רפורמות בארגוני משטרה - המפכ"ל אלשיך צא ולמד

בימים האחרונים אנו עדים לכתבות רבות בתקשורת, וברשתות החברתיות המתייחסות לרפורמות, שמתכוון להוביל מפכ"ל המשטרה. במקביל כבר שמענו על פעולות בלימה של היועץ המשפטי לממשלה לחלק מהרפורמות הללו. בלי קשר לתוצאותיו, נעשה פה מהלך שמנסה להבריא כמה מהחוליים הבסיסיים שבהם נגועה משטרת ישראל.

מאמר זה מוסיף ומשלים לחומר המרתק שפרסם עמיתי ד"ר פיני יחזקאלי: "רוני אלשיך יכול להפוך לרפורמטור הגדול של משטרת ישראל".

מפקדי/מנהלי ארגוני משטרה נמדדים על-פי מספר פרמטרים. בין השאר, צמצום והפחתה במדדי הפשיעה, אמון הציבור במשטרה, תופעות שליליות של תרבות ארגונית ואתיקה מקצועית הבאות לידי ביטוי בתקשורת, והובלות תהליכי שינוי, רפורמות, על-מנת לטייב את ארגון המשטרה שאותו הם מובילים.

רפורמות שיטור בארצות הברית

בצד הקמת "המשטרה המודרנית החדשה" באנגליה, על-ידי סיר רוברט פיל (Robert Peel) (בתמונה משמאל), ב-1829, מהווה תהליך התפתחות השיטור בארצות הברית מודל ודגם לרפורמות במשטרות רבות בעולם.

בפרק הקודם עמדנו על ההבדלים שבין אמצעים טבעיים.

את התפתחות השיטור בארצות הברית מחלקים למספר תקופות: התקופה הפוליטית בין השנים 1840-1900, תקופת הרפורמה בין השנים 1979-1900, ותקופת השיטור הקהילתי משנת 1980 ואילך (הרפז, 2012).

יחזקאלי (2004) מחלק את תקופת הרפורמה לרפורמה הפרוגרסיבית בין השנים 1900-1930 ולרפורמה הפרופסיונאלית (מקצוענית) בין 1930 ל 1980.

הרפורמה הפרוגרסיבית במשטרות בארצות הברית מתרחשת במקביל להבנה ולשינויים שמתבצעים במנהל הציבורי בכלל: הראייה של שרות איכותי יותר לציבור, תוך שילוב טכנולגייה מתקדמת שמתפתחת.

מי שהוביל את הרפורמה בארצות הברית היה מרשל העיר ברקלי בקליפורניה אוגוסט וולמר (August Vollmer) (ראו בתמונה למטה). הוא, הקים את המשטרה בשנת 1905 ושימש כמפקדה עד 1932. וולמר, נחשב כאבי השיטור המודרני. הוא, שינה את המודל המשטרתי שהיה קיים עד אותה תקופה, משטרה לא אפקטיבית מוכוונת ומופעלת על-ידי פוליטיקאים. הרפורמה של וולמר התבססה על שני מרכיבים עיקריים: ניתוק המשטרה מהפוליטיקה והפיכתה לארגון מקצועי. כלומר "שיטור זה מקצוע". התרומה של וולמר לרפורמה במשטרה באה לידי ביטוי: שילוב תחום הזיהוי הפלילי, הפעלת ניידות סיור ממנועות, התמחות מקצועית בתחומי העשייה השונים של המשטרה, קביעת קוד אתי, קביעת מדדים לגיוס שוטרים כולל מבחנים פסיכולוגיים, גיוס שוטרים בוגרי מכללות ואוניברסיטאות ויצירת קשרי גומלין לחילופי מידע ומחקרים משותפים בין המשטרה לאקדמיה.

השמות הבאים המתקשרים לרפורמות בשיטור בארצות הברית הם רודולף ג'וליאני וויליאם ברטון: בשנת 1993 התמודד רודולף גוליאני (Giuliani, Rׂ) לרשות עירית ניו-יורק. העיר, סבלה ממקרי פשע רבים ותחושת חוסר ביטחון של התושבים. הנושא של התמודדות מול הפשיעה היה במרכז האג'נדה של הבחירות. הוא, מינה לתפקיד מפכ"ל משטרת ניו-יורק ( NYPDׂ) את ברטון קצין משטרה מנוסה ובעל כישורים ושניהם יחד הובילו את אחת הרפורמות הגדולות שבמבחן התוצאה הובילו לירידה דרמטית במדדי הפשיעה.

בספרו "מנהיגות" משנת 2002 (תורגם לעברית) מתאר גוליאני את הרפורמה שכללה בין השאר: ניהול הפחתת הפשיעה בעזרת הכלי של הקומפסטט (COMPSTATׂ), מתן אחריות אישית למפקדי הרובעים ( כן.. לא צריך גם מחוז וגם מרחב) accountability, הגדלת תקציבי המשטרה, הגדלת מספר השוטרים (שוטרי סיור ברחובות), שינויים ארגוניים, מדיניות של "אפס סובלנות" והתמקדות המשטרה ב"טיפול בעבירות הקטנות". המודל יושם במשטרות אחרות בארצות הברית ובמדינות אחרות (גוליאני, 2002)

השלטון הבריטי בארץ ישראל

בשנת 1917 כבש "חיל המשלוח המצרי בפיקודו של גנרל אלנבי את ארץ ישראל, כיבוש שהכשיר את הקרקע לרפורמה המשטרתית הגדולה הראשונה באזורנו: במרכזי האוכלוסין מינו הבריטים מושלים ולידם מפקדי משטרה, בריטים כמובן. ביולי 1919 התמנה הקולונל פרסי ברוק ברמלי (Percy Brooke Bramley) - שהיה סמפכ"ל המשטרה הקולוניאלית בהודו - לארגן את המשטרה הפרוסה בארץ ישראל כמסגרת אחת. הוא, פרסם את "פקודת המשטרה 1921" ( שעודכנה בשנת 1926) ושמהווה עד היום, עם שינויים קלים, את הבסיס החוקי למשטרת ישראל (עוד על ברמלי ראו במאמרו של ד"ר אבי הראל: "שירותיות - הגורם החשוב ביותר שהמפכ"ל החדש צריך לתת עליו את הדעת").

תקופת המנדט התאפיינה במספר רפורמות חשובות:

• גודפרי ספייסר ערך רפורמות ששיפרו את הרמה המקצועית של המשטרה בתחומים כמו חקירות, רמת ההכשרה וההדרכה של השוטרים, תבחיני גיוס אתיקה מקצועית ועוד (עוד על ספייסר ראו במאמרו של ד"ר אבי הראל: אבי הראל: "תקופת המפנה של המפכ"ל ספייסר").

• המפכ"ל אלן סונדרס הזמין בשנת 1937 את צארלס טיגרט לייעץ לו בתחום ההגנה, ולאור המלצתו נפרסו בנקודות אסטרטגיות מבני המשטרה המכונים עד היום "טיגרטים", על שמו של המהנדס הבריטי (עוד עם סונדרס וטיגארט ראו במאמרו של ד"ר אבי הראל: "הנוטרות והמשטרה הארצישראלית 1947-1936").

תקופת השלטון הבריטי בארץ ישראל הסתיימה ב-14 מאי 1948 יום עזיבת הנציב העליון את נמל חיפה. הבריטים השאירו מאחוריהם כאוס מנהלי, אולם, עד היום ניתן לזהות במשטרת ישראל את טביעות האצבע של הרפורמות, שהובילו מפכ"לי המשטרה הבריטים בתקופת המנדט.

ורפורמות אצלנו...

אציג חלק מדגמי מרפורמות של מפכ"לים במדינתנו

העשורים הראשונים

• בעשור הראשון למדינה כיהן יחזקאל סהר כמפכ"ל המשטרה, ובנה את היסודות של משטרה במדינה בהקמה.

• החליף אותו יוסף נחמיאס שמכהן כמפכ"ל בין השנים 1958-1964. בתקופתו מוסדה המשטרה ואורגנה מחדש: מספר המחוזות צומצם לשלושה, והמחוז הפך ליחידה אופרטיבית. נקבעו הבחנות בין תפקידי מטה לתפקידי פיקוד, ונקבע שהמטה הארצי יעסוק בתפקידי מטה בלבד. משמר הגבול - שהוקם באותה תקופה - הופעל כמסגרת ארגונית הכפופה למפכ"ל. בשנים הללו הוחל באימוץ סגנון השיטור הפרופסיונאלי, שהתפתח כזכור בארצות הברית. ניידות סיור כתגובה לטלפון 100, חוקרים מקצועיים יותר, חקירות נוער, משרדי מודיעין בתחנות ומפלגי מודיעין במחוזות העירוניים.

העברת האחריות על ביטחון הפנים למשטרת ישראל

• בשנת 1974 לאחר מלחמת יום הכיפורים, התרחבו התקפות הטרור הפלשתיני על ישובים בישראל, מה שפגע בתחושת הביטחון של התושבים. בעקבות התקפה קטלנית של מחבלים פלשתינים במאי 1974 על בית ספר במעלות, בו נתפסו כ-100 תלמידים ומורים כבני ערובה, החליטה ממשלת ישראל (החלטה 411) החלטה דרמטית, להטיל על משטרת ישראל את האחריות לביטחון הפנים במדינת ישראל. החלטה זאת הביאה לרפורמות בארגון המשטרה: הוקם אגף מבצעים, ימ"מ, מחלקת חבלה, והוקם המשמר האזרחי. ההחלטה והרפורמות שבאו בעקבותיה משפעים על משטרת ישראל עד ימינו (על כך ראו בהרחבה במאמרו של ד"ר פנחס יחזקאלי "ביטחון הפנים והביטחון הלאומי בישראל").

הסביבה המשימתית כופה על המשטרה את העיסוק בפשע המאורגן

• במקביל לבעיות ביטחון הפנים - ויש האומרים כתוצר ישיר של הרפורמות - התחילה להתפתח מודעות ציבורית כלפי בעיות פשיעה ועבריינות. מודעות זו באה לידי ביטוי גם בכתבות בתקשורת. בשנת 1977 החליטה הממשלה להקים ועדה ציבורית לברור נושא הפשיעה בישראל בראשות עו"ד ארוין שימרון. הדוח מתפרסם בשנת 1978 וחשיבותו שפעם הראשונה הייתה בישראל התייחסות לאומית לשאלת הפשיעה ולנושא תפקודה של המשטרה. כלומר, נושא הפשיעה והתמודדות המשטרה עולה לדיון ציבורי בהשוואה לדומיננטיות של התחום הביטחוני בשיח הציבורי.

הרצל שפיר ותוכנית תירוש

השר הממונה על תיק המשטרה, השר בורג ז"ל, החליט בפעם הראשונה לעשות זעזוע בארגון ולמנות מפכ"ל מחוץ לארגון. והוא ממנה בשנת 1980 את הרצל שפיר שהיה קצין בדרגת אלוף בצה"ל (ראו תמונת הרצל שפיר משמאל).

המפכ"ל הרצל שפיר הוביל עבודת מטה מסודרת בכל תחומי המשטרה, כשלעבודה זאת שותפים גם גורמי המטה וגם גורמי השטח. הוא, הכין תוכנית אסטרטגית רב שנתית, "תוכנית תירוש", שמתבססת על הנחות יסוד ארגוניות תפקודיות ומבצעיות שעמדו בבסיס עבודתה של המשטרה. התוכנית התבססה על נתונים סטטיסטיים וכללה יעדים, עקרונות פעולה, הגדרות תפקידים, פיתוח תקנים חדשים ותכנון תקציבי ליישום התוכנית. עם זאת, עקב אבדן אמון השר והחשש במפלגת השר מחקירות משטרה בעקבות מה שכונה, "תיק אפרסק", סיים הרצל שפיר את תפקידו לאחר שנה אחת בלבד.

אסף חפץ והשיטור הקהילתי

המפכ"ל אסף חפץ החליט בשנת 1994 ליישם את אסטרטגיית השיטור הקהילתי בישראל. זו פרדיגמה של שיטור שיושמה בהצלחה במדינות בארצות הברית ובמדינות נוספות, משנות ה-80 של המאה העשרים.

לצורך תהליך הרפורמה הקים אסף חפץ את יחידת השיטור הקהילתי בראשות תנ"ץ דני גימשי ובכפיפות אליו. תפקידה של היחידה היה להוביל את הרפורמה בתוך המשטרה ובשותפות עם הרשויות המקומיות וארגונים פורמליים ובלתי פורמליים. לצערנו, התהליך לא צלח, ממספר סיבות. לטעמי, הסיבה המרכזית הייתה אי-רתימה של דרגי הפיקוד השונים כמו גם חלק מהמטה ליצירת מחויבות לתהליך. עם זאת חשוב וראוי לציין שטביעות האצבע של התהליך נשארו עד היום כמו: מרכזי שיטור קהילתיים, מרכזי שרות לאזרח בתחנות, ניידת משותפת שוטר-פקח (שיטור עירוני), מניעת פשיעה, מודלים משטרתיים -קהילתיים לצמצום תופעת עבריינות נוער ועוד.

ועוד...

מפכ"לים אחרים ביצעו רפורמות כל אחד בהתאם להשקפתו וניסיונו:

• כך למשל, יהודה וילק, החליט בינואר 1999 על הקמת אגף חדש אגף קהילה ומשמר אזרחי, בו הוא מאחד את המשמר האזרחי והשיטור הקהילתי, מקים את יחידת אתג"ר למאבק נגד גניבות רכב, ומערך חוקרים להתמודדות בתחום האלימות במשפחה.

• שלמה אהרונישקי, ביצע שינויים ארגוניים במרחבי המשטרה, פרס מרכזי שיטור קהילתיים במגזר הערבי לאור המלצות "ועדת אור", הקים את היחידה הכלכלית, וביטל את יחידת אתגר.

• המפכ"ל דודי כהן הוביל תהליכי רפורמה בהקמת יחידת להב 433 ושינויים בתחום האג"מ.

הרפורמות של המפכ"ל אלשיך

המפכ"ל רוני אלשיך (ראו תמונה משמאל) התמנה על-ידי השר הממונה גלעד ארדן, מחוץ למערכת המשטרתית. זאת, לאור מצבו הבעייתי של הארגון - פרשיות של הטרדות מיניות של קצינים בכירים במשטרה וירידה מתמדת באמון הציבור במשטרה, אחרי עזיבת המפכ"ל, יוחנן דנינו. המפכ"ל אלשיך שנמצא בתפקידו קצת למעלה משנה זיהה בעיות בארגון והפעיל צוותי חשיבה להובלת רפורמות. חשוב להדגיש, שעבודת צוותים אלו טרם הסתיימה וטרם ניתן פרסום רשמי לשינויים המתוכננים. מתוך הודעת דוברות שיצאה על סידרת מינויים מתוכננים, למדנו שיש כוונה לפצל את אגף החקירות (כוונה שנבלמה, כפי הנראה, על-ידי היועץ המשפטי לממשלה) ולהקים אגף הדרכה והכשרה.

לטעמי הבין המפכ"ל, שעקב אכילס של המשטרה - ושממנו נובע גם בעיית חוסר האמון של הציבור - נעוץ בהתמודדות של המשטרה מול האזרח ברמת השטח, קרי, ברמת תחנת המשטרה. זה לא סוד שרמת חקירות המשטרה ברמת התחנות, ירודה. העומסים עצומים ותיקים רבים נסגרים בעילות של "חוסר עניין לציבור" ו "עבריין לא נודע". מדי שבוע אנו רואים, שומעים וקוראים באמצעי התקשורת וברשתות החברתיות, על "תקלות" של שוטרים שחלקן הגדול נובע מחוסר מקצועיות.

אמרנו וכתבנו בעבר ששיטור זה מקצוע...

מכאן, שהקמת אגף הדרכה והכשרה הינו צורך מהותי וחשוב, בקורסים השונים במכללה, בהדרכה תוך תפקידית, במתן אחריות אישית לשוטר להתמקצע, בשילוב גורמי אקדמיה והעברת ידע על תהליכים המתרחשים בעולם המערבי בתחום הקרימינולוגיה והשיטור.

לדוגמה, מדי שבוע מתפרסמים פסקי דין של בתי המשפט בישראל עם ביקורת נוקבת על תפקודם והרמה המקצועית של שוטרי סיור חוקרים תובעים ובלשים. ביקורת זאת צריכה להיות מתורגמת להנחיה והדרכה על-מנת שלא יחזרו על אותן הטעויות.

אגף ההדרכה והעומד בראשו צריך ליישם הלכה למעשה את המונח של "ארגון לומד".

בהערת אגב, נושא אגף הדרכה עלה בדיונים בעת הקמת מכללת בית שמש ונדחה על-ידי המפכ"ל דנינו, שטעה לטעמי.

גם באגף החקירות והמודיעין מתחייב ביצוע רפורמה. ראש אגף חקירות שיעסוק בטיוב החוקרים והתובעים ברמת השטח. כשלצדו מפקד יחידת החקירות הארצית להב 433.

את כיווני העשייה וההשקעה של קצין בכיר ניתן ללמוד מלוח הזמנים החודשי שלו. אני מוכן להמר שכיום, ראש אח"מ מקדיש את מירב זמנו לפגישות חשובות (בלי ציניות) עם היועמ"ש ופרקליט המדינה. הוא עובד מול צוותי החוקרים בלהב 433 בתחומי השחיתות הציבורית והפשע המאורגן. יחידת חקירות ארצית זאת עושה עבודה טובה מול משימותיה שהזכרנו. מתי וכמה פעמים הוא נפגש עם חוקרים, תובעים בלשים ברמת התחנה?

ראש אגף חקירות צריך להיפגש באופן תדיר ושוטף עם רמת החוקרים והתובעים בשטח, לשמוע את הצרכים, להעלות את הרמה המקצועית, להכווין אותם לענות על צרכי הציבור מהמשטרה.

בתחום האג"מ, חובה לטעמי למנות ראש אגף סיור. הסיור הוא תפקיד הליבה בעבודת המשטרה, ומכיוון שבתרבות הארגונית הנוכחית זה לא בא לידי ביטוי (נכתב כבר בעבר בבוטות "שהסיור הוא פח הזבל של המשטרה"), הסיור משמש בעיקר ככוח תגבור לאירועים ברמות מחוזיות ואו ארציות. יש בעיה מקצועית, תפקודית ומעמדית של הסיור. גם ראש אג"מ במבנה הארגוני כיום מקדיש את מירב זמנו לבעיות הבוערות של ביטחון, פיגועים, הפגנות, יחידות מיוחדות ועוד. בדיוק כמו הקולגה שלו באח"מ הוא כמעט ואינו עוסק בסיור ברמת התחנה.

אמר לי פעם קצין משטרה בכיר " הדחוף עולה על החשוב". אבל, האזרחים רוצים תחושת ביטחון ורוצים לראות שוטרי סיור בערים ובישובים.

לסיום... מפכ"לים - גם במשטרות העולם וגם אצלנו - הובילו ומובילים רפורמות. תפקיד הרפורמות לטייב את עבודת המשטרה ואת מעמדה בעיני הציבור. צרכי הציבור וציפיותיו שונות מהראייה הארצית וגם התקשורתית. האזרח הפשוט רוצה לראות שוטרים שיקנו לו ביטחון אישי, ורוצה שהמשטרה תיתן מענה אישי לעבירות שהוא חווה. כיום, אחוז גבוה בציבור אינו מגיש תלונות בגלל חוסר האמון במשטרה, בגלל שהוא נפגע בעבר מטיפול משטרתי כושל ואו שהוא מבין שהמשטרה לא תיתן מענה לצרכיו - את זה צריך לשנות. רפורמה שתתרום בתחום הזה היא רפורמה מבורכת.

המפכ"ל צא ולמד מניסיונם של אחרים שביצעו רפורמות משטרתיות. על-מנת שתצליח אתה חייב לרתום את הארגון כולו, מפקדים ושוטרים כאחד שיבינו מה זה תורם לארגון וכיצד זה יכול לתרום להם לכל אחד באופן אישי, ובמיוחד כיצד זה עונה על צרכי וציפיות הציבור מהמשטרה. שתף את כל הארגון בתהליך ובבוא הזמן שתף גם אותנו האזרחים. יש לנו משטרה אחת והיא חשובה לכולנו.