הסיוע הצבאי האמריקני לישראל

כיום מאורגן הסיוע האמריקני לישראל כתמיכה של האחות הגדולה ובת-הברית האסטרטגית, מתוך סימפתיה, התחשבות וסמל-קירבה לא פחות מאשר מהכרה בצורך אמיתי. ככל שישראל מתבגרת ומתפתחת וארה"ב משתנה ומתכנסת אל בעיותיה שלה, נחלש מרכיב הסימפתיה ונותר על-כנו גורם השותפות האסטרטגית. בממשל האמריקני הנוכחי, נוכחנו שהשותפות האסטרטגית כבר איננה מובנת מאליה ואינה בטוחה יותר מהסימפתיה. ממשל אמריקני אחד, במשך שתי קדנציות רצופות, הצליח להרחיק את ארה"ב מישראל כמעט שנות-דור. עדיין לא כל ארה"ב היא מקשה אחת אבל חלקים לא מבוטלים בה מזדהים עם מגמה זו. פרקליטי השטן יטענו בוודאי שמדיניות ישראל עצמה ("ממשלת הימין", ליתר דיוק) הביאה שינוי זה על עצמה; אני כופר בכך ². טענה מהותית יותר ובמפגיע בלתי קשורה לישראל דווקא, היא שארה"ב נעה לעבר מדיניות לאומית שתצמצם את הפילנתרופיה הבינלאומית האמריקנית ותגדיר סידרי-עדיפיות חדשים למנת-הפילנתרופיה שתותיר בתקציבה לאחר השינויים הצפויים במדיניות החוץ שלה.

ניתן להאבק במגמות אלה - למתן מעט את קצב התרחשותן ולהאבק על קבלת נתח גדול יותר מהיתרות שתשארנה בתקציב סיוע החוץ האמריקני. אולם, במצב כלכלי ירוד ולנוכח החוב החיצוני העצום של ארה"ב, קצב צמיחה נמוך יחסית וציפיות של הציבור האמריקני להעלאת רמת החיים ופתרון בעיות חברתיות קשות (כגון: הסדרי פנסיה, בריאות, תמיכה בשכבות קשות-יום וצורך להשקיע סכומי עתק בחידוש ושיקום תשתיות לאומיות בהיקף רחב מאוד) - כל השתדלנויות, לא תועלנה תועלת רבה ³. על ישראל להתחיל להתרגל למחשבה זו ולהערך בהתאם.

שיקול נוסף שראוי להכלל בדיון זה, הוא המשמעות של הסיוע לארה"ב ולישראל. עבור ארה"ב הסכום איננו גדול ואיננו משמעותי במיוחד, אבל הוא סימלי. הוא משקף כסף שעובר ממשלם המיסים האמריקני לשירות אזרחֵי מדינה אחרת. "כאב הלב" קיים תמיד, והמידה בה הוא מציק ודוחף לפעולה, היא פונקציה ישירה של הסימפתיה ופונקציה הפוכה של חסרון-הכיס. מעניין לשים לב, שהמשתנה התלוי, במקרה זה הנכונות להקצות סיוע, עדיין פועל במיתאם חיובי עם יחסי ישראל והמפלגות הגדולות. אולם, אם בעבר היה כמעט זהה לגבי שתיהן, כיום הולך ונוצר פער, כשהמתאם עם המפלגה הדמוקרטית נחלש בקצב גדול בהרבה מאשר עם המפלגה הרפובליקנית. כלומר, רמת הסמך של התמיכה המבטיחה את הסיוע מפני שינויים משמעותיים, יורדת בעיקר בהשפעת המפלגה הדמוקרטית, ואנחנו נראה מגמה זו מתגברת בנושאים נוספים רבים.

סיוע אמריקני היה תמיד סיוע מותנה. לסיוע צורפו דרישות, הגבלות ו"פיצויים מדיניים", שהיה על ישראל "לשלם" בעבור קבלת הסיוע. להערכתי, מציאות זו בעקרון לא תשתנה. ככל שישראל תקבל סיוע גדול יותר, יגדל היקף הדרישה ל"פיצוי הולם" בעבור הרצון הטוב האמריקני; וככל שהסימפתיה תקטן, תחריף הדרישה האמריקנית מישראל לעמוד בהתחיבויותיה. בראייה הריאל-פוליטית האמריקנית, הסיוע יותר יעיל ככל שהוא קטן וקשיח יותר וה"פיצוי" עבורו גדול או משמעותי יותר. לסימפתיה תפקיד חשוב גם כאן, אלא שהפעם היא משמשת משתנה מתווך - מגבירה או ממזערת את היקף הפיצוי הנדרש ואת תקיפות הדרישות למימושו.

אם נוסיף לכך את אפקט הבחירות בארה"ב, חייבים לקחת בחשבון שדונלד טראמפ, שסיכוייו להיות הנשיא הבא של ארה"ב גדלים והולכים, איננו רפובליקני טיפוסי, לא באישיותו ולא בקשריו עם הממסד המפלגתי. מאחר שהוא מדבר על שיפור מהיר בכלכלה האמריקנית והחזרת עבודות "משתלמות" למשק המקומי בארה"ב, סביר להניח שגם מנת סימפתיה לא מבוטלת לישראל, לא תניב אצלו את אותן תוצאות להן התרגלנו בעבר, למשל בממשל בוש הבן.

בפני ישראל עומדות, אפוא, שתי אפשרויות: א. להתעלם מכל האמור לעיל, לקבל מה שניתן לקבל כיום, ובמידה ויחולו שינויים בהיקף הכספי או בתנאים המצורפים לסיוע להיאבק בהם כ"כאשר נגיע לגשר". זו הייתה תמיד מדיניות רעה, והיא רעה שבעתיים עכשיו, לנוכח נזילות המצב, ומידת הקשיחות ⁴ שיש לישראל בכדי להתמודד עם שינויים משמעותיים ובלתי צפויים. ב. לתכנן מדיניות שבה ישראל מצמצמת ביוזמתה את התלות בסיוע האמריקני על כל חולשותיו ומגבלותיו, וממקסמת את ניצולו על-ידי גישה שפועלת בשני ערוצים משלימים: ערוץ אחד - עוסק בתכנון ארוך טווח של צימצום המרכיב הקבוע של הסיוע (למשל: 5% לשנה, כ-200 מיליון דולר), ובתמורה ממנף קניות גומלין וסטארטאפיזם לקידום תעשיות ישראליות להגדלת נתחן במשק הלאומי וכמקור להכנסות הממשלה. ערוץ שני - עוסק בזיהוי פעילויות אמריקניות שניתן לנצלן אד-הוק כחלופה לסיוע הכספי, למשל: "עסקת-חליפין" בתמורה להסכם עם אירן, "עסקת-חליפין" בתמורה לאספקות חימוש מסיביות למדינות שבפוטנציה הן עדיין אויבות לישראל, "עסקת-חליפין" אסטרטגית מסוג מחסני החרום האמריקנים המוצבים בישראל, כשכמות הציוד וכללי השימוש בו מידיים ונוחים מינהלית לישראל. לכל אחד "מסלים" אלה מוצמדת "סקלת" שיקלול יחסי ועל פיה נבנה הפיצוי הביטחוני הכולל החדש. ⁵

אם תפעל ישראל נכון, כלומר: לצד הרעיונת הקודמים גם תחליף את הסיוע בערבויות פיננסיות בתנאי ריבית נוחים, שיאפשרו השקעות תומכות צמיחה; תגיע להסכם המגן עליה מפני חרמות וסנקציות כלכליות מסוגים שונים; תמסה לפחות 25% מהשווקים האפורים-שחורים שלה; תטפל ביד קשה במעלימי המס הגדולים ותפעל לשינוי מבני במשק שיעביר אותו ממשק עתיר עבודה למשק עתיר הון וידע -עשוי עניין הסיוע הצבאי להיות אפיזודה חולפת בעוד 15 או 20 שנים. בשיקלול הכולל אל לנו לשכוח את העלייה לישראל. בשנת 2015 עלו לארץ 36,000 איש. זו, לפחות בחלקה, עליה איכותית וניתן להגדילה בשנים הקרובות. עליה איכותית, כזכור מהעלייה מחבר המדינות בראשית שנות ה-90 של המאה הקודמת, היא מנוע צמיחה מהמעלה הראשונה, בתנאי שממקסמים את התועלת ממנה.

עמדתי היא שיש להעדיף בברור את האפשרות השנייה דלעיל, דווקא מפני שיש בה דרגות-חופש רבות יותר, היא מנקרת פחות את העיניים ועשויה לתרום לביטחון הלאומי הכולל של ישראל יותר מאשר סיוע כספי מוגדל בעין. עם זאת, למרות שאפשרות זו מורכבת יותר ליישום והפעלה, היא מוכיחה לא רק "רצון אמריקני טוב" אלא גם שכל ישר ו"רצון ישראלי טוב" לא פחות. ישראל חייבת לעבור תהליכי התבגרות בתחומים רבים ושונים ובכללם דרך הטיפול במימון הוצאות הביטחון הלאומי. הוצאות אלה יגדלו בשנים הבאות בין היתר בשל ההתפתחויות הטכנולוגיות המהירות, חילופי ציוד מהירים, עלויות אחזקה ועלויות שחיקה והתישנות. אינני מאמין שישראל תוכל להמשיך ולהשליך יהבה על סיוע כספי ישיר ממעצמות זרות, שהולך וגדל נומינלית, ולשמור בה בעת על ריבונותה. סיוע כזה, כפי שאנו רואים גם כיום, הוא תמיד מותנה, מוגבל בתועלתו וכמעט לא מוגבל בנזקיו. מאידך-גיסא, גודלו של תקציב הביטחון שגם הוא צפוי לתפוח, מחייב למנפו לתועלת לאומית כוללת בכל דרך אפשרית.

בכל מקרה לא מדובר במהלך שיש לסיימו מהיום למחר. חוסר היכולת לסמוך כבעבר על ארה"ב, פועל בשני כיוונים: מצד אחד, מדרבן קבלת החלטות מזורזות מחשש לכרסום התועלת, ומצד שני, מעדיף לפזר חלק מאי-הוודאויות באשר לארה"ב ומדיניותה, בטרם יוכרע הנושא ל-10 שנים לפחות. ראש הממשלה איננו ממהר, ובצדק. הואיל וממשל אובמה אינו מכיר בהסכם עם אירן כפגיעה חמורה בביטחון הלאומי של ישראל, הוא גם אינו מוכן, במיוחד על-רקע חילוקי-הדעות המדיניים האחרים, ללכת לקראת ישראל בתחום הפיצוי באמצעות הגדלת הסיוע. הכרת ממשל אמריקני בנזקו של ההסכם עם אירן לביטחון הלאומי הישראלי, להערכתי, חשובה בעיני ראש הממשלה יותר מגודלו הנומינלי של הסיוע. סביר שיתקדם בנושא ההסכם עם הממשל, עם התבהרות התמונה הפוליטית בארה"ב. ייתכן מאוד גם שימצא בטראמפ, אם זה יבחר לנשיא, מי שישמח לבחון חלופה חדשה למבנה הסיוע לישראל, שאחד הערוצים בה הוא הקטנת הסיוע הכספי הנומינלי, פעולה המשתלבת היטב עם מדיניותו המוצהרת של טראמפ.

אם תחליט ישראל להתבגר, לצמצם בהדרגה את תלותה בגורמי חוץ ולפזר סיכונים, עדיין ישאר הסיוע הצבאי האמריקני מרכיב-מפתח בתקציב הביטחון, אבל מעמדו ומשקלו יצומצמו בהדרגה ויגבירו את חופש הפעולה והתמרון הישראלים בסוגיות שונות של הביטחון לאומי. "Beggars can't be choosers" אומר פתגם אמריקני ידוע, כדאי לזכור ולשנן זאת.

1. עקרון זה בתחום הביטחון הלאומי נוסח כבר באמצע המאה ה-20 על-ידי ק. נ. פרקינסון, ואף שנכתב בנוסח הומוריסטי הוא בעל ערך מעשי. "חוק פרקינסון" באחד הנוסחים שלו קובע שהוצאות הממשלה שואפות תמיד להדביק את גודל התקציב, ללא קשר למטרות המקוריות של ההוצאה. החוק מוכיח עצמו חדשים לבקרים בעיקר במערכות הניהוליות והכלכליות הממשלותיות הגדולות. (ראה: חוק פרקינסון, ק. נורתקוט פרקינסון, (תרגום מאנגלית: יוסף נדבה), 1957, כנרת, זמורה, ביתן, דביר).

2. אפשר להוכיח בנקל שגם בימי ממשלות שמאל, לרבות ממשלת רבין הראשונה, היו חיכוכים חריפים בין ישראל לארה"ב. כמו-כן, השינוי היה בלתי תלוי במדיניות ישראל, מפני שהוא לא התחולל רק ביחס אליה.

3. חרף היות הסיוע לישראל נתח קטנטן מהתקציב האמריקני. תחת אווירה של קיצוצים וצרכים מתגברים המושג "קטן" מאבד את משקלו היחסי וגדל בתודעה ממשקלו האבסולוטי.

4. במושג "קשיחות" כאן כאן אני מכוון לשמיכה הקצרה של התקציב בישראל לעומת הצרכים, בהיותה מדינה בעלת הוצאות ביטחון גדולות (שאינן תלויות בהאלה באיומים), מדינה קולטת עליה, מדינה בעלת מקדם צמיחה דמוגרפית גבוה יחסית ומדינה מוטת-ייצוא. שינויים פתאומיים אינם מותירים לישראל זמן הערכות והתגובות הן "מן המותן" ואד-הוק, תגובות לא יעילות בדרך כלל. 5 מבחינה מספרית מדובר בסיוע של כ-4.5 מיליארד דולר לשנה ומתנהל מו"מ שבו ישראל מבקשת הגדלה בכ-7% וארה"ב חותרת להקטנה של 3% עד 4%. ניואנסים אלה חסרי משמעות לגבי הנושא בכללותו. סיוע של 4.5 מיליארד דולר לשנה הוא בשנת 2015 כ-1.45% מהתל"ג של ישראל, העומד על כ-310 מיליארד דולר (כ-1.150 טריליון שקל)

5. המפתח הוא בראש וראשונה בצמיחה במשק. ב-2015 הייתה הצמיחה כ-2.3% מהתל"ג, וזו צמיחה נמוכה למדינה שקצב גידול האוכלוסייה בה היה 2.2%. ישראל חייבת, מכל הסיבות הכלכליות והחברתיות לשאוף להגיע במהירות להכפלת הצמיחה או קרוב לכך וכבר הוכיחה בעבר שהיא מסוגלת להשיג זאת במדיניות נכונה. צמיחה של 4% לשנה, תגדיל את התל"ג ב-5 שנים בכ-22% וב-10 שנים בכ-48%. כלומר: ב-2026 יהיה התל"ג כ-460 מיליארד דולר, וערך הסיוע כ-0.98% מהתל"ג. כלומר: תוכנית ל-15 עד 20 שנה מטילה על המשק הישראלי נטל שולי זניח מדי שנה, אבל מעצבת מערכת יחסים חדשה עם ארה"ב ומקטינה משמעותית תלות מסוגים שונים.