השכונות החדשות "נתקעו" בתקן 22

בעקבות גל של הונאות נקבעה בחוק חובה לצרף שמאות מקרקעין על-פי תקן 22 לכל מכירה של קרקע לא זמינה לבניה. יש רק בעיה קטנה: התקן הנו חובה מצד אחד, אך לא אפשרי מצד שני לרוב העסקות ברוב השכונות החדשות הגדולות. תקן 22 הוא תקן חדש יחסית לשומות מקרקעין ל"קרקע חקלאית", תקן שלכאורה חל על כל קרקע שלא ניתן להוציא בתחומה היתרי בניה.

התקן הנו חלק מחקיקה מבורכת הבאה לאכוף צירוף שומה מקרקעין על-פי אותו תקן בכל עסקה למכירת קרקע אשר שוויה מושפע מציפיות לשינוי יעוד כגון שינוי מיעוד חקלאי ליעוד לבניה למגורים.

בתקנות הגנת הצרכן (חובת גילוי פרטים במכירת קרקע שאינה זמינה לבניה), התשע"ה - 2015 סעיף 3 (א) נכתב:

עוסק המוכר או המחכיר לצרכן קרקע שאינה זמינה לבניה, חייב למסור לצרכן בכתב שומת מקרקעין ערוכה לפי תקן 22, זמן סביר מראש ובלבד שלא יפחת מ-7 ימים לפני התקשרותו של הצרכן עם העוסק בחוזה או במסמך אחר המייצר לו חבות כלפי העוסק
התקן קיבל מעמד חובה על-פי חוק והוא נועד בראש ובראשונה למנוע שיווק במחיר מופקע של קרקע ביעוד חקלאי או שטח פתוח בהסתמך על הבטחות שווא חסרות בסיס.

את תקן 22 אישרה הוועדה לתקינה שמאית שפועלת מטעם מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים. התקן נוסח כך שהוא חל על כל קרקע שלא ניתן להוציא לה היתרי בניה אך הוא ישים רק לגבי חלק מהקרקעות הללו. למעשה התקן חל לכאורה על רוב הקרקעות בשכונות חדשות, קרקעות שכבר הופשרו לבניה אך אין עדיין אפשרות להוציא להן היתרי בניה. בקרקעות אלו אין צורך מיוחד להסדיר בחקיקה את המסחר בקרקע. יותר מכך. תקן 22 ישים רק לגבי קרקע שלא מיועדת לבניה ולא מתאים לקרקע שכן מופשרת לבניה, בלי קשר לאפשרות להוציא היתר. כלומר: החקיקה מחייבת שומות על-פי תקן 22 גם במקומות בהם בכלל לא ניתן להכין שומות כאלו - על-פי הגדרות התקן עצמו. בקיצור - תקן חלם.

רקע

תקנון הגנת הצרכן ותקן 22 הסדירו היטב את השוק הפרוץ של מכירת "יחידת קרקע לדירה" בקרקעות "חקלאית". זהו הטריגר העיקרי.

השוק הפרוץ גרם לפריחה של חברות שהפעילו פרסום מסיבי למכירת קרקע חקלאית בעיקר באינטרנט אך לעיתים גם בטלוויזיה, למשל בפרסומות הזכורות בהשתתפות השחקן המנוח ספי ריבלין. המוטו של הפרסום היה שבשל המחסור בקרקע למגורים בישראל והמדיניות הממשלתית לתת מענה למצוקה זו, בעצם כל קרקע חקלאית ו/או קרקע ביעוד שטח פתוח בקרבת הערים תופשר לבניה ביום מן הימים. ומכיוון שכך, כל קרקע כזו אשר הוקם צוות מקצועי להפשרתה לבניה היא למעשה קרקע שניתנת לשיווק כקרקע עם סיכוי טוב שתהפוך לקרקע לבית חלומות עבור משפחה ישראלית מצויה.

השוק הפרוץ התנהל בשיטה פשוטה. נרכשו חטיבות קרקע גדולות (עשרות דונם) שלא מיועדות לבניה למגורים או לבניה בכלל, רצוי בקרבת ישובים קיימים, וללא שום בררנות לגבי היעוד התכנוני הקיים שלה. בחלק מהמקרים נרכשו קרקעות ביעוד מקומי (בתוכנית בניין עיר) חקלאות או נוף כפרי פתוח במקרה הטוב, וסוגים שונים של שמורות טבע ומסדרוני תשתיות והפקעות במקרה הגרוע - ברובד הגבוה יותר של תוכניות מחוזיות וארציות. כך למשל שווקה באינטנסיביות קרקע חקלאית בתחומי מסדרון קו מתח חשמל ארצי במזרח העיר רחובות. השטח הגדול הבטיח רווחיות גם לאחר הוצאות פרסום ומכירה ראשוניות הכוללות עלות מודעות ושכר המוכרנים ו"הצוות המקצועי".

כדי לשווק למשפחות מן היישוב קרקע ללא זכויות בניה וללא קרבה מיידית לתשתיות, כלומר קרקע חסרת משמעות כלשהי למשפחות מן היישוב, וכל זאת במחיר כפול ממחיר השוק, מחיר שיצדיק רווחי עתק למשווקים ויפרנס את עלויות השיווק הגדולות, הומצא פטנט.

לכל מיזם כזה מונו משרדי עורכי דין ואדריכלים בעלי מוניטין ידוע, לכל הפחות מוניטין סביר. הובטח כי החברה המשווקת פעלה, פועלת ותפעל עם הצוות המקצועי הבכיר להפשרת הקרקע לבניה. ואכן החברה והצוות המקצועי פעלו ברוב המקרים כמובטח והגישו לוועדות התכנון תוכניות חסרות סיכוי לבניה וטענו כל טענה משפטית ותכנונית אפשרית בזכות אישור אותה תוכנית. הסיבה היחידה, בעצם, לגל תוכניות הסרק הללו שפקקו את הוועדות המחוזיות, הייתה שקרקע בשטח מספיק גדול שישתלם למשווקים "לעשות עליו סיבוב" יצאה לשוק ונמכרה לקבוצת ציידים כזו או אחרת.

בהינתן סתירה בין התוכניות שהגיש הצוות המקצועי המהולל ובין התוכניות התקפות או בעצם בינן לבין מדיניות תכנונית באשר היא (הקרקעות שנרכשו הן בהכרח הזולות ביותר בשוק, למקסום הרווח), התוכניות נדחו על הסף, חרף זעמם, אכזבתם וכעסם המעושים של המשווקים וצוותם המקצועי רב התהילה.

משקיעים תמימים ומשפחות שחשבו שקניית "קרקע לדירה" (נניח חמישית עד שליש דונם) היא דרכם היחידה להגיע בערוב ימיהם לדירה משלהם או להעניק כזו לילדיהם, נותרו עם פיסות קרקע קטנות בשימוש לכל היותר חקלאי (בכפוף לטופוגרפיה, נגישות, כלכליות ומכסות מים) אשר קנו במחיר כפול מהשוק, דהיינו במאות אלפי שקלים, והכל אך משום שנתקלו לביש מזלם בפרסום מטעה שהבטיח חלומות חסרי סיכוי.

פרסום לא פחות מטעה נעשה במתחמי קרקע חקלאית או מתחמי חולות בשולי הערים שיועדו בתוכניות מתאר מחוזיות וארציות לפיתוח עירוני ו/או מרקם עירוני. קרקע במתחמים כאלו יכול ותופקע, למשל לכבישים עוקפים ומסדרוני תשתיות בין עירוניות ויכול שתתוכנן לבניה כלשהי, לא בהכרח למגורים.

חלק מהמתחמים האלו מצוי בהליכי תכנון מתקדמים, דוגמת ח/500 בחולון או חוף התכלת בהרצליה. יזמים זריזים רכשו במתחמים אלו חטיבות קרקע של מספר דונמים והחלו לשווק "יחידת קרקע לדירה" מתוך הנחה כי לכל דונם קרקע כיום יוקצו בתוכנית איחוד וחלוקה, לאחר הפקעות לצרכי ציבור, לא פחות ממספר נתון של דירות, נניח 5 דירות לדונם. גם כאן העיקרון דומה: רוכשים קרקע בסיטונות (דונמים שלמים) ומוכרים במחיר כפול בפרוסות קטנות (100-250 מ"ר). כל זאת בהסתמך על התחזית האופטימית ביותר האפשרית ותוך הסתרה או הסוואה של הסיכונים והתרחישים לזכויות פחות נחשקות כגון תעסוקה ומלונאות ו/או לפיצויים (בהפסד) במקרה של הפקעה.

אבל יש עוד סוג של עסקות בקרקעות שלא דרוש כל הסדרה. החקיקה והתקינה לא השכילו להחריג את אותן סוגי עסקות מחובת ההמצאה של שמאות מקרקעין על-פי תקן 22 אך בו-זמנית גם לא מאפשרות להוציא שמאות כזו, אף אם משווק הקרקעות ושמאי המקרקעין מטעמו יחפצו בכך. למעשה מדובר בקרקעות לרוב השכונות החדשות הגדולות בערי ישראל.

בעשור האחרון השתרש נוהל תכנון דו שלבי לשכונות גדולות חדשות ו/או במתחמים גדולים לפינוי/בינוי:

בשלב א' מאשרים תוכנית בניין ערים המאשרת היקף בניה מדויק ומיקום של כל יעוד לבניה. תוכנית כזו יוצרת מגרשים למגדלי מגורים, מגרשים אחרים לבניה "מרקמית" למגורים (נניח בנייני מגורים 4-8 קומות או בקיצור - "ברצלונה", "פאריס"), מגרשים לבניה למגורים צמודי קרקע, מתחם תעסוקה, מגרשים למבני ציבור, פארקים, מרכז מסחרי וכיוצ"ב. בתוכניות אלו נקבעו מראש שטחי המגרשים לכל יעוד, זכויות הבנייה המפורטות הן באחוזי בניה והן בשטח מדויק במ"ר ובפירוט משני למטראז' עיקרי, שטחי שירות עיליים, ומרתפים לחניה ומחסנים.

בסוג כזה של קרקעות דרושה הסדרה בחלק קטן יחסית של העסקות. בשלב זה מוקדם עדיין למכור "יחידת קרקע לדירה" שכן בתחומי התוכנית קיימים גם מגרשים למסחר ולתעסוקה, בחלק מהמקרים גם למלונאות (תא/3700 בצפון תל אביב לדוגמא).

תקן 22 דרוש כדי להסדיר שווק קרקעות במתחמים כאלו למקרים בהם מובטחת יחידה ספציפית כלשהי, למשל "יחידת קרקע לדירה", קרקע לחנות, קרקע ליחידת משרדים, לקומת משרדים וכיוצ"ב. תקן 22 דרוש רק באותם המקרים ורק למטרה אחת: להבהיר לציבור כי ייתכן שיקבלו זכות בניה לדירה אך באותה המידה ייתכן שיקבלו זכויות בניה למסחר או למשרדים או למלונאות.

מה לגבי מקרים בהם משווקת קרקע באתם המתחמים ללא הבטחה ספציפית למספר דירות או ליחידה כלשהי אחרת? לצורך מה צריך תקן במקרה כזה? התשובה שלי ברורה: לא צריך תקן 22 באותם המקרים. אני אוכיח כאן כי דעתי כלל אינה חשובה שכן אי-אפשר להכין שומת מקרקעין על-פי הוראות תקן 22 למקרה כזה.

בשלב ב' של התכנון כל בעל קרקע מקבל הקצאה ספציפית במגרש ספציפי. לדוגמה, נתבקשתי לנתח את זכויות הבנייה בתוכנית בהפקדה ברעננה רע/מק/2012/ב. בעלי הקרקע רשומים כבעלים של 500 מ"ר ביעוד חקלאי. מתוך שטח זה 358 מ"ר נכללים בתוכנית. שטח זה זיכה את בעליו ב-0.108% חלק יחסי בתוכנית כולה וספציפית ב-3.68% במגרש 2041 המיועד לבניית 38 דירות מעל חזית מסחרית בשטח 200 מ"ר.

בין שלב א' לבין שלב ב' שתוארו כאן חולפות שנים רבות. רוב השכונות הגדולות בארץ מתוכננות בצורה כזו. לדוגמה תוכנית תא/3700 לאלפי דירות בצפון בתל אביב בה נסחרו קרקעות במחירים של כ-10 מיליון ש"ח לדונם כאשר הרוכש נוטל על עצמו את תשלום היטל ההשבחה ותוכנית הר/1202 בצפון הוד השרון לאלפי דירות בתחומה נסחרות כיום קרקעות בכ-2 מיליון ש"ח לדונם.

כאשר נמכרות בתחומי תוכניות מעין אלו קרקעות על-פי מס' מדויק של יחידות דיור, שעה שטרם אושרה תוכנית הכוללת לוחות הקצאה ואיזון (טבלת איזון) וטרם נקבע מי מהבעלים יקבל אילו זכויות, באיזה מגרש ובאיזה יעוד, אכן דרושה, כאמור, הסדרה של החוק. הסדרה כזו תמנע מכירה של "יחידת קרקע לדירה" כאשר בסופו של יום האומללים שלא יקבלו דירות אלא זכויות למלונאות או מסחר ילמדו, באיחור רב, כי בעצם קנו יחידת קרקע למגורים "אקוויוולנטית". תסמכו על המשווקים שתהא שורה כזו באותיות הקטנות מנשוא. מה זה "אקוויוולנטית"? זכות בניה לכל יעוד ובלבד שתהא "שוות ערך" (בטבלת האיזון ורק בטבלה) לזכות לבניית יחידת מגורים ממוצעת בתוכנית. תקן 22 אמור למנוע הטעיות מסוג זה וטוב שכך.

אבל לא כל משווק מבטיח הבטחות כאלו מסוימות. מה לגבי משווק שקנה 2 דונם ומוכר פרוסות של 200 מ"ר קרקע בלי שום הבטחות מלבד ציפיה כללית לעליית שווי ומסירת מידע על כל זכויות הבנייה במתחם לרבות תעסוקה ומלונאות והחלק היחסי הנמכר? אני מזכיר כי מדובר ברוב הקרקעות ברוב השכונות הגדולות החדשות בארץ, דוגמת 1202 בהוד השרון ו-3700 בתל אביב ובדיוק בתקופה בה הקרקע הופשרה לבניה ובעליה מעוניינים סוף-סוף למכור אותה ולממש את ההשבחה (כרגיל בסיום תקופת המתנה של עשרות שנים). לא מדובר, איפה, במקרים נדירים ושוליים אלא בליבה של המסחר בקרקעות שזה עתה הושבחו והופשרו לבניה.

הנה חלקים מחוות דעת שכתבתי לצורך עסקה שכזו בתחומי תוכנית 1202 בהוד השרון:

תחולת תקן 22:

על-פי סעיף 4.1 (הרלוונטי למקרה שלנו) תקן 22 יחול על כל שומות המקרקעין שיערכו לקרקע "המשווקת לציבור".

"שווק לציבור" מוגדר בסעיף 3 לתקן:

שווק לציבור - שווק לשלושה בני אדם או יותר, בין במישרין ובין בעקיפין, בין באופן ישיר ובין במסגרת תאגיד אשר כתוצאה ממנו הרוכשים יהיו בעלי זכויות במשותף עם או ללא הסכם שיתוף( בקרקע המשווקת).

הכותרת הנדרשת: "שומה מבוססת הנחה"

על-פי התקן, סעיף 5.1, בכותרת השומה ירשם "שומה מבוססת הנחה" לקרקע המיועדת לשיווק לציבור על בסיס ציפיות. לצורך הגדרת "שומה מבוססת הנחה" מפנה אותנו תקן 22 עצמו לתקן 1. זהו העתק ההגדרה של סעיף 3.3 באותו תקן 1 ולמעשה זו ההגדרה של תקן 22 עצמו:

שומת מקרקעין מבוססת הנחה (היפוטתית) - שומת מקרקעין שבה קיימת, על-פי בקשת מזמיו השומה הנחת עבודה היפוטתית אחת או יותר (שאינה מתקיימת במציאות) הקשורה במצבו הפיזי או במצבו התכנוני של הנכס הנשום ואשר משפיעה על שווי הזכויות הנשומות.

שווי הזכויות הנקוב ב״שומה מבוססת הנחה (היפוטתית)" איננו השווי האמיתי של הזכויות, אלא, השווי התאורטי בכפוף להנחה ההיפוטתית המבוקשת (שאינה מתקיימת במציאות במועד הקובע).
BU>>
הערות:

לסיכום:

נראה כי תקן 22 לא חל על העסקה ועל החלקות הנדונות, ולחלופין אין בתקן 22 הנחיות ישימות וברורות שיאפשרו להכין "שומה מבוססת הנחה" שתתאים הן למצב התכנוני של החלקות והן לתקן 22 עצמו על שלל ההגדרות השונות ו/או ההפניות להגדרות חיצוניות הכלולות בו.

לא מצאתי כי קיימת ייתכנות להכין שמאות על-פי תקן 22 לחלקות העומדות לפני מכירה במקרה הנדון.