גבייה למפרע של ארנונה - האם אפשרי

כשאנו מדברים על גבייה רטרואקטיבית בתחום הארנונה, אין הכוונה, כמובן, שלעירייה ולרשות המקומית אין סמכות לגבות חובות עבר. הכוונה היא – שאם משתנה הנורמה המשפטית ביחס לשיעור הארנונה אשר על נישום הארנונה לשלם (לדוגמה צו ארנונה או סיווג הנכס, אשר קובע כמה ארנונה יש לשלם), הנורמה הזו תחול מכאן ואילך, ולא רטרואקטיבית, וזאת בכדי להגן על אינטרס ההסתמכות של נישום-הארנונה, ולא "להפתיע" אותו בחוקים חדשים חדשים לבקרים.

כפי שאמחיש במאמר זה – הכלל הוא – שלא ניתן לשנות נורמה בתחום הארנונה (כגון חוק, תקנה, כלל, שיעור-שומה וכיו"ב) באופן רטרואקטיבי, למעט חריגים מאוד מאוד מסוימים, הקשורים לרוב בכך שנישום הארנונה רימה את הרשות המקומית ופעל בחוסר תום לב. במרביתם המכריע של המקרים, אין לשנות את הכללים לעניין שיעור-הארנונה באופן רטרואקטיבי:

כך לדוגמה, בפסק הדין בעניין תק(קריות) 1854/05 אטיאס אורלי נ' עיריית קריית אתא, פורסם בנבו (2006) נפסק כי חקיקת ארנונה אשר נחקקה ביולי 1994, חלה מאותו רגע ואילך, ואינה חלה רטרואקטיבית.

באותה פרשה דובר בתיקון 2 משנת תשנ"ד לפקודת העיריות, אשר במסגרתו- תוקן סעיף 326 לפקודה, ונפסק, כי ארנונה חלה על שוכר של נכס מקרקעין, אך ורק כאשר השכירות היא לשנה ומעלה. שכירות של שנה ומטה, לפי תיקון זה, מחייבת כי תשלומי הארנונה יחולו על המשכיר ולא על השוכר.

באותו פסק דין עלתה השאלה, מה דינו של חוזה שכירות אשר נחתם באפריל שנת 1994, כ 3 חודשים בטרם התיקון נכנס לתוקף. האם מתוקף חוזה שכירות זה, יכולה עיריית קריית אתא לבוא בדרישה אל המשכיר ולגבות ממנו את חובות הארנונה?

שהרי, נכון לאפריל שנת 1994, שוכר חב בחובות הארנונה לעירייה, גם אם תקופת השכירות הייתה זמנית וקצרה.

בית המשפט קבע כי אין לעירייה סמכות לגבות את חובות הארנונה מן המשכיר, שכן חוזה השכירות נחתם בטרם תיקון 2 לפקודת העיריות, קובע כי דמי הארנונה חלים על השוכר, והוא הנמען הנכון לפעולות גביית הארנונה מטעם העירייה.

בפסק דין זה ביטא בית המשפט את העיקרון ולפיו – כל תיקון בחקיקת הארנונה (כגון תיקון בפקודת העיריות, חוק ההסדרים, חוק הערר) נחקק מעתה ואילך ולא רטרואקטיבית.

בפסקי דין רבים נדונה השאלה, מה דין טעות שטועה העירייה בשומת-הארנונה, לטובת הנישום, במשך שנים רבות. בוקר אחד מגלה העירייה את הטעות, ומבקשת לעדכן את שיעור הארנונה לשיעור-המס הנכון, לא רק מעתה ואילך, אלא גם רטרואקטיבית, על חשבון כל השנים שבהן העירייה וגבתה-בחסר מס ארנונה. מהו הדין אז?

זוהי שאלה אשר נדונה בלא מעט פסקי דין, ובין היתר בעתמ (ת"א) 275/09 מנרב תעשיות (1983) בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו, פורסם בנבו (1983):

באותה פרשה, עד לשנת 2005, חייבה עיריית תל אביב בטעות את חברת מנרב בשיעור ארנונה מופחת, שלא בהתאם לסיווג הנכס העסקי האמיתי שלה. החברה השיגה על כך בפני מנהל הארנונה ולאחר מכן בפני וועדת הערר לענייני-ארנונה, אשר מוסמכת לדון בשאלות סיווג הנכס לצורכי שומת ארנונה, ואשר קבעה כי "אי חיוב המערערת בתשלום ארנונה בגין החזקתה בחניון עד לשנת 2005 מקורו בטעות של המשיב, שיש לתקנה ולא לשמרה".

בית המשפט המחוזי בת"א, אשר אליו עתרה חברת מנרב, אישר את החלטת וועדת הערר לענייני ארנונה, וקבע כי אין לכבול את המשיב לטעותו, וכי יש לחייב את המערערת בארנונה עם גילוי הטעות.

נפסק שם כי אומנם לא ראוי לגבות ארנונה בחסר, אולם, ככל שהעירייה טעתה ולא חייבה את חברת מנרב בשיעור הארנונה הנכון, תיקון שומת הארנונה יהא מעתה ואילך, ולא רטרואקטיבית.

גישה דומה החיל בית המשפט בעניין מקורות (ע"א 957/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מיום בע"מ, פ"ד נד(2) 433), שם נפסק כי מעצם העובדה כי המועצה המקומית לא שלחה למקורות הודעות חיוב במשך עשרות שנים, הרי שחברת "מקורות" הסתמכה על כך וכלכלה את ענייניה בהתאם. לפיכך אין לחייבה רטרואקטיבית בארנונה אשר לא נגבתה, עקב טעות המועצה המקומית.

מפסקי הדין אשר הבאתי דלעיל, עולה, כי בית המשפט פוסל ברמת העיקרון, תחולה למפרע של שומת ארנונה, גם במקרים שבהם העירייה טעתה, וחייבה את נישומי הארנונה בסכומים מופחתים, בטעות. גם במקרה כזה, נישום הארנונה יחויב בסכום הריאלי אך ורק מרגע התגלות הטעות. האמנם כך תמיד?

לא בהכרח.

מהיכן שואבים בתי המשפט את הרעיון, כי יש אפשרות לשנות כללים בתחום הארנונה באופן רטרואקטיבי? מסעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א – 1981. הסעיף הזה קובע כי:

"הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל – משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה".
בפרשת ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ נפסק כי:

"...סעיף 15 אינו מסמיך לתקן את ההחלטה המוטעית באופן רטרואקטיבי, כך שגם אם יש מקום לתיקון מהסוג הנדון לפי סעיף 15, עדיין עלינו לבחון אם על-פי הפרשנות הראויה ועל-פי העקרונות המקובלים עלינו, יש מקום שתיקון כזה ייעשה עם תוקף רטרואקטיבי"

במילים אחרות, תחת מסווה של הררי מילים, בית המשפט אומר כי כללים בתחום הארנונה יחולו באופן רטרואקטיבי אם זה יתאים לבית המשפט "על-פי הפרשנות הראויה ועל-פי העקרונות המקובלים". או במילים אחרות, נישומי ארנונה עדיין נתונים בחוסר ודאות.

פסק הדין בעניין טירת הכרמל (ע"א 4452/00ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773 (2002)) שופך מעט אור ובהירות על אי-הוודאות,תוך הסמכות על דברי השופט זמיר בספרו "הסמכות המנהלית" (עמ' 1004-1005):

לעניין זה עשוי להיות הבדל בין טעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית לבין טעות שנגרמה באשמת האזרח. אומנם גם בטעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית ניתן לתקן את הטעות או לבטל את ההחלטה, אולם זאת רק בנסיבות מיוחדות או אם קיים אינטרס ציבורי מיוחד בתיקון הטעות, כגון, שכתוצאה מן הטעות עלול להיגרם לציבור נזק חמור. ההסבר לכך כפול. ראשית, האזרח רשאי להניח כי הרשות ערכה את הבדיקות הנדרשות, ואינו צריך לחשוש שהכל ייפתח מחדש בשל טעות גרידא. שנית, הרשות המינהלית צריכה לקבוע לעצמה סדרי עבודה נאותים, המבטיחים שהבדיקות הנדרשות יערכו לפני מתן ההחלטה ולא לאחר מכן. שונה המצב כאשר החלטת הרשות נפגמה באופן מהותי מחמת הטעיה או מרמה על-ידי האזרח".

הנה אם כן, חרף המלל המשפטי הרב, אשר מייצר תחושת חוסר וודאות עבור נישום הארנונה, בדמות כלל, עם סייגים, וסייגים לסייגים – השורה התחתונה היא קוהרנטית – אם הטעות בשומת הארנונה נובעת ממחדל של הרשות- נישום הארנונה לא יצטרך 'לספוג' זאת, ותשלום הארנונה המתוקן יחול מהרגע שבו גילתה העירייה את דבר טעותה. אולם אם הטעות הינה באשמת הנישום, או אז – תיקון הטעות יחול באופן רטרואקטיבי. או במילים אחרות – חרף הררי מילים בפסיקה, הכלל הוא פשוט וקוהרנטי.

גם בפסק הדין בעניין עתמ (ת"א) 2782/05 בנק הפועלים נ' עיריית ראשון לציון, פורסם בנבו (2006) בחן בית המשפט את האפשרות להחיל שומת ארנונה באופן רטרואקטיבי – לאור מבחן הסבירות. בית המשפט קבע באותו מקרה, כי שינוי רטרואקטיבי של שומת הארנונה, גם אם נניח שמתאפשר מבחינה חוקית, אינו סביר, שכן העירייה השתהתה במשך 3 שנים בבדיקת השומה, ואז "הנחיתה" את החדשות הרעות בדבר תיקון רטרואקטיבי של השומה, באופן שפגע באינטרס ההסתמכות של הבנק נישום הארנונה.

בפסק הדין בעניין מקורות, נקבע כי ההחלטה – אם לגבות ארנונה באופן רטרואקטיבי, תוכרע, בין היתר, ע"י עריכת איזון אופקי בין האינטרסים של החברה הנישומה, לבין האינטרס של כלל ציבור נישומי הארנונה באותה רשות מקומית: נפסק שם כי מחד ניצב האינטרס של תושבי המועצה לקבל את מלוא השירותים, דבר אשר מתאפשר ע"י גביית ארנונה במלואה, אך מאידך-גיסא, עומד בתוך אינטרס ההסתמכות של חברת "מקורות".

עם זאת, יש לקרוא כי את הטענה ולפיה – בגביית חסר של ארנונה מקפחים את תושבי הרשות המקומית – באופן ביקורתי. יש והעירייה גובה גבייה מלאה של ארנונה, ואפילו גביית יתר, אך תושבי הרשות המקומית עדיין מקופחים וזאת משום שסדרי העדיפויות של הרשות המקומית אינם נכונים (כגון ניפוח המגזר הציבורי, משכורות יתר מיותרות למקורבים, הפרטה של שירותים ותשלומי יתר לגורמים פרטיים במסגרת אותה הפרטה, פרויקטים מפוצצים ומיותרים שאינם אלא תעמולת בחירות של ראש העיר, וכיו"ב).

גם בפסק הדין הזה, תוך הפנייה לפסק הדין בעניין עיריית טירת הכרמל, דובר על כך שאחד המקרים החריגים והבודדים שבו תתאפשר גבייה רטרואקטיבית של ארנונה – הינו – במקרה של תרמית מצד נישום הארנונה כלפי הרשות.

הפסיקה בתחום הארנונה היא עניפה, משום שתחום המיסוי בכללותו נתון לפרשנויות, מה שגורר עודף התדיינויות בבתי המשפט. בתחום המיסוי המוניציפלי (ארנונה וכיו"ב) הכלל הוא שאין לשנות את כללי המשחק רטרואקטיבית. הכלל הזה תקף באחוז גבוה מאוד של המקרים, לרבות כאשר הרשות המקומית טעתה בשומת הארנונה לטובת הנישום.

בתי המשפט משתמשים ברטוריקה שונה ומגוונת, כגון, "סבירות", "איזון אופקי", "שיקולים ראויים", אך חרף הררי המילים בפסיקה, השורה התחתונה היא שכללי המשחק בתחום שיעור הארנונה ישונו למפרע (רטרואקטיבית), אך ורק במידה וטעותה של הרשות היא באשמת הנישום.

בכל שאר המקרים, אינטרס ההסתמכות של נישום הארנונה על הרשות, הוא זה שקובע ומגן עליו מפני גבייה רטרואקטיבית.