דוח קרן המטבע הבינלאומית - התייעצות עם ישראל על-פי סעיף 4
הודעת סיכום (ראשונית)- 10 בדצמבר 2002:
1. מאז ביקורו הקודם של צוות קרן המטבע בפברואר 2002, חלה הידרדרות בתנאים המקרו-כלכליים, כאשר הביקוש החיצוני קופא על שמריו והמצב הביטחוני מחמיר. צפוי כי צמיחת התוצר המקומי הגולמי השנה תהיה בסביבות 1 - אחוז, כלומר, צמיחה שלילית זו השנה השנייה ברציפות. יתירה מזו, אובדן זמני של אמון הציבור במדיניות המקרו-כלכלית, בעקבות חבילת צעדי המדיניות שננקטה בדצמבר 2001, גרם לשיבוש ניכר בשווקי הכספים ומטבע החוץ במהלך המחצית הראשונה של שנת 2002. הורדת הריבית בשתי נקודות אחוז, אשר הייתה התרחקות ברורה מן ההדרגתיות שננקטה בעבר, יחד עם הכישלון להקטין את הגירעון התקציבי כפי שתוכנן - גרמו לפיחות חריף בשער השקל, לזינוק באינפלציה ולאיום על היציבות הפיננסית. הטלטלה בשווקים חייבה בסופו של דבר לבצע הידוק ניכר של המדיניות המוניטרית. אף כי צעדי הריסון היו חיוניים למניעת משבר פיננסי ולהחזרת היציבות לשווקים, יש להצטער שנוצר צורך בהם - שכן המשק עשוי היה ליהנות יותר מתמהיל הפוך של צעדי מדיניות, כלומר מדיניות פיסקלית מרסנת יותר ומדיניות מוניטרית מקלה יותר.
2. לקח חשוב מהניסיון דלעיל הוא הצורך במדיניות מקרו-כלכלית עקבית, שקופה, אמינה ומכוונת לשמירה על היציבות. חשיבות רבה במיוחד נודעת לכך נוכח המשך אי-הוודאות, בכל הנוגע למצב הביטחון באזור ולמשק העולמי. על מנת לנהל מדיניות מוכוונת-יציבות נדרשת הממשלה לדבוק במדיניות פיסקלית זהירה, על בנק ישראל לנוע בהדרגה לעבר הרפיית רסן המדיניות המוניטרית, זאת, על מנת שלא יחולו שיבושים בשווקי מטבע החוץ והכספים. דבר זה מגביל את יכולתן של הרשויות לתמוך בפעילות הריאלית, בעיצומו של המיתון הכלכלי העמוק ביותר בתולדותיה של ישראל; אולם, במסגרת מגבלה זו, יש ביכולתם של השלטונות - וראוי שיעשו כן - לחפש דרכים להפעלת המדיניות המקרו-כלכלית באופן שימתן את ההשפעות השליליות של הגורמים החיצוניים על הצמיחה והאבטלה.
3. ראשית, המדיניות הפיסקלית. לאור החוב הציבורי הגבוה אשר ממשיך לגדול והחשש בשווקים באשר ליכולת העמידה בו, הדרישה הבסיסית ממדיניות פיסקלית המיועדת לשמור על היציבות היא לשכנע את השווקים כי הממשלה יכולה ורוצה להחזיר את החוב והגירעון למסלול הולך ויורד בטווח הבינוני. הצעד הראשון בכיוון זה צריך להיות השגת אישור תקציב 2003 בכנסת. אנו מעודדים מנחישותם של קובעי המדיניות הפיסקלית להשיג יעד זה, מבלי לוותר על צעדים שונים של קיצוץ הוצאות הנכללות בהצעת התקציב. דבקות איתנה באסטרטגיה זו תאותת לשווקים כי לממשלה מחויבות ברורה למשמעת פיסקלית.
4. הצעת התקציב ל- 2003 מתבססת על תחזית צמיחה בשיעור של 1 אחוז. בעת גיבוש הצעת התקציב נחשבה תחזית זו לאומדן זהיר, אולם ההתפתחויות שחלו מאז מעיבות עוד יותר על סיכויי הצמיחה. אנו סבורים כי צמיחה בת אחוז אחד הינה עדיין אפשרית, למרות שתחזית האמצע שלנו כרגע נמוכה מעט, ועומדת על 0.5 אחוז. אולם אנו רואים סיכון לכך שההכנסות תהיינה נמוכות יחסית להכנסות המתוקצבות. על הממשלה שתיבחר בעקבות הבחירות בינואר 2003, להיות ערה לסיכון שאומדן ההכנסות לא יתממש, ולנקוט בצעדים הדרושים לריסון ההרחבה בגרעון, אם יתברר שתחזית ההכנסות לא תתממש. כשלון לזהות ולטפל נכון ובמהירות בבעיה יעורר ספקות באשר לנחישותה של הממשלה לקיים משמעת פיסקאלית.
5. על הממשלה החדשה להיות ערה גם לכך שתהליך הקונסולידציה הפיסקלית חייב להימשך גם מעבר לשנת 2003. בהקשר זה, אנו מעודדים את הממשלה החדשה לגבש תקציב רב-שנתי שיהיה עקבי עם תוואי של צמצום הגירעון והוצאות הממשלה. מן הראוי שבתוכנית זו יוצגו באופן שקוף תכניות הוצאה והתחייבויות - ובכללן כאלה הנובעות מפרוייקטים ציבוריים הממומנים בידי המגזר הפרטי - וכן הגעתן לסיום של פעולות חד פעמיות לקיצוץ בגירעון. אף כי אין הכרח שהממשלה תהיה מחויבת לחלוטין לתכנית בשנים שיבואו, יהא עליה להסביר ולהצדיק בפני הציבור כל סטייה ממנה. כדי למזער את מספרן של סטיות, ראוי שתשמר ההגבלה על הצעות חוק פרטיות של חברי כנסת שנודעת להן השלכה תקציבית.
6. במגבלת היעד של גירעון תקציבי מרוסן, יש בידי הממשלה לשפר את תרומתה לצמיחה ולתעסוקה. אנו משבחים את מאמצי השלטונות לחזק את התמריץ לעבודה בקרב המובטלים, ליעל את תשלומי ההעברה, להגדיל את ההשקעות בתשתית ולבצע התאמות במערכת המיסוי. צעדים אלה ישמשו בסיס לחידוש הצמיחה וליצירת מקומות עבודה. אולם חובה להבטיח, כי לקיצוצים בהטבות הרווחה יתלוו צעדים משלימים - ובכללם צמצום משמעותי במספר העובדים הזרים - שיקלו על שובם לכוח העבודה של המובטלים ומקבלי הטבות הרווחה. כדי להקטין את מספר העובדים הזרים יש לנקוט בצעדים שיגדילו את עלות העסקתם למעסיקים ויקרבו אותן לאלה של עובדים ישראליים.
7. שנית, באשר למדיניות המוניטרית. אנו סבורים, שבמסגרת תפקידו לקיים יציבות, על בנק ישראל למצוא את האיזון הנכון בין הסיכון שבפעולה מהירה מדי לבין המתנה ארוכה מדי בהתרת הריסון המוניטרי.. ראשית, על בנק ישראל לבנות מחדש את האמון כדי למנוע חזרה על זעזועי השוק שהתחוללו בחודשים החולפים ולשם כך עליו להיות זהיר בבואו להוריד את שערי הריבית. לכן נדרשת הדרגתיות בנקיטת צעדי המדיניות, ובה בעת מעקב צמוד אחרי מצב השוק - כדי לבחור בתזמון הנכון לתחילת ההרפיה. שנית, על בנק ישראל להימנע משמרנות יתר, אשר עלולה להוביל להחטאה של יעד האינפלציה מלמטה ולהטיל עול על המשק, דבר בעל השלכות שונות של ערעור יציבות, בין השאר על הגירעון התקציבי ועל רווחיותם של מגזרי הבנקים והחברות, שעורערה זה מכבר בשל המיתון העמוק והמתמשך.
8. פעולתו הנמרצת וההחלטית של בנק ישראל בחודש יוני החולף, יחד עם מאמציה המחודשים של הממשלה לעצור את הגידול בגירעון התקציבי, הפסיקו את תהליך פיחותו של השקל. משנעצר פיחות השקל הפכו הערכות האינפלציה להיות מתונות ולא מסוכנות. הפער המשמעותי בתוצר, כפי שבא לידי ביטוי באבטלה הגבוהה, הסכמי השכר המתונים ב- 2002, מדיניות פיסקלית הדוקה יותר והתאוששות מתונה לכל היותר בביקושי חו"ל - כולם מצביעים על אינפלציה ברת-שליטה. הסכנה היחידה להתגברות האינפלציה נובעת מאי יציבות של שער החליפין, במידה והשוק יאבד שוב את אמונו בשקל. אם לא תתממש סכנה זו, כי אז צפוי שבמרוצת השנה הבאה תרד האינפלציה לחלקו התחתון של יעד האינפלציה 1 - 3 אחוזים, ואולי אף מתחתיו. בנק ישראל אמור בהחלט למנוע אפשרות אחרונה זו.
9. אי לכך, על בנק ישראל לבחון אפשרות להקלה מוניטרית ולנצל כל הזדמנות שתיווצר בעקבות שיפור בתנאים בשווקי הכספים וירידה באינפלציה הצפויה, ככל שאי וודאויות שונות הולכות ומתבהרות אחת לאחת. במרוצת החודשים הבאים צפויים כמה אירועים שאם יסתיימו בהצלחה - עשויים לשפר את תנאי השוק: אישור תקציב 2003 בכנסת ללא פשרות. הקמת ממשלה יציבה, בעקבות הבחירות בינואר 2003, שתנהל מדיניות פיסקלית זהירה; ופתרון מקווה של שלום למצב בעיראק. אם אירועים אלה יקטינו את חששם של הפעילים בשווקים ויוליכו להתחזקות השקל ו/או ירידה בציפיות האינפלציוניות, על בנק ישראל יהיה לפעול ללא דיחוי להורדת שעורי הריבית. אם בנק ישראל ישתהה בנקיטת צעדים אלו, שיעורי אינפלציה נמוכים עשויים להעלות עוד את הריבית הריאלית - ולכך תיוודע השפעה שלילית על שמירת היציבות. כדי שבנק ישראל ידבק בהדרגתיות (דהיינו, להימנע מן הצורך בהורדות גדולות של שער הריבית כדי להדביק את הירידות באינפלציה), חשוב שלא יחמיץ אף הזדמנות להוריד את שערי הריבית, מבלי לערער את השווקים הפיננסיים.
10. באשר לנושאי מדיניות אחרים, מצאנו כי התנאים בשוק העבודה מעוררים דאגה מיוחדת, תשלומי הבטחת הכנסה נדיבים (הכוללים תוספות שונות שמקבלי התמיכה זכאים להם) ביחס לשכר המינימום, בצירוף זרם קבוע של עובדים זרים וכן שירותי הכשרה מקצועית ושירותי תעסוקה לקויים - כל אלה תורמים לשיעור השתתפות נמוך בכוח העבודה, לאבטלה גבוהה ולעלייה חדה באוכלוסייה בגיל העבודה אשר נהנית מתמיכות להבטחת הכנסה. אף כי אין ספק שהמיתון הכלכלי מחמיר את ההידרדרות במצבו של שוק העבודה בשנים האחרונות, העובדה כי מספר מקבלי התמיכה בהכנסה המשיך לגדול בהתמדה אפילו בעתות של שינוי לטובה במצב הכלכלי מצביעה על כך כי הגורם למצב זה הוא מבני יותר מאשר מחזורי.
11. בתכנית התעסוקה ששילבה הממשלה בתקציב 2003 יש ניסיון לתת מענה לבעיה, בהקטנת התמריצים השליליים לעבודה מחד גיסא ובצמצום מספר העובדים הזרים, מאידך. אף כי זה צעד בכיוון הנכון, ראוי שיתלוו אליו אמצעים משלימים שיהא בהם להקל את פעולת חיפוש העבודה של המובטלים ומקבלי תמיכות הכנסה - כגון הרחבה ושיפור ההכשרה המקצועית ושירותי ההשמה בעבודה. מבחינה זו, תכנית הפיילוט של מעבר ממתן הטבות רווחה לעבודה - המתבססת על התכנית הקרויה "תכנית וויסקונסין" - נראית מבטיחה, ואנו תומכים ביוזמה זו. אולם, נוכח ההיקף המצומצם של פרויקט זה, יהיה צורך במאמצים נוספים להקצאה מחדש של ההוצאות והעברתן לתחומים התורמים ליצירת מקומות עבודה.
12. איכות האשראי במגזר העסקי ירדה באופן ניכר מחמת המיתון המתמשך. החובות הבעייתיים, להוציא חובות שסווגו כנתונים "להשגחה מיוחדת", גדלו בשיעור של 26 אחוז מאז דצמבר 2000 . הפיקוח על הבנקים הגיב מיידית להתפתחות זו בדורשו מן הבנקים להגדיל את ההפרשות הכלליות המיוחדות ברבעון האחרון של 2001. בנוסף, ערך הפיקוח ביקורות שטח ממוקדות בבנקים הגדולים, על מנת להעריך את מיון האשראי שלהם ולהגדיל את ההפרשות הספציפיות, כך שהערכותיהם ישקפו בצורה טובה יותר את הסיכונים הגלומים בהלוואות. מדיניות ההפרשות האגרסיבית של הפיקוח אפשרה לבנקים לעמוד ביחס ההלוואות הבעייתיות לסך כל האשראי - להוציא הלוואות בהשגחה מיוחדת ולמעט הפרשות - בשיעור של 3.5 אחוזים בתקופה של 2000 - 2002 . כתוצאה מכך, הצטמצמו רווחי הבנקים במידה ניכרת מהרמות הגבוהות ששררו בענף לפני 2001, עד כדי כך שבכמה בנקים הם אף הפכו להיות שליליים. רווחי הבנקים גם הושפעו לרעה מהפסדי הון שנגרמו בעטייה של הנפילה בשערי ני"ע סחירים - בשל העלייה החדה בשערי הריבית.
13.הבנקים ומחלקת הפיקוח הניחו את דעתנו, כי אמצעים הנוספים שנקטו קרבו את ערך הספרים של האשראי הבנקאי נטו אל ערכו הכלכלי האמיתי. אשר לכן אין אנו רואים, בנקודת זמן זו, שהמגזר הבנקאי חשוף לפגיעוּת מיידית העלולה להוות איום על היציבות הפיננסית. אנו משבחים את פעולת המניעה של הפיקוח על הבנקים, שבוצעה במועד הנכון. אולם, אם המצב הכלכלי ימשיך להחמיר ב- 2003 או אפילו אם הקפאון הכלכלי ימשך, יתעורר הצורך באמצעים נוספים; בסיס ההון, שבכמה בנקים כבר נמצא קרוב מאד למינימום החוקי שלו, עלול היה להישחק הלאה. מסיבה זו, אנו מאיצים בשלטונות להמשיך לעמוד על המשמר ולנקוט באמצעים למניעת אי יציבות במגזר הפיננסי. שיקול זה מעצים את חשיבותה של מדיניות מקרו-כלכלית מוכוונת-יציבות שנזכרה לעיל, מאחר שאי יציבות כלכלית ופיננסית - ובכלל זה אי יציבות הנובעת משינויי מדיניות תכופים - מהווה מקור פוטנציאלי לאי יציבות של המגזר הבנקאי. אנו גם קוראים לשלטונות לפתח מבחני-לחץ, שיסייעו במדידת השפעתה האפשרית של החרפת המיתון או של שינויי מדיניות מרכזיים על יציבותו של המגזר הבנקאי.
14. עקבנו אחר הטיפולים ממצאי "הערכת יציבות המגזר הפיננסי" (FSAP) שערכה הקרן בשנים 2000-2001, ועלינו לשבח את השלטונות על ההתקדמות שנעשתה לקראת יישום רבות מהמלצותיה. אולם מצאנו גם שכמה מן ההמלצות טרם בוצעו במלואן, בהן: חקיקה שתתיר חילופי מידע הולמים בין גופי פיקוח מקומיים; הנהגת ביטוח פיקדונות; עבודה נוספת בתחום הרפורמה במערכות התשלומים והסליקה; הסכמים לשיתוף פעולה וחילופי מידע בין הפיקוח על הביטוח בישראל לבין מקביליו בחו"ל, ומתן האפשרות לפיקוח על הביטוח לקבוע וליישם כללים בתחומי הפיקוח והביקורת הפנימית בחברות ביטוח. יש להמשיך במלאכה בתחומים אלה, ולהקדיש מאמצים ליישם את השינויים הדרושים להבאת המוסדות וסדרי העבודה במגזר הפיננסי בישראל לרמה הבינלאומית המקובלת.
15.צוות מומחים במשלחת נפרדת בנושא המאבק בהלבנת הון (anti-money laundering - AML) ולוחמה במימון טרור (combating financing of terrorism - CFT) ניתח לעומק נושאים אלה בישראל.. הצוות מצא כי חלה התקדמות עצומה בנושא AML. באוגוסט 2000 נכנס לתקפו חוק מקיף האוסר הלבנת כספים. בינואר 2002 החלה הרשות למניעת הלבנת הון לפעול כיחידת מודיעין פיננסית במשרד המשפטים. על בסיס החוק והקמת המסגרת הארגונית הופעל משטר ה-AML ובפברואר 2002 החלה הרשות לקבל דיווחים על העברות כספים חריגות.
16. למרות שיישום החוק לאיסור להלבנת הון נמצא בשלבים ראשוניים, הצוות הבחין ברמת המודעות הגבוהה לנושא ה- AML/CFT מצד השלטונות בישראל וכן את מאמציהם הניכרים להגביר את משטר ה- AML/CFT, ובכלל זה התיקון לחוק ממאי 2002, ואת קבלתה של הרשות למניעת הלבנת הון לקבוצת Egmont ביוני 2002. למרות זאת, להערכת הצוות, על פי מסגרת ה- AML/CFT ויישומה על פי המתודולוגיה שאומצה על ידי "כוח המשימה לפעולה פיננסית" (FATF) וקרן המטבע הבינלאומית - זוהו מספר תחומים הטעונים שיפור. כמה מתחומים אלה כבר צוינו על ידי השלטונות, בטרם ערך הצוות את הערכתו, ותכניות קונקרטיות לשיפור נמצאות בהכנה. הובהר לצוות כי השלטונות יקדישו תשומת לב גם לנושאים ולאתגרים האחרים כדי להוסיף לחזק את משטר ה- AML/CFT.
17. שתי המשלחות, זו של סעיף 4 וזו של AML/CFT, מביעות את הערכתן העמוקה לשיתוף הפעולה.
