השופטת
מרים נאור, נשיאת בית המשפט העליון זה הכנס האחרון באילת שתהיי בו כנשיאה, ולמרות שביקשת ללא טקסיות אני רוצה שתדעי שאפי ואני לא מוותרים לך ובעוד חצי שנה נחגוג.
ד"ר
אביחי מנדלבליט, היועץ המשפטי לממשלה, לפני כמה חודשים הגשתי לממשלה החלטת ממשלה שמשנה את אופן בחירת היועץ המשפטי לממשלה. רק במדינת ישראל היצירתית הקימו מנגנון ועדת איתור, עברו חודשים רבים רה"מ עדיין לא העלה אותה לממשלה ואני מקווה שהוא יעלה אותה בקרוב.
במקרה הספציפי הזה אני חושבת שוועדת האיתור עשתה עבוד מעולה. מדינת ישראל לא יכלה לבקש יועץ משפטי טוב יותר.
אפי נווה, ראש לשכת עורכי הדין,
שי ניצן, פרקליט המדינה,
איל ינון, היועץ המשפטי לכנסת,
מאיר יצחק הלוי, ראש עיריית אילת,
נפתח בציטוט מלפני אחת עשרה שנים:
- "הרשות המחוקקת נתפשת בטעות כרשות המרכזית ביותר וכמי שאחראית לקביעת סדרי העדיפות הלאומיים.
לטענתי, המנהל הציבורי ירש את הבכורה והפך לרשות המרכזת בידיה כוחות וסמכויות אין ספור, ואילו הרשות המחוקקת הפכה לבלתי רלוונטית בתחומי חיים נרחבים בכל הנוגע לקביעת המדיניות בפועל והגשמתה הלכה למעשה.
אמנם, הרשות המחוקקת אמורה ליהנות מבסיס הלגיטימציה הרחב ביותר, שכן היא נבחרת ישירות על-ידי הציבור ומשקפת בהרכבה את ההשתתפות הציבורית, ואולם האימרה העממית "מי שמצביע - משפיע" אינה בהכרח נכונה עוד.
בכל אופן גלומה בה אשליה.
עיקר ההחלטות המכריעות לגבי חלוקת המשאבים בחברה וגיבוש המדיניות הציבורית נעשים יום-יום, שעה-שעה, על-ידי המינהל הציבורי במסווה של ניטרליות וחוסר פניות, על-ידי אנשי מקצוע ביורוקרטיים הנתפשים כמנותקים ממוקדי המאבק בין קבוצות האינטרס המגוונות".
עד כאן הציטוט שאני מקווה שגרם לכולכם לנוע בחוסר נחת בכיסא.
הוא לקוח מתוך הספר "ביורוקרטיה כפוליטיקה" שיצא בשנת 2006, ושעליו חתומה גב'
דינה זילבר, היום משנה ליועץ המשפטי לממשלה, ואז פרקליטה במחלקת הבג"צים.
כשקראתי את תיאורי הפקידות שבספר נזכרתי באמרתו המפורסמת של קלאוזוביץ': "
המלחמה היא המשך
המדיניות באמצעים אחרים".
נזכרתי בכך ומיד חשבתי לעצמי שפקידות,
הנחזית להיות
ניטרלית וללא פניות, אך בפועל משרתת
תפישת עולם וסולם ערכים מסוימים, בין במודע ובין שאינו במודע, מדגימה היטב כיצד ניתן להמשיך גם את
הפוליטיקה 'באמצעים אחרים'. וכשאני אומרת 'באמצעים אחרים' אני מתכוונת – באמצעים ביורוקרטיים, שחותרים תחת עקרון 'הבחירה הציבורית'; העיקרון שבלעדיו המערכת הפוליטית שלנו קורסת, ומידרדרת משיטה המבוססת על עקרון
שלטון הרוב לשיטה המבוססת על
עקרון שלטון הפקידים.
בתקופה בה שיטת הפעולה ודרך קבלת ההחלטות על-ידי הפקידות מביאות אותנו למצב שבו 'מי שמצביע
אינו משפיע', כפי שמציינת זאת זילבר, פעמוני האזהרה של המבנה הדמוקרטי שלנו אמורים לצלצל בעוצמה.
כשתוצאות מערכת הבחירות משפיעות על חיינו פחות מכפי שעושה זאת החלטתו של מי שנתמנה על תחום מנהלי מסוים, וזאת אך ורק בשל מומחיותו, אני מבינה
שהכוח הפוליטי עבר
מנבחרי הציבור שקיבלו ייפוי כוח
מהעם לשכבת פקידות
שמעולם לא נבחרה.
אלא שעם כל הזעזוע שנובע מתיאור הפקידות כפי שנעשה לפני 11 שנים, מודל 2006 אינו הבעיה האמיתית... במודל הפקידות של
2017 הפכו הבעיות בתחום הפקידות, כפי שאלה תוארו בספר,
ל'תו-התקן' שאליו יש לשאוף.
המצוי הבעייתי מלפני עשור הפך
לרצוי בעשור החדש.
בשנת 2017 אנחנו רואים לא פעם כיצד פקידים מנהלים סדר יום פוליטי במסווה של ניטרליות ומקצועיות, ובשם ערכים אלה נאבקים לא פעם לסיכול יוזמות הממשלה, משל ישבו בספסלי האופוזיציה וביקשו לייצר אלטרנטיבה שלטונית.
יש מהם, אף כאלה הפונים אל הציבור על-מנת לרתום אותו למאבקיהם. הם עושים את זה באמצעות תדרוך עיתונאים, הדלפות, מכתבים ולאחרונה אף בהופעות פומביות...
אין דרך מוצלחת יותר להדגים את חוסר המחויבות של הפקידות לשרת את מדיניות הדרג
הנבחר, ואין דרך מוצלחת יותר להדגים את העומד בבסיס תפישתה החדשה של הפקידות, מאשר לבחון את הקוד האתי שנציבות שירות המדינה פרסמה בינואר האחרון.
אם רוצים להבין כיצד התנתקה הפקידות מתפקידה המרכזי, שהוא יישום מדיניות הדרג הנבחר, אם רוצים להבין כיצד ומתי הפכה הפקידות בעצמה למי שפועלת בשדה הפוליטי – צריך להתחיל מנקודת ההתחלה.
הקוד האתי של נציבות שירות המדינה הוא נקודת ההתחלה הזו, והוא שמעצב את תפיסת הפקידות את עצמה ואת יחסיה עם הממשלה.
נפתח בחזון השירות הציבורי, אבל לפני שאקריא לכם אותו אתן לכם משימה:
מאז שהייתי ילדה ועד היום מתפרסמת בעיתון סוף השבוע של '
ידיעות אחרונות' חידה לילדים שנקראת "הציור השבועי לילד של ג'קי". כל שבוע מתבקשים הילדים לזהות גוף או חפץ שמסתתרים בתמונה ולשלוח את הציור חזרה למערכת העיתון כשהחלק שהסתתר בציור נצבע על ידם.
אז עורכות ועורכי דין נכבדים, עזרו לג'קי וצבעו בבקשה בחזונה של נציבות שירות המדינה את המקום שבו מוגדרת משימת הפקידות ככזו המהווה כלי עזר לממשלה במימוש מדיניותה.
והנה אני מקריאה לכם את 'החזון':
- "שירות המדינה פועל כנאמן הציבור, באמצעות עובדיו, ובאופן פעולתו תורם לעיצוב תרבות של חברת מופת משגשגת והוגנת בישראל, לטובת הכלל, וברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל"
עד כאן הציטוט. ועד כאן אני מניחה שלא הצלחתם לצבוע דבר בציור של ג'קי; הסיבה לכך מאוד ברורה –
קורא תמים שיקרא את החזון כנראה יאמין שלא קיימת ממשלה בישראל.
מי שמתייחס לחזון הזה ברצינות הראויה לו עלול להסיק שתפקיד הפקידות הוא אכן לשמש
כנאמנהּ של הציבור ולפעול ישירות מטעמו תוך
דילוג על ראשי השרים ונבחרי הציבור.
חזון הפקידות מודל 2017 מוציא את הדרג המדיני מחוץ לתמונה!
מי שהציבור בחר בהם וביקש לראותם כקובעי המדיניות מטעמו - כלל אינם רלוונטיים בחזון הפקידים.
ובכל זאת קיימת התייחסות מסוימת במסמך הזה לקיומם של השרים והדרג מדיני.
בשורת הייעוד, שהיא נמוכה בהיררכיה משורת החזון, נכתב אומנם בקצרה ביחס לתפקידו של הפקיד כי "בפעולתו (הוא) מסייע לממשלה ולשריה לקדם את מדיניותם ולמלא את תפקידיהם על-פי דין".
אלא שכאן מתרחשת תופעה מעניינת. לצד המחויבות הרזה של הפקידות לסייע לשרים מדגיש המסמך שעניין זה חייב להיעשות "תוך כיבוד החוק".
הביטוי "תוך כיבוד החוק", וכך גם ההקשר שלו, כמובן אינם מקריים. הביטוי הזה חוזר על עצמו מספר פעמים לאורך המסמך.
בכל פעם שהקוד האתי רומז לכך שקיימת לדרג הפקידותי מחויבות, ואפילו מסוימת, לפעול לקידום מדיניות השר - המסמך דואג מיד להדגיש כי העניין צריך להיעשות תוך כיבוד החוק.
מדוע? נראה שהתשובה ברורה: הפוליטיקאי הישראלי, על-פי הקוד האתי,
חשוד באופן אוטומטי ועד שלא תוכח חפותו, בכך שהוא מבקש לקדם מדיניות
שלא כחוק.
לכן, הכרחי, בעיני כותבי הקוד, להזהיר את הפקיד שככל שהוא בכל זאת פועל לקידום מדיניות השר עליו להיזהר פן הגוון הפלילי שמאפיין את הפעילות הפוליטית, לשיטתם, ידבק גם בו.
ובכל זאת, המסמך מציין ערכים שונים שעל הפקיד לפעול למען הגשמתם, ושם כן מופיע במפורש גם הביטוי "לסייע לממשלה ולשרים לקדם ולממש את מדיניותם".
אלא שגם כאן צפויה אכזבה למי שהיה סבור שהפקידות באמת ובתמים מתכוונת לשרת את מדיניות הדרג הנבחר. הנאמנות לציבור, זו שעוברת ללא תיווכם, ומעל לראשם, של נבחרי ציבור, היא הערך הראשון במעלה, ואילו קידום מדיניות השרים היא הערך המופיע
במקום החמישה עשר מתוך עשרים ושלושה ערכים שמפורטים במסמך.
אגב, המיקום הזה מציב את הסיוע לקידום מדיניות השר רק מעט לפני הערכים: "עבודת צוות", "שירותיות" ו"אדיבות". זאת אומרת שקצת לפני חיוך ללקוח - כדאי, לפי הקוד האתי החדש, לקדם גם את מדיניות הדרג הנבחר.
למי שתהה, במדינות אחרות, עם שירות ציבורי חזק ובלתי תלוי כמו בריטניה, אוסטרליה ואחרות הפער הזה אינו קיים. בדיקת הקוד האתי שלהן מראה מיד שהתפקיד המרכזי שהשירות הציבורי מועיד לעצמו, והראשון במעלה, הוא מימוש מדיניות השרים.
לא ניסיון לקלוע לטובת הציבור
מעל לראשי הדרג הנבחר.
מימוש מדיניותו של מי שנבחר על-ידי הציבור. חד וחלק.
הפער, שקיים בישראל, בין הערך הראשון של הנאמנות הישירה לציבור לבין הערך האחרון של סיוע לקידום מדיניות הדרג הנבחר הוא בדיוק הסכנה:
דילוג על נבחרי הציבור הוא דילוג על הציבור עצמו;
התעלמות מנבחרי הציבור היא התעלמות מהציבור עצמו.
הניסיון הפקידותי לזהות את האינטרס הציבורי, ללא התיווך של מי שהציבור בחר בו בקלפי (בדיוק לצורך הזה), לעולם יסתיים בשיקוף של ה'אני מאמין' הפקידותי והשלכה שלו על "הציבור" שכאילו בשמו הוא פועל.
הציבור לא צריך שיזהו עבורו את טובתו. נבחרי הציבור, אותם הוא בחר, עושים זאת טוב מאוד עבורו. תפקידה של הפקידות מנקודה זו והלאה הוא להוציא לפועל את מדיניות הנבחרים.
מערכת ביורוקרטית המצופה בשכבה דקה של 'זהב הנאמנות לציבור' אינה הופכת למערכת דמוקרטית אמיתית;
היא מייצרת 'עגל זהב'.
הניסיון הלא-צליח לקלוע לטובת הציבור, תוך דילוג על יום הבחירות, הוא מה שפרופסור רונן שמיר הגדיר פעם, ובאופן מוצלח - "פונדמנטליזם דמוקרטי"...
אני קוראת מכאן למי שיתמנה בקרוב לנציב או לנציבת שירות המדינה החדש לכתוב מחדש, מיד בתחילת התפקיד, את הקוד האתי לעובדי שירות המדינה. הקוד הזה, בנוסחו הקיים, מעוות את השירות ומעצב אותו באופן שחותר תחת המטרות שעומדות בבסיסו. את הכתם הזה יש למחוק ויפה שעה אחת קודם.
בעוד שבועיים תצביע הממשלה בעד החלטת הממשלה שאושרה אתמול בוועדת שירות המדינה, ושאותה הובלתי יחד עם חברי, השר
יריב לוין, בצוות השרים שראש הממשלה מינה לצורך כך.
ההחלטה היא צעד ראשון להחזרת המטוטלת השלטונית, כמה פשוט – לכיוון שליטת הדרג המדיני בקביעת מדיניות משרדי הממשלה. צמצום ועדות האיתור במשרות הבכירות בשירות המדינה לשלושה חברים ומעורבות יותר חזקה של נציגי השר בהליך הבחירה שלהם, כפי שוועדת השירות אישרה אתמול, כמו גם מינוי משנים למנכ"לי המשרדים הממשלתיים כמשרות אמון - מחזקים מאוד את האפשרות של השרים להוציא לפועל את המדיניות שבשמה נבחרו ושהציבור ששלח אותם למשרדים מעוניין היה לראותה מיושמת.
אמרתי כבר בעבר: נבחרנו כדי להניח מסילות חדשות ולא כדי להתקדם על אלה הישנות. החלטת הממשלה הזו היא אחת מהמסילות החדשות שאנחנו מניחים ושיאפשרו לנו לשמש כנאמניו האמיתיים של הציבור.
חיזוק נבחרי הציבור הוא חיזוק מנגנון הבחירה בהם, וחיזוק מנגנון הבחירה בהם הוא חיזוק הציבור עצמו.
אני מאחלת לעצמנו שבשנת המשפט הקרובה נהיה אנחנו, נבחרי הציבור, אמיצים דיינו להחזיר לציבור ששלח אותנו את כל מה ששייך לו ונלקח ממנו במהלך השנים.
