנה מהירה וזריזה שתעשה זאת תוך זמן קצר ביותר. "המשטרה היא ארגון גדול מאוד כמו משחתת בצי, ותהליך השינוי יהיה קשה וארוך, נצטרך להתגבר על הרבה התנגדויות מפנים ומבחוץ". במסגרת יישום השיטור הקהילתי בישראל הוחלט לאמץ מספר אסטרטגיות מרכזיות: יצירת שותפויות עם ארגונים בקהילה, מניעה יזומה של עבריינות, עיגון שלטון החוק, גישה שירותית כוללת, ביזור שירותי המשטרה ושמירה על זכויות האדם והאזרח. כלומר, בתהליך יישום השיטור הקהילתי, משטרת ישראל עוסקת בשיטור נמוך, בהתאמה לצרכי וציפיות הציבור של הקהילה אותה היא משרתת.

במאמר זה לא נרחיב לגבי התהליכים שהתרחשו, כתוצאה מהחלטה זאת של המפכ"ל אסף חפץ, רק נדגיש ונאמר שרעיון השיטור הקהילתי לא צלח בישראל (הסיבות הם רבות ולא נרחיב במאמר זה), עם זאת "טביעות האצבע" של התהליך ניכרים גם בתקופתנו כמו: פריסת מרכזי השיטור הקהילתיים (מש"קים), מרכזי השירות לאזרח (מש"ל) שהוקמו בתחנות המשטרה, מודל "הניידת המשותפת" שבתקופתנו הייתה לבסיס ל"שיטור העירוני", ומודלים קהילתיים - משטרתיים כמו "בית ספר בטוח, ועוד.

לאחר שהסברנו את המושגים "שיטור גבוה" ושיטור נמוך, לטעמי צודק המפכ"ל שצריך לשנות את היחס וליצור איזון בין התמודדות המשטרה בתחום ביטחון הפנים ותפקידיה הקלאסיים(בין "שיטור גבוה" לשיטור נמוך". ברם, מניסיוני רב השנים במשטרת ישראל תמיד הדחוף עולה על החשוב. עם זאת כמו בשימוש במונח "מניעת פשיעה מצבית", שהסברנו אותו באחד המאמרים הקודמים (לתת הפנייה), גם בתחום השיטור, המפכ"ל דבר לאנשים בגובה העיניים בשפה המובנת להם. יש לך ארגון עם שוטרים מצוינים, צריך להגדיר ולהסביר להם את הרעיונות ואת הדרך, את סדרי העדיפות, (בשפה פשוטה) וביחד עם שינוי התרבות הארגונית, שייקח זמן, אני מניח ומאד מקווה שתצליח להוביל את הספינה הגדולה הזאת ליעד של משטרה הפועלת בהתאמה לצרכי וציפיות הציבור, הפחתת הפשיעה, הגברת אמון הציבור והפחתת הפחד מפשיעה (ברוכמן, 2012).