ערר מורחב או מצומצם

ועדות הערר לפיצויים והיטל השבחה יונקות את סמכותן לדון ולהכריע בענייני היטלי השבחה, מכוח התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה. יסוד זה נדון רבות בבתי המשפט ובוועדות הערר עצמן, אשר שנו וחזרו: "אין לוועדות הערר לפיצוים והיטל השבחה סמכות לדון ולהכריע בנושאים אשר חיצוניים לחוק התכנון והבנייה" (ערר 8-187/10; עמ"נ 47405-01-11)

בהתאם להכרעות אלה, ועדות הערר משכו ידן פעם אחר פעם מלדון ולהכריע בטענות חוזיות, נזיקיות ואף מנהליות, (כדוגמת תקפותם של הסכמים, מניעות, הבטחות, נוהג ומדיניות, שיהוי, הסתמכות, שוויון ועוד). על-אף שככלל הללו מופנות נגד עצם חוקיות החיוב בהיטל השבחה, באופן שעשוי היה להביא לביטול החיוב מעיקרו וסגירת התיק כבר באכסניית ועדת הערר, החיוב מתגלגל לפתחם של בתי המשפט.

תיקון 84 לחוק נועד להביא למיצוי ההליכים בסוגיית שומת השבחה במסגרת הליך מהיר יחסית בפני ועדת הערר ו/או בפני שמאי מכריע. אלא שגם כעת נאלצים נישומים רבים לנהל הליכים נוספים בבית המשפט, במקרים בהם מועלות טענות משפטיות שאינן מצויות בלב ליבם של דיני התכנון והבנייה, למרות שנדמה, כי אלו עלולות להשפיע רבות על הליך החיוב בהיטל השבחה. במאמר נסקור את ההתפתחויות שחלו בפסיקה ובהחלטות ועדות הערר בסוגיית היקף סמכותן של הוועדות לדון ולהכריע בעילות משפטיות שהן חיצוניות לחוק התו"ב, ונעמוד בקצרה על השיקולים העומדים בבסיס הדיון בשאלת הרחבת או צמצום סמכותן של ועדות הערר.

במסגרת תיקון 84 הוסדר מחדש מעמדה של ועדת הערר לדון בנושאים שונים בנושא שומת ההשבחה. התיקון יצר שני מסלולים לתקיפת שומת ההשבחה: פנייה למינוי שמאי מכריע בנושאים הנוגעים לגובה השומה בלבד; והגשת ערר לוועדת הערר מקום בו עולות גם טענות נגד עצם החיוב בהיטל השבחה. במסגרת תיקון 84 הוכר מוסד השמאי המכריע כמוסד מעין-שיפוטי, מקצועי ואוביקטיבי, אשר כפוף לסדרי דין, לחוק ולתקנות, ואף מחויב לבחון כל עניין המונח לפתחו.

ניצנים ראשונים לכרסום


נדמה היה, כי בעצם ההכרה שניתנה למוסד השמאי המכריע כטריבונל מעין-שיפוטי, תוך עיגון סמכותן של ועדות הערר לשבת כערכאת בקורת שיפוטית עליו, וזאת לצד השאיפה למיצוי יעיל ומהיר של הדיון בסוגיית שומת השבחה - תורחב סמכותן של ועדות הערר לדון בעילות משפטיות מגוונות, לרבות בעילות חיצוניות לדיני התכנון והבנייה, העולות נגד השומה. ברם, כאמור נראה, כי גם לאחר כניסתו לתוקף של תיקון 84, ועדות הערר אינן ממהרות לדון בטיעונים החיצוניים לחוק וזאת בנימוק שהן נעדרות סמכות לכך.

עם זאת, במספר החלטות שניתנו לאחרונה, אנו עדים לניצנים ראשונים של כרסום בגישה המצמצמת. לאחרונה הביעו בתי משפט מחוזיים עמדה מסויגת בשאלה, אם אכן יש מקום לגישה מצמצמת זו לנוכח הוראות סעיף 12ז לחוק התכנון והבנייה והפרשנות שניתנה לו בפסיקה. לפי פרשנות זו, יש לתת פרשנות רחבה לסמכויותיהם של גופי הערר, שאינה מסויגת לעילות כאלו ואחרות (עת"מ 30296-12-12; עת"מ 19605-09-15).

דברים אלה לא נעלמו מעיני ועדות הערר, אשר החלו לאמץ, אם כי במשורה, את הגישה הנ"ל, ואולם עדיין ניכרת עמדתן ה"שמרנית" בנושא. כך למשל, בערר 381/15 קבעה ועדת ערר בירושלים, כי אין לה סמכות לדון בטענות חוזיות או נזיקיות, וכי לכל היותר ייתכן שניתן לראות את ועדת הערר כמוסמכת לדון בטענות לגבי עצם חוקיות החיוב, הנובעת מהדין הכללי ומהדין המינהלי.

בערר 801/17 דחתה ועדת הערר במחוז צפון טענה להסתמכות שהעלה העורר, משום שזו הייתה טענתו היחידה. ועדת הערר ציינה בהקשר זה, כי בהתאם לדעות שהובעו על-ידי בתי המשפט המחוזיים, הרי שלוועדת הערר סמכות להידרש לטענת הסתמכות רק במקרים בהם טענה זו לא הועלתה כטענה עצמאית, אלא נגזרה מטענה עיקרית כנגד עצם החבות. לעומת זאת, בערר הר/85218/15, דנה ועדת הערר במחוז תל אביב לגופו של עניין בטענות התיישנות, שיהוי, תיקון טעות והסתמכות על אישורים שהוציאה הוועדה המקומית ללשכת רישום המקרקעין - אך זאת כאשר העובדות עלו בבירור מהמסמכים שהונחו בפניה.

מבלי לקבוע מסמרות ובזהירות נציין, כי נראה שגישה מרחיבה כמו זו של ועדת הערר במחוז תל אביב, הפכה מקובלת יותר ויותר כיום. כל עוד הטענות החיצוניות לדיני התכנון והבנייה המועלות נגד חוקיות החיוב בהיטל השבחה, עולות בבירור מחומר הראיות שהוגש לוועדת הערר, וכל עוד בירורן אינו מצריך בירור עובדתי מעמיק ומורכב באמצעות בדיקות, חקירות, שמיעת עדים וכדומה - אזי נראה שהנטייה של ועדות הערר תהיה לדון ולהכריע בטענות אלו.

משמעויות מרחיקות לכת

כך או כך, שאלת הרחבת היקף הסמכות של ועדות הערר, אינה פשוטה כלל ועיקר. לסוגיה זו יכולות להיות משמעויות מרחיקות לכת על נישומים, החל מההיבט של מיצוי זכויותיהם, המשך באסטרטגית ניהול ההליכים וסדר נקיטתם וכלה בכדאיות הכלכלית והמשאבים הכרוכים בכך. כמו-כן עולות שאלות בנוגע להשלכות על הרשויות והמערכת המשפטית, אשר יאלצו להתמודד עם ריבוי ופיצול הליכים, תוך בזבוז משאבים וזמן שיפוטי יקר.

מהצד האחר של המתרס עולות שאלות כגון: האם לוועדות הערר הכלים המתאימים להתמודד עם שאלות משפטיות מדינים החיצוניים לדיני התכנון והבנייה, שעה שזו האחרונה אינה מנהלת דיוני הוכחות ותצהירים? האם אין בהרחבת סמכות ועדות הערר כדי לפגום במוסד הערר ככלי זמין, נוח, זול ומהיר עבור האזרח? האם יש להחיל על הליך הערר את סדרי דין האזרחי ודיני הראיות, על כל המשתמע מכך, בין היתר כדי לשמור על הליך שוויוני בעילות משפטיות זהות?

נעמוד בתמצית על הקשיים הטמונים במצב משפטי נתון, לפיו יש הטוענים, כי ועדות הערר אינן מוסמכות לדון בטענות משפטיות החיצוניות לדיני התכנון והבנייה. החשש העיקרי בהיבט זה נובע מאי העלאת טענות מקדמיות בהזדמנות הראשונה. במקרה כזה, וככל שטענות מקדמיות של הנישום לא יידונו לפני הדיון לגופו של עניין בוועדת הערר, עלול להיווצר מצב בו הנישום חשוף בנסיבות מסוימות למצב שבו חיקבע, כי הוא מנוע מלהעלותן בוועדת הערר ומאוחר יותר אף בערעור לבית המשפט.

קחו למשל מצב בו קיימת טענת שיהוי ובעקבותיה טענות של השתק ומניעות. בפסיקה נקבע זה מכבר, כי טענות מסוג זה יש להעלות בהזדמנות הראשונה. הלכה זו אף קיבלה משנה תוקף בעניינים מינהליים, שכן בעניינים אלה, בשונה מעניינים אזרחיים "רגילים", פועל הכלל של שיהוי המחייב את הצדדים לפעול בדחיפות - בהזדמנות הראשונה ממש - ותוך הקפדה מיוחדת על המועדים הקבועים בחוק ובתקנות. לפיכך, על הנישום להביא בחשבון, כי אילו בחר לפנות לוועדת הערר, עלולה לעלות טענה לפיה זנח את טענותיו אלו, וייתכן שכאשר יגיע לבית המשפט - הטיעון יידחה משום שהמסלול שבחר היה שגוי.

בעייתיות זו ככל הנראה תאלץ נישומים לפצל הליכים בין בתי המשפט לבין ועדות הערר, לנהל שני הליכים נפרדים במקביל, על כל הסרבול והמשאבים הכרוכים בכך, והכל בגין חיוב יחיד בהיטל השבחה (ראו לדוגמה עת"מ 63803-01-14, שהתמקד בעילות מהדין המינהלי נגד חוקיות החיוב בהיטל השבחה, כאשר במקביל הגישה העותרת ערר לוועדה נגד עצם החיוב). יתרה מזו: ככל שתתקבל טענה מקדמית של נישום בבית המשפט, ייתכן מאוד שההליך בוועדת הערר יתברר בדיעבד כמיותר וכל הזמן והמשאבים שהושקעו יירדו לטמיון.

מעבר לעובדה שיש בפיצול הליכים להעמיס על המערכת המשפטית (העמוסה ממילא), אזי הדבר יכול להוביל להחלטות סותרות לגבי אותו החיוב בהיטל השבחה. כך לדוגמה, ייתכן בהחלט שוועדת הערר תקבע חיוב בהיטל השבחה עומד בהוראות התוספת השלישית לחוק, בעוד בית המשפט יחייב אותו בשל חוסר חוקיות הנובע מפגם שנפל בהתנהלות הרשות. מצב זה גם מתנגש עם עקרונות יסוד משפטיים כגון סופיות הדיון, וודאות משפטית, פישוט ויעילות ההליכים, חיסכון בזמן ובמשאבים וכן הלאה.

לצד שיקולים אלה צפה השאלה, האם לוועדת הערר - אשר אינה פועלת בתוך סדרי הדין האזרחי הרגילים ואינה שומעת עדים - יש את מלוא הכלים המתאימים לדון והכרעה בטענות משפטיות שאינן מתחום דיני התכנון והבנייה, והאם הרחבת היקף הסמכות שלה אינה חוטאת למטרה העיקרית שלשמה הוקמה מוסד הערר: הכרעה מהירה יחסית על החלטות הרשות. שיקולים אלה ואחרים מחייבים דיון רציני ומעמיק בסוגיה, ועל כן יש הטוענים, כי מן הראוי לקדם רגולציה של ממש בנושא שתתן מענה הולם לקשיים אלו.