מוסד ציבורי בלי היטל

היטל השבחה הוא תשלום חובה אשר נדרש על-ידי הוועדה המקומית בהתקיים השבחה במקרקעין, עליית שווים של המקרקעין עקב אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. חוק התכנון והבנייה קובע שורה של תנאים בהם יינתן פטור מתשלומו, לעיתים פטור נדחה ולעיתים פטור מוחלט.

במאמר זה נדון באחד הפטורים, פטור למוסד ציבורי, אשר מעוגן בסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק, אשר קובע, כי לא תחול חובת תשלום היטל השבחה בשל השבחה שהיא "השבחה במקרקעין של מוסד לחינוך, לתרבות, למדע, לדת, לצדקה, לסעד, לבריאות או לספורט, או במקרקעין של הקדש ציבורי, כמשמעותו בחוק הנאמנות, התשל"ט-1979, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים, אם אותם מקרקעין או התמורה בעדם, משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות".

מדובר בסעיף המעניק פטור מוחלט למוסד העומד בארבעה תנאים מצטברים: המקרקעין הם של "מוסד"; מטרותיו הן חינוך, תרבות, מדע, דת, צדקה, סעד, בריאות, ספורט, או מקרקעין של הקדש ציבורי; אין עיסוקו לשם קבלת רווחים; המקרקעין או התמורה בעדם משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות.

התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, המסדירה את נושא היטל ההשבחה, עוסקת בסוגיות חשובות אך כוללת מעט סעיפים ומנוסחת באופן מצומצם, כך שנדרשת פרשנות רבה של בתי המשפט וועדות הערר לכל סעיף. בענייננו, המחוקק קבע בהגדרתו "מוסד" אך לא הגדיר את המבחנים למוסד, כלומר: לא ניתן להסיק לאיזה סוג התאגדות כיוון המחוקק (חברה, עמותה, אגודה שיתופית?) וכן מהם המבחנים לבחינת המוסד המתאים מתוך אותם אורגנים.

בסוגיה זו עסקה ועדת הערר מחוז המרכז (ערר 321/15), שם נקבע, כי "מוסד" המאוגד כעמותה רשומה שמטרותיה על-פי תקנונה תואמות את המטרות הציבוריות המנויות בסעיף הפטור, המציג ראיות להתנהלות תקינה ולכך שהוצאותיו השוטפות משמשות למטרות המוכרות בסעיף הפטור, ומביא תצהיר מטעם הגורמים המורשים בעמותה לתמיכה בעמידתו בתנאי הפטור - יהיה מוחזק כמי שיעשה בכספי התמורה שימוש למטרותיו כל זמן שלא מוכח אחרת. לפיכך, כאשר המוסד מאוגד כעמותה רשומה, אשר מעצם טיבה וטבעה היא מוסד מפוקח הפועל ללא מטרות רווח, הדבר יהווה ראייה אוביקטיבית לכך שמדובר ב"מוסד" לעניין הפטור (על פסק הדין הוגש ערעור אשר נמשך על-ידי המגיש בבית המשפט המחוזי).

החוק תוקן במהלך השנים, ובשנת 2006 הוחלט על תיקון נוסח הסעיף באופן שנוספה אפשרות לקבל את הפטור גם במקרה בו התמורה בעד המקרקעין משמשת את המוסד למטרות המנויות בסעיף, ולאו-דווקא הקרקע עצמה. התנאי הוא שהתמורה שתתקבל בעד מכירת המקרקעין משמשת או מיועדת לשמש את המטרות המנויות בסעיף. מכאן, שבעת הגשת הבקשה לפטור אין הכרח להוכיח, כי נעשה כבר בפועל שימוש בכספי התמורה, ודי בכך שהתמורה מיועדת לשמש בעתיד למטרות האמורות בסעיף.

לאור התיקון, עלתה השאלה כיצד ניתן לקבוע שהתמורה אכן תשמש למטרות המנויות בסעיף, שהרי לא ניתן לעקוב אחר הכסף. כמו-כן, לא ברור כיצד ניתן להוכיח בעת בקשת הפטור מה עיעשה בכספי התמורה בעתיד, וגם אם יתברר שלא נשמר הדבר - הרי הסוסים כבר לא מצויים באורווה.

המחוקק לא הגדיר נוהל או פרוצדורה ברורה בעניין, ועל כן בפועל ועדת התכנון/הערר אמורה לבחון כל גוף בפני עצמו. האינדיקציה המרכזית על פיה פועלות הוועדות, היא עמדת רשויות המס ויחס המדינה כלפי אותו מוסד. לדוגמה: עמותה רשומה שעברה את הסינון והבדיקות של רשם העמותות ומאושרת על-ידי המדינה, חזקה עליה שכספה מיועד לשמש למטרותיה אשר נקבעו בתקנון, וכך גם כספי התמורה בעד מכירת המקרקעין. דרכי ההוכחה ומידתה עשויים להשתנות ממוסד למוסד בשים לב לצורת התאגדותו, אופיו ומהות פעילותו הציבורית.

תכליתו של היטל ההשבחה היא חלוקת העושר עם הציבור. כאשר מדובר במוסד ציבורי שמטרותיו הוכרו, ממילא מתקיימת חלוקת העושר והמחוקק מעוניין להקל על גוף זה ליזום ולא להידרש לתקציבי המדינה, ועל כן ניתן הפטור עם זאת נראה, כי נכון היה שהמחוקק יקבע מבחנים בחוק כפי שקבע לדוגמה לעניין פטור מס שבח למוסד ציבור, כקבוע בסעיף 61 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה).

סוגיה זו מקבילה לסוגיות נוספות בעניין הגדרת הזהות בין מיסוי מקרקעין לבין היטל השבחה, בעיקר לעניין הפטורים, אך גם לקביעת שווי וכדומה. מן הראוי היה לקבוע הגדרות ברורות וקווים דומים על-מנת למנוע בלבול וסתירות בין הרשויות השונות ולמנוע מצב בו לדוגמה רשות מיסוי מקרקעין תקבל את שווי העסקה, אך לעניין היטל ההשבחה לא יתקבל שווי זה.