על-פי הערכות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת 2050 צפויה ישראל להפוך למדינה הצפופה ביותר בעולם המערבי. בעיית הצפיפות, שמורגשת כבר כיום בצורה חמורה יותר באזור המרכז, גורמת לכך שרשויות התכנון מחפשות פתרונות יצירתיים שיאפשרו את המשך הפיתוח של הערים. כחלק מהמענה התכנוני לבעיית הצפיפות, עלתה בכנסת הצעת חוק "קומה ציבורית", בנושא הקניית מקרקעין במסגרת התכנון לרשויות מקומיות.
הצעת החוק קובעת, כי עוד בשלבי תכנון התוכנית, יוכלו ועדות התכנון לכלול הוראות על הפרשת חלק מהמקרקעין לצורכי ציבור. היא עוסקת בעירוב שימושים שאיננו נפוץ כיום, דהיינו בשילוב של מספר שימושי קרקע באותו מגרש, כדוגמת בניין למגורים הכולל ייעוד לגני ילדים, מסחר משולב עם בתי ספר, בניין משרדים הכולל תכנונית בית כנסת וכו'. עירוב השימושים, על-פי הצעת החוק, יביא לניצול מירבי של הקרקע לבנייה, לצד מתן מענה למחסור בקרקעות לצורכי ציבור.
בשורות הבאות נתייחס לשינויים המהותיים שבהצעת החוק ולרציונל העומד אחר שינויים אלו, ונראה כיצד - אם תאושר - היא תשפיע על המטרה המרכזית שלה: ניצול מירבי של קרקעות פרטיות וציבוריות בפרט ופתרון לבעיית הצפיפות בכלל.
המצב התכנוני הקיים, בדרך כלל, הוא שבתוכניות מפורטות ישנה הפרדה תכנונית בין אזורים אשר מסומנים למגורים לבין אזורים המסומנים לבניית מוסדות ציבור (או לכל הפחות הפרדה בין מבנים). הפרדה זו מקשה על רשויות התכנון בבואן לקדם בנייה צפופה בשטח שבו ניצבים רבי קומות באזורים דלים בקרקע ציבורית. בשל כך, עיקר הצעת החוק עוסק בהפרשת קומה או מספר קומות לצורכי ציבור בתוך המבנים המיועדים לשימוש למגורים/מסחר. ואלו עיקריה:
- הגדרת "חלק ציבורי" בהצעת החוק - תוכנית הכוללת הוראה המקנה חלק ציבורי, קומה אחת או יותר בבניין, המיועדת לצורכי ציבור: ועדת התכנון המקומית תהיה מוסמכת לקבוע עוד בשלב התוכנית, כי חלק מהמבנה יהיה מיועד לצורכי ציבור ויירשם על שם הרשות.
- עליית השווי של המקרקעין והכדאיות הכלכלית של בעלי הקרקע בעקבות הצעת החוק: בתוכנית אשר תביא לעליית השווי של המקרקעין, ניתן יהיה לקבוע שהבעלות בחלק הציבורי תוקנה לרשות המקומית שבתחומה הוא מצוי, וזאת בכפוף לכך שהתוכנית תיצור השבחה גם לאחר העברת חלק מהמבנה לרשות המקומית.
- תשלום עלויות הבנייה לבעלי הקרקע הפרטיים: הרשות המקומית תשלם לבעלים בתוך 90 ימים מקבלת ההיתר כ-50% מעלויות הבנייה, ואת היתרה במועד סיום הבנייה. נקבעה דרך ההתחשבות בתשלום זה בעת קביעת היטל השבחה.
- רישום הבעלות בחלק הציבורי: לא ירשם חלק ציבורי על שם הרשות המקומית בפנקסי המקרקעין, אלא לאחרשהרשות שילמה לבעלים את עלויות הבנייה.
- תוכנית הקובעת שטח בנייה נוסף: השטח הציבורי המוקנה לרשות המקומית לא יעלה על 20% מהשטח הנוסף.
בתי המשפט עסקו בשנים האחרונות בעירוב שימושים פרטיים עם ציבוריים באותו מתחם, לדוגמה, תיק עת"מ 41007-11-14 עסק בסוגיית הפקדת תוכנית מתאר להוספת 20 קומות מעל בניין קיים ובהקצאת קומה אחת לשימוש ציבורי, בהבטחת הקמת השטחים הציבוריים וברישום השטחים הציבוריים ע"ש העירייה.
בית המשפט המחוזי בתל אביב קבע, כי בהעדר הצבעה על צורכי הציבור המצדיקים את ייעודו של שטח למטרה ציבורית כלשהי, ניטלת הסמכות לקבוע הוראה בעניין זה בתקנון התוכנית. כי יש להראות מהו הצורך הציבורי, וגם אם "הוועדה המקומית אומנם סברה שניתן, בשלב זה, להסתפק באמירה העמומה כי קיים 'צורך ציבורי' וליצוק לתוכה תוכן קונקרטי בעתיד, אין זה המצב - כאמור, לא ניתן לייעד קרקע לצורכי ציבור בלא לציין מפורשות את הצורך הנוגע בדבר". בית המשפט העליון ביטל פסק דין זה, אולם הסוגיה אינה פשוטה ומעלה אינספור שאלות, כאשר רצון המחוקק הוא להסדיר את העיקרון בחקיקה, שדרך כלל רצה אחרי הצורך והשוק.
בהמשך לפסק דין זה, אנו סבורים, כי התיקון המוצע אכן נדרש במציאות הקיימת. הוא אף יכול להיטיב הן עם בעלי הקרקע והן עם הרשויות המקומיות וליצור סדר בנושא, ובכך לייתר התדיינות משפטית בנוגע להקניית "הקומה הציבורית" לרשות המקומית. אולם הכל בכפוף לכך שיינתנו משקל ופתרון גם לצורכי היזמים ובעלי הקרקעות, בין אם ע"י הקלות משמעותיות בתשלום היטלי ההשבחה, השתתפות הרשות בעלויות הפיתוח, ובין אם ע"י תוספת זכויות משמעותית שתפצה את בעלי הקרקעות על הפרשת השטחים.
חשוב אף שייקבעו מנגנונים ברורים בחוק להתאמת הייעודים הציבוריים ליתר השימושים במבנה, מנגנון שייצור היגיון תכנוני וציבורי, וחשוב מכך - אינטגרציה בין הקומה הציבורית לקרקע הפרטית, וימנע ככל הניתן את הסיכוי לירידת ערך מעירוב השימושים.
