הנגב ובאר שבע בשנות האלפיים

תמ"מ 4/14 (שהוכנה בין השנים 1991 - 1993 ואושרה סטטוטורית בשנת 2000) הייתה לתוכנית שתרגמה את המלצות תמ"א 31 (עליה כתבנו רבות בפוסטים קודמים) לרמה האזורית ללא שינוי גישה או הדגשים. מחד-גיסא, המליצה התוכנית על סגירת פערים בין הנגב לאזוריה האחרים של ישראל והתייחסה בהרחבה לקבוצות האוכלוסייה השונות במחוז דרום, ומאידך-גיסא, היא התעלמה מהקושי הטמון בשסעים האתניים של הנגב ובפערים הכלכליים באזור עצמו.

דווקא במטרות ניכר ההבדל בינה לבין קודמתה תמ"א 31: היא קבעה כי יעדיה העיקריים אמורים להיות הגדלת האוכלוסייה היהודית במחוז הדרום, פיזור האוכלוסייה ופריסת מערך ההתיישבות באופן יעיל ומאוזן, פיתוח הכלכלה והתעסוקה במחוז בהתבסס על משאבי האזור; פיתוח מערכות התשתית והתחבורה כאמצעי לפיתוח המרחבי; שילוב הבדואים ואוכלוסיות מוחלשות בפיתוח ובתעסוקה; העלאת רמת החיים, התנאים ושיוון ההזדמנויות כפי המקובל באזורי הארץ; שימור ערכי הטבע והנוף הייחודיים והגנה על איכות הסביבה וטיפוחה; שימוש יעיל ומאוזן במשאבי הקרקע והטבע הקיימים במחוז הדרום.

אדריכלי התוכנית וביניהם ראש צוות התכנון האדריכל נחום דונסקי שהחלו כבר בשנת 1993 לעבד את התוכנית, התלבטו בין דגם הפיתוח המוצע שכונה "מגלופוליס" שעיקרו היה מטרופולין על לאומי המשתרע באזור בין תל אביב לבאר-שבע מול דגם "הפיתוח המדורג המפוזר" שהציע המשך פיתוח אזור מטרופולין צפוף אחד במרכז הארץ ובשאר חלקיה - פיתוח אחיד של מערכת התיישבות מדורגת, בנויה לפי זיקות ארציות, אזוריות ומקומיות.

לאחר דיונים רבים הציע צוות האדריכלים הממונים להעדיף את דגם "המטרופולין הדרומית" שמרכזה באר-שבע כאפשרות הטובה ביותר לקידום ופיתוח הנגב כולו. הצוות חידש מושג בשם "פיתוח מדלג" העובר ממרכז הארץ לדרומה, תוך כדי שמירת אזורי הביניים ברמת פיתוח משנית והפניית התקציב והמשאבים למטרופולין הדרומית. הצוות תבע שיש לשמר את האופי הכפרי-חקלאי של הפרברים כולל שמירת אופיו הפרברי של ריכוזי הבדואים וכן של המדבר בו הולכות ונבנות נקודות יישוב פרבריות נוספות.

יעדיה החדשים של תמ"מ 4/14 (בהשוואה לתמ"א 31) היו: הגדלת האוכלוסייה היהודית במחוז הדרום ל-908 אלף איש בשנת 1977; ולמיליון ומאה עשרים אלף איש לשנת היעד - 2010. מכאן שהמתכננים חשבו על הגדלת האוכלוסייה במאה אחוז בהשוואה לשנת 1992.

בשנת 2010 סברו המתכננים יהיו בנפת באר שבע 716 אלף נפש מהם 544 אלף נפש יהודים. כלומר עד שנת היעד תגדל באר שבע ב - 260 אלף נפש. מעשית, כמעט שנתממשה התחזית: בשנת היעד הגיע אכן מספר תושבי העיר באר-שבע לקרוב ל 190 אלף נפש. ערי צפון הנגב והנגב המזרחי טענו המתכננים, ישמרו על משקלן היחסי תוך שיפור רמת התעסוקה והחינוך.

אילת למשל אמורה להגיע בשנת היעד (2010) לשישים אלף תושבים ואכן היום ניתן לקבוע כי העיר עמדה במשימה זו. כדי למשוך תושבים לעיר קבעו המתכננים כי יש לבנות בהתאם לאקלים ולאזור המדברי, אין להקים נקודות יישוב חדשות ויש לשפר דרכי התחבורה הפנימיות בין ערי המזרח ללב המטרופולין - באר-שבע.

הוועדה בחרה בחלופה שנקראה "יצירת אזור מטרופולין באר-שבע". שטח מחוז דרום חולק ל 9 אזורי תכנון ראשיים ונפת באר-שבע חולקה ל-7 אזורי תכנון: מערב הנגב, מטרופולין באר-שבע, מזרח הנגב, ים-המלח ומדבר יהודה, הערבה התיכונה, רמת הנגב, דרום הנגב ואילת. באר-שבע כליבת המטרופולין תוכננה ועוצבה בהתאם לתנאי המדבר ואקלימו. זאת באמצעות בנייה צפונה (אזור חופשי נטול חסימת ופיקוח) שאמורה הייתה להגדיל את שטח העיר ל-12 קמ"ר בערך.

כיוון הבנייה הותאם לציר הראשי הבא מצפון והנכנס לעיר. לעומתה, המערכת המטרופולינית תוכננה להבנות אגב נטייה מובהקת לדרום-מזרח העיר, כיוון שגם תמ"א 31 וגם התוכנית "קדמת נגב" העדיפו, עקב מצאי רב של קרקע בבעלות מנהל מקרקעי ישראל. ריכוז קרקעות זה (שיושג כרצף רק לאחר הסדרה חוקית עם הבדואים) מתאים ביותר משום שאין בו בסיסים או מתקנים צבאיים, ואין בו שמורות טבע.

העובדה שהמתכננים שרטטו כביש מהיר העוקף ממזרח וכן כבישים פנימיים החוצים ממזרח למערב העידו כי תוכנית 4/14 לא קיבלה את גרסת הפיתוח הישנה של דוד טוביהו שאמרה כי העיר היא "צומת דרכים ראשי של הנגב" וכל היורד אליו חייב לעבור דרכה. גישתם המהפכנית ראתה במטרופולין המזרחי גורם אוביקטיבי עירוני העומד בפני עצמו.

תמ"מ 4/14 ביקשה ליעד לאזורי הדרום והמזרח תעשיה ייעודית המתאימה למטרופולין גם בתחכומה, גם בתועלתה לתושבי המטרופולין וגם ביכולתה לייצא חומרי גלם לנמל אילת. כל זאת ייעשה תוך שמירת אתרי הנופש והפנאי המיועדים לכל תושבי המטרופולין. כך תוכנן למשל האזור המזרחי המתאים לתעשיה האוירית עתירת הידע; התעשיה ברמת בקע תתבסס על תעשיה צבאית וברמת חובב תפותח התעשיה הכימית.

בהנחה שתוך כמה שנים יושלם שדה תעופה בינלאומי שני בנבטים - תותאם התעשיה למוצרים הניתנים לשינוע אווירי וכל המערך החדש הזה יהווה מקור תעסוקה נרחב לבדואים וליהודים באזור. פיתוח דגם של "יוממות רב כיוונית", כלומר תנועת מועסקים מהפריפריה ללב המטרופולין ולהפך, כולל ים-המלח ומוקדי תיירות נוספים - תחייב רמת תחבורה מודרנית, מהירה בעלת כושר הסע המוני.

מוקדי התיירות יתבססו על המשאבים הטבעיים - אילת קייט חורפי בים טרופי ותיירות מדברית; בים המלח - תיירות מרפא; במרכז הנגב ובמכתש רמון - תיירות וסיורי לילה נגבים; המתכננים סברו שיש להקיף את האזור המטרופוליני ביערות ובחורשות במגמה למנוע סחף רוח וחול וירככו את הנוף המדברי. העצים יושקו במים מטוהרים המצטברים במטרופולין. המתכננים פיתחו את דגם "טבעות צמיחה תעשייתיות" והכוונה להקמת מפעלים עתירי ידע ובעלי אוריינטציה מטרופולינית כפי שקיים בטבעות המטרופולין התל אביבי.

תמ"מ 4/14 הציעה להקים רק כמה פרברים (בצפיפות נמוכה) ולרכז את עיקר האוכלוסייה בעיר המרכזית של המטרופולין - באר-שבע. בטבעות הפריפריאליות הוצע לגדל שטחים ירוקים, חורשות, פארקים ואתרי נופש. אזורי התעשיה הוצעו לקום ברדיוס של 15 - 25 ק"מ מהמרכז לכיוון הפרברים כולל תעשיה אוירית בשטח אג"ת ומרכז לתקשורת בשדה התעופה נבטים.

המתכננים הציעו חלופה לשדה התעופה הצבאים בנבטים - את שדה תימן. הקורא את התוכנית חש כי המתכננים ניסו לצמצם השפעת המטרופולין על ערי הפיתוח הרחוקות בנגב - דימונה, ירוחם, ערד נתיבות ושדרות על-מנת לאפשר להן להתפתח עצמאית. מטבלת שימושי קרקע ירוקים בתמ"מ המדוברת, עולה כי ייעודי הקרקע הירוקים כללו: יער, יער על גבי יעודים אחרים, יער בשטחי כריה וחציבה, ייעור ושטחים פתוחים, שמורות טבע ובגן לאומי.

עוד הוצע: שמורות נוף, קרקע חקלאית ושטחים פתוחים השטחים הירוקים תואמים את תמ"א 21 שקבעה מטרות ושימושי קרקע ברחבי הארץ. הרצון של המתכננים לראות במטרופולין הדרומי אזור מיושב וירוק - נראה היה במקרים רבים כתמימות או כציפייה אך בשום אופן לא קביעה מקצועית היכולה להסתמך על האקלים, הזנים והמחסור במים באותה עת, שהתאמו לקטגוריות שהוצעו. בתחום זה "המתכננים עפו על עצמם" כפי שנהוג לומר היום.

צוות המתכננים זיהה שלוש בעיות: המשך בנייה ספונטנית (בלתי חוקית) מחוץ לשבע העיירות הקיימות; הזדקקות המדינה למרבית הקרקעות אותם תובעים הבדואים לצרכי פיתוח והשלמת 4/14; גמר הסדר סכסוך הקרקעות בין הבדואים למדינה שיתבסס על תקדימי "חוק השלום" משנת 1980. הצוות עמד על כך שנציגי הבדואים ישותפו בוועדות שתעצבנה את הפתרון לסכסוך. לדעתם, בשנת היעד 2010 יהיו בנגב כ-167 אלף נפש.

עוד קבע הצוות כי מעט מאוד בדואים יעדיפו להתיישב בבאר שבע (בשנת היעד יהיו בעיר כ-6,000 נפש) ולכן המליץ לפתור את כל בעיות התשתיות, הבריאות, החינוך, המגורים, התעסוקה ועוד - בתחומי השבטים. כל זאת בתנאי שלא יבנו עוד פרברים חדשים עבורם ורובם יקלטו בשבע העיירות.

רק 10% יוותרו לדעת הצוות בפריפריה. על-רקע הפשרות שהושגו עקב הסכמי אוסלו (ספטמבר 1993, תקופת עיצוב התוכנית 4/14) ואווירת ההפשרה בין יהודים לערבים לא יכול היה הצוות להעריך כי "הפזורה", המונה בשנת 2018 כמחצית מאוכלוסיית הבדואים בנגב, תתפרס עוד ועוד ומנהיגיה יתבעו באופן פוליטי מוחצן ואף באלימות, בעידוד תנועת המוסלמים מהצפון, את הזכות להתיישב במקומות בהם הקימו את מרכזיהם הבלתי חוקיים, או לזכות לצורת יישובים כפרית-קהילתית אך בשום אופן לא להצטרף לערים הקיימות.

הצוות הציע רעיון מהפכני שנקרא "חלופה עירונית למחצה" כלומר, מתן אפשרות לבדואים המתגוררים בשולי הערים להמשיך ולעסוק בחקלאות בשכונות מיוחדות. כך גם הקמת אזורי תעסוקה, מרכזי תיירות ושטחים חקלאיים לחממות. הצוות העריך כי עד שנת 1997 יש לפתח באזור רהט שטח לתעשיה בגודל של 300 דונם.

הצעה זו הייתה מעין פשרה בין דרישת הממשלה לעיור הבדואים בשבע הערים לבין תביעת הבדואים להמשיך ולעסוק בחקלאות מסורתית ולהקים שטחי חקלאות מודרניים הדומים להתיישבות החקלאית היהודית בנגב. תהליכי האישור התנהלו בעצלתיים והבנייה בפריפריה נעצרה. בשלהי שנות ה-90 נזקקה הממשלה לעדכן את תוכניות הבנייה לבדואים וכן לשנות את גישת התכנון הטבעתי בבאר-שבע משום גלי העלייה הגדולים מברית המועצות.

האדריכל דונסקי דיווח כי המועצה לתכנון שימרה אם כן שתי חלופות שכללו בהן "הישג" עבור הבדואים - אישור לצורת בנייה סמי עירונית המתחשבת בחקלאות המסורתית. היו אלה תוכניות 4/14/21 ו-4/14/24. על גרסאות אלה נעמוד בהזדמנות אחרת.

הבדואים התנגדו להצעות הצוות והגישו בשנת 2001 בג"ץ (איסחאק אבו חאמד) נגד המועצה הארצית לתכנון ובנייה. אל הבדואים הצטרפו גופים נוספים: האגודה לזכויות האזרח בישראל, המרכז היהודי-ערבי כלכלי לישראל, והמועצה האזורית הבדואית לכפרים הבדואים הלא מוכרים. טענתם הייתה כי תוכנית המתאר החדשה מנציחה את מדיניות התכנון הישנה בנגב שהפלתה לדעתם את הבדואים מאז 1948.

יתר על כן טענו נציגי הבדואים כי תמ"מ 4/14 אינה נותנת מענה סביר לאוכלוסייה בת יותר מחמישים אלף תושב (הכפרים הלא מוכרים בשנת 2001). דונסקי ענה לטענות הח"כ טאלב אל סנע ואמר שתוכנית מטרופולין באר-שבע שינתה גישה והיא אמורה עתה, במסגרת השינויים, להכיר ביישובים בדואים לא עירוניים.

הייתה זו אמירה אדריכלית-תכנונית בעלת הבט חברתי ומקצועי ונכונה מבחינת הבדואים. הם הסכימו לקבלה תוך שינויים קלים בלבד לקבלה, אלא שברור היה כי הממשלה, על מרכיביה החל מראשית שנות האלפיים, לא תאשר תקדים מעין זה, העלול לשנות לדעתה את שיווי המשקל הדמוגרפי בנגב והעלול להכריח את המדינה למסור שטחים גדולים בידי הבדואים לבעלות חוקית ומלאה.

אבל, לא רק התנגדות הבדואים עיכבה את הגשמת תוכנית המטרופולין. גאוגרפים מאוניברסיטת בן-גוריון טענו כי החלטת הממשלה להקים את אינטל בקריית גת; מתן מעמד של אזור פיתוח א' לקריית גת; הפשרת קרקע חקלאית במרכז הארץ לבנייה למגורים; המשך פיתוח נ.ת. בן-גוריון והסירוב להקים נ.ת. אזרחי בנבטים - כל אלה עיכבו את אישורה וביצועה של תוכנית מטרופולין באר-שבע.

מאליו יובן שבשל כך נעצר המשך תכנונן של תמ"מ 4/14 על תיקוניה ולא הועמדו בשל כך תקציבים נאותים כדי לקדמה. עקב זאת, החל גם משרד ראש הממשלה מיוזמתו, ללא הצמדות לתמ"מ מסוימת, "בטיפול נקודתי" בבאר-שבע כלב המטרופולין העתידי. הוזרמו תקציבים, הוקמו מוסדות ממשלה אך כל זאת לא תחת תוכנית מתאר מוסכמת. זו תושלם ותאושר בממשלה רק בשנת 2010 ותקרא "תוכנית מטרופולין באר-שבע" ושנת היעד בה נקבעה לשנת 2020.

מלבד השאלה שהצבנו בכותרת נשאל עצמנו האם דחיית ביצועה של תמ"מ 4/14 גרם להמשך העימות היהודי-בדואי בנגב (כפי שאנו מכירים את עוצמותיו כיום) והאם מדינת ישראל שוב "פיספסה" הזדמנות לפתרון שיש בו התחשבות בצרכי השבטים (בעיקר בכל הקשור לצורת הבנייה והמשך החזקת משק חקלאי) תוך עמידה תקיפה על מניעת גידולה הבלתי חוקי של הפזורה. לצופה מן הצד ברור שהרכבת דוהרת לא בכיוון הרצוי וייתכן שכבר איחרנו את אותה.