דוח מבקר המדינה (51ב) - <br>מינהל מקרקעי ישראל

במינהל מקרקעי ישראל נבדקו סדרי הפיקוח והשמירה על מקרקעי ישראל. בדיקות השלמה ובירורים נעשו במשרד המשפטים וביחידה לפיקוח בשטחים פתוחים (הסיירת הירוקה).
נבדקו פעולות המינהל בשנים 1995-1997 בכל הקשור לבדיקה, לגיבוש ולאישור של הסדר בעניין שינויי ייעודן של קרקעות המוחזקות בידי חברות המלח באילת ובעתלית.
כן נבדקו סדרי הקצאת קרקע לסוכנות היהודית בפטור ממכרז להקמת יישובים קהילתיים ולהרחבתם וכן מידת הבקרה של המינהל על פעולות הסוכנות היהודית בתחום זה. בדיקת השלמה נעשתה גם באגף לאיגוד שיתופי שבמשרד העבודה והרווחה.

על פי חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, מופקד מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) על ניהול מקרקעי ישראל, שהם מקרקעין של המדינה, של קק"ל ושל רשות הפיתוח. מקרקעין אלה הם יותר מ-%90 משטחה של מדינת ישראל.

מתפקידו של המינהל לפקח על מקרקעין שבניהולו (להלן - קרקעות הלאום, או הקרקעות) ולמנוע בהם פעולות בלתי חוקיות, כגון פלישות, הסגות גבול, בנייה בלתי חוקית, כריית מחצבים בלתי חוקית; ואם נעשו פעולות כאלה, עליו לנקוט את האמצעים העומדים לרשותו על פי החוק.

המינהל מפקח ושומר על הקרקעות בעיקר באמצעות יחידות הפיקוח הפועלות במשרדיו המחוזיים (להלן - יחידות הפיקוח). יחידות הפיקוח כפופות למנהלי המשרדים המחוזיים. הסמנכ"ל למשאבי אנוש הוא האחראי על הנושא במשרד הראשי של המינהל. לצורך שמירה על הקרקעות וסילוק פולשים, מפעיל המינהל גם את היחידה לפיקוח בשטחים פתוחים (להלן - הסיירת הירוקה) הפועלת במסגרת הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן - הרשות). המינהל מעסיק עובד, לפי חוזה, הנותן לו בעיקר שירותי ייעוץ בנושאים הקשורים לפיקוח על הקרקעות (להלן - היועץ לפיקוח).

בחודשים אפריל-אוקטובר 2000, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה במינהל את סדרי הפיקוח והשמירה על הקרקעות. בדיקות השלמה ובירורים נעשו במשרד המשפטים ובסיירת הירוקה .

ניצולת הזמן של יחידות הפיקוח

1. לצורך פיקוח ושמירה על הקרקעות, מחולק שטחו של כל מחוז לכמה נפות, ועליהן מופקדים מרכזי נפות (להלן - המפקחים). שטחי הנפות שונים ממחוז למחוז, ואף בתוך המחוזות עצמם, בהתאם לאופיו של השטח. לפי נתוני המינהל, במועד הביקורת הועסקו 40 מפקחים. במחוז דרום נעזר המינהל נוסף על יחידות הפיקוח, בשישה מפקחים המועסקים במסגרת "המינהלה לקידום מצב הבדואים בדרום", שהיא שלוחה של המינהל.

על פי נוהל הפיקוח של המינהל, המשימות העיקריות של יחידות הפיקוח הן, בין היתר: לשמור על קרקעות הלאום; לאתר קרקעות שפלשו אליהן מסיגי גבול ופעולות בלתי חוקיות אחרות בקרקע; ולנקוט נגד מסיגי גבול צעדים על פי החוק, כולל הריסה, פינוי ותפיסת חזקה בשטח. יחידות הפיקוח מזינות למערכת המידע הממוחשב של המינהל (להלן - המערכת הממוחשבת) דוחות על הפעולות שעשו, לרבות גילוי פעולות בלתי חוקיות בקרקעות (להלן - אירועים).

2. ביקורים שיטתיים וסדירים של המפקחים בשטחי הנפות שעליהן הם מופקדים, ונוכחותם בשטח, חשובים מאוד למניעת פעולות בלתי חוקיות בקרקעות. הביקורת העלתה, כי עיקר זמנן של יחידות הפיקוח נוצל לאיסוף נתונים בשביל יחידות אחרות, בעיקר למחלקות העסקאות שבמחוזות. לפי נתוני המערכת הממוחשבת, בשנים 1996-1999 דיווחו יחידות הפיקוח על כ-161,000 פעולות כאלה, שאינן פעולות פיקוח גרידא. באותן שנים דיווחו יחידות הפיקוח למערכת הממוחשבת על כ-5,000 אירועים.

3. עוד הועלה, שיחידות הפיקוח נדרשות גם לבצע משימות אחרות, שבינן לבין משימות הפיקוח והשמירה על הקרקע אין כל קשר, כמו איתור כתובות של חוכרים, מסירת הודעות לידי חוכרים או מחזיקים בקרקע; על יחידת הפיקוח במחוז צפון הוטל גם לטפל בשיווק מגרשים ביישובי מיעוטים, כולל עריכת הגרלות.
יוצא, שרק חלק קטן מעבודת המפקחים מושקע בפיקוח ושמירה על הקרקעות ובמניעת השתלטות גורמים שונים עליהן. זאת, אף על פי שהשתלטות על קרקעות המתגלית לאחר זמן רב יחסית, מונעת מהמינהל לנקוט צעדים לפי החוק, המאפשרים לו לסלק פולשים בלי להיזקק להליכים משפטיים רגילים.

פיקוח באמצעות הסיירת הירוקה

1. הסיירת הירוקה מונה 32 מפקחים הפועלים בשלושה צוותים מרחביים - צפון, מרכז ודרום -המנוהלים בידי מטה מרכזי בירושלים. מפקחים של הסיירת הירוקה עובדים גם בשעות הלילה, בשבתות ובחגים. הסיירת הירוקה פועלת במסגרת המבנה הארגוני של הרשות.

באוגוסט 1995 החליטה הממשלה לאמץ את ההמלצות של ועדה שמינה ראש הממשלה ביולי אותה שנה וקבעה, כי יש להמשיך את הפעלת הסיירת הירוקה במסגרת הרשות; וכי יש להקים ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, שחבריה הם המנכ"לים של משרדי החקלאות, איכות הסביבה, הפנים, הביטחון, האוצר והמשפטים, של המינהל, קק"ל, הסוכנות היהודית והרשות; הוועדה תתאם את פעולות הסיירת הירוקה, ותבטיח שהסיירת תמשיך את מלאכת האכיפה, בהתאם לסמכויות החוקיות שניתנו למפקחיה.

2. בעקבות החלטת הממשלה נחתמה בדצמבר 1995 אמנה בין-משרדית לקביעת תקציבי הסיירת הירוקה ולהסדרת פעולתה (להלן - האמנה). באמנה נקבעו פעולות הפיקוח של הסיירת הירוקה בשביל המינהל, משרדי החקלאות, הביטחון והפנים, ובשביל הסוכנות היהודית, קק"ל והרשות. על האמנה חתומים בין היתר מנהל המינהל והמנכ"לים של משרד ראש הממשלה, של משרדי הביטחון והחקלאות ושל קק"ל. באמנה נקבע, כי הסיירת הירוקה תבצע בשביל המינהל, בין היתר, משימות אלה: מניעת פלישות והסגות גבול לקרקעות בשטחים הפתוחים, דהיינו שטחים שאינם שטחי הרשויות המקומיות; מניעת כרייה בלתי חוקית; מניעת פלישות ופינוי פולשים לאורך הקו הירוק; הגשת תביעות משפטיות לפינוי; ביצוע פסקי דין לפינוי, כולל הוצאה לפועל.

הגופים שהסיירת הירוקה מבצעת בעבורם פעולות פיקוח משתתפים במימון פעולותיה. המינהל מממן כשליש מעלות הפעולות. בשנים 1998-2000 (עד אוקטובר) העביר לה המינהל כ-3.66 מיליון ש"ח, 3.82 מיליון ש"ח ו-3.41 מיליון ש"ח, בהתאמה.

3. מפקחי הסיירת הירוקה פועלים למניעת פלישות והסגות גבול בעיקר בשטחים פתוחים, שבהם נוכחותם של מפקחי המינהל קטנה, וכן מסייעים ליחידות הפיקוח של המינהל בסילוק פולשים מהקרקעות. מפקחי הסיירת הירוקה מקיימים קשרי עבודה עם יחידות הפיקוח במחוזות, ומדווחים להן על פעולותיהם השוטפות.
הסיירת הירוקה מגישה אחת לשלושה חודשים דוח על פעולותיה לוועדת המנכ"לים שהוקמה לפי החלטת הממשלה מאוגוסט 1995. לפי דיווחי הסיירת הירוקה, בשנת 1998 היא איתרה כ-500 פלישות וביצעה כ-300 פינויים, ובשנת 1999 איתרה כ-640 פלישות וביצעה 377 פינויים, דהיינו היא פינתה כ-%60 מהפלישות שאיתרה. שיעור זה מצביע שהפעולות לסילוק הפולשים לא תמיד צלחו. בדוחות הסיירת הירוקה אין כל נתונים על הגשת תביעות משפטיות, אף כי באמנה נקבע שעליה להגיש תביעות. לא נמצא שהמינהל נתן את דעתו על נושא זה.

4. לפי מסמכי המינהל והסיירת הירוקה, גברה בשנים האחרונות התופעה של פלישות של ערביי יו"ש למקרקעי ישראל בתחום הקו הירוק. בתחילת יוני 2000 התקיים דיון בנושא זה אצל סגן שר הביטחון, ובו השתתפו מנהל המינהל, מנהל הסיירת הירוקה ונציגים של מערכת הביטחון. לקראת הדיון הכינה הסיירת הירוקה במאי 2000 מסמך ובו נאמר, בין היתר, כי "במהלך השנה האחרונה חל שינוי בהתנהגותם של ערביי יו"ש כלפי קרקעות שבתחומי מדינת ישראל, וזאת ככל הנראה לצורך קביעת עובדות לקראת הסכמי הקבע", וכי מדובר ברעייה, עיבוד חד-שנתי, עיבוד רב-שנתי ובנייה.
בעקבות הדיון, הכין מנהל הסיירת הירוקה מסמך נוסף, ב-2.7.00, והגיש אותו לסגן שר הביטחון. במסמך נסקר האופן שבו תפסו ערביי יו"ש קרקעות בתחומי המדינה, בשטח כולל של 3,350 דונם. במסמך צוין, כי "ניתן להצביע בבירור על מגמת התפשטות הכפר לתחומי מדינת ישראל".

בינואר 2001 המציאה הסיירת הירוקה למשרד מבקר המדינה מסמכים שמהם עולה, כי בחודשים אוקטובר-דצמבר 2000 קיימו משרד הביטחון, המשרד לביטחון פנים, המשטרה והסיירת הירוקה, תכתובת ודיונים לצורך הושטת סיוע משטרתי לפינוי פולשים מהקרקעות האמורות. כמו כן, הודיע

מנהל הסיירת הירוקה למשרד מבקר המדינה, כי באותו מועד "(א) מספר נושאים נמצאים בטיפול משפטי. (ב) מספר נושאים נמצאים בבדיקת משטרת ישראל לקראת ביצוע".

לדעת משרד מבקר המדינה, בגלל חשיבות הנושא ורגישותו וכן מעורבותם של גופים מספר, מן הראוי שיוכן נוהל עבודה שבו ייקבעו סדרי הטיפול בנושא ודרכי התיאום בין הגופים.

5. הסיירת הירוקה תרמה רבות להגברת הפיקוח על קרקעות הלאום בשטחים פתוחים, בייחוד משום שמספר המפקחים של המינהל קטן מהדרוש. עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמינהל יבחן דרכים ושיטות להפעלתם של מפקחי הסיירת הירוקה בפיקוח על הקרקעות גם באזורים שאינם שטחים פתוחים, ושהשמירה והפיקוח עליהם אינם מספיקים בגלל המחסור בכוח האדם.

שימוש חורג בקרקעות לאורך חופי הכינרת

שימושים חורגים בקרקעות הם תופעה נפוצה מאוד. משרד מבקר המדינה בחן באיזו מידה קיימת התופעה לאורך חופי הכינרת.

1. בדיקת פעולות המינהל הנוגעות לפיקוח ולשמירה על הקרקעות לאורך חופי הכינרת העלתה, שכתוצאה מליקויי פיקוח ושמירה השתלטו במשך שנים גורמים שונים על שטחים נרחבים והקימו עליהם מתקנים מסחריים, כגון גני אירועים, מסעדות, מזנונים. מקצתם אף גידרו חופים וגובים דמי כניסה אליהם בלא אישור או הסכמה של המינהל. חלק מהשטחים נתפסו בידיעה ובהסכמה של רשויות מקומיות שהחופים נמצאים בשטח השיפוט שלהן, ונמסרו להן בדמי חכירה סמליים לשימוש הציבור הרחב.
כך לדוגמה, לפי מסמכי המינהל, בשנת 1987 נמסר לעיריית טבריה (להלן - העירייה) בדמי חכירה סמליים שטח של כ-65 דונם, כדי לשמש חוף רחצה פתוח לציבור. לאחרונה נחתם עם העירייה חוזה הרשאה לשלוש שנים, עד מאי 2001.

בסוף נובמבר 1999 הודיעה יחידת הפיקוח למחלקה המשפטית, כי העירייה העבירה את החוף לידי חברה, ובכך הפירה העירייה את חוזה ההרשאה שבין המינהל לבינה.

ביולי 2000 העבירה המחלקה המשפטית את הטיפול לעורך דין חיצוני, וביקשה ממנו להגיש תביעה נגד העירייה והחברה לסילוק יד ולתשלום דמי שימוש ראויים. בספטמבר 2000 הוגשה תביעה נגד העירייה. לפי הזמנת המינהל, עשה שמאי מקרקעין פרטי אומדן הקובע, שדמי השימוש הראויים בשטח האמור לשנת 2000 מסתכמים ב-200,000 ש"ח, לא כולל מע"מ.

2. הביקורת העלתה, כי התופעה של תפיסת חופי הכינרת ללא רשות או שימוש חורג בהם, ידועה למינהל זה שנים; אף על פי כן, עד אמצע שנת 1999 הוא לא נקט צעדים נמרצים לבלימתה. במועד האמור החלה יחידת הפיקוח במחוז צפון לטפל בנושא, דהיינו לאסוף נתונים על פלישות, הסגות גבול או שימוש חורג וכיו"ב שנעשו בחופים שנועדו לרחצה לציבור הרחב, ולהעביר את הנתונים למחלקה המשפטית לצורך נקיטת צעדים משפטיים. לפי רשימה שהמציאה בסוף יולי 2000 יחידת הפיקוח במחוז צפון למשרד מבקר המדינה, מאמצע שנת 1999 ועד לאותו מועד איתרה היחידה 25 אירועים של גידור וסגירת חופי רחצה, ללא היתר של המינהל; על 9 מהם היא העבירה נתונים ומסמכים לטיפול המחלקה המשפטית לצורך נקיטת צעדים משפטיים; על 16 היא אספה נתונים והשלימה מסמכים לצורך העברתם למחלקה המשפטית.

פעולות המחלקות המשפטיות

1. בכל אחד מהמשרדים המחוזיים פועלת מחלקה משפטית שתפקידה העיקרי הוא לספק ליווי משפטי לעסקאות שהמינהל עושה ולתת חוות דעת עליהן. המחלקות המשפטיות מופקדות גם על הטיפול המשפטי באירועים. לפי נתוני המינהל, הועסקו במועד הביקורת 18 עורכי דין במחלקות המשפטיות המחוזיות.
שני חוקים עיקריים מאפשרים למינהל לפעול נגד מי שמחזיק שלא כדין בקרקעותיו:

(א) חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969, המאפשר למחזיק במקרקעין כדין להשתמש בכוח במידה סבירה כדי למנוע הסגת גבולות או שלילת שליטתו בהם שלא כדין; ואם נתפסו המקרקעין שלא כדין, רשאי המחזיק בהם כדין, בתוך 30 יום מיום התפיסה, להשתמש בכוח במידה סבירה כדי להוציא את הפולש.

(ב) חוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), התשמ"א-1981, המאפשר, בין היתר, למנהל המינהל או למנהל מחוז של המינהל, בסייגים שפורטו בחוק, לפעול לסילוק פולשים מהמקרקעין באמצעות צו סילוק יד מינהלי, בלי להזדקק להליכים משפטיים רגילים, בתנאי שהצו הוצא בתוך שלושה חודשים מיום שהתברר כי התפיסה היתה שלא כדין ולא יאוחר משנים עשר חודשים מיום תפיסת המקרקעין. צו כאמור דינו כפסק דין לסילוק יד ובמידת הצורך אפשר להגישו לביצוע למשרד ההוצאה לפועל.

אם יחידת הפיקוח אינה מצליחה לסלק בעצמה את הפולש או להחזיר את המצב לקדמותו, היא מעבירה את העניין לטיפול המחלקה המשפטית. לקראת העברת הטיפול למחלקה המשפטית מכינה יחידת הפיקוח את כל הנתונים והמסמכים הדרושים הנוגעים לאירוע ולשטח שמדובר בו, ולמחזיק שלא כדין בקרקע (להלן - המחזיק). לפני הגשת תביעה משפטית נגד המחזיק שולח אליו המשרד המחוזי התראה, ובה הוא נדרש לפנות את השטח שתפס, או לתקן את הפעולה שעשה שלא כדין, בתוך פרק זמן מסוים, בדרך כלל 14 ימים. לאחר שהמחלקה המשפטית ריכזה את המסמכים והנתונים הנוגעים לפעולה בלתי חוקית בקרקע, ולאחר החלטת היועץ המשפטי במחוז על הגשת תביעה משפטית, מעבירה המחלקה את הטיפול לעורך דין חיצוני לצורך הגשת התביעה.

2. מנתוני המינהל לשנים 1996-1999 על פעולות בעניין הגשת תביעות משפטיות נגד מחזיקים, הוצאת צווים לפינוי פולשים, והוצאת צווי מניעה (להלן - פעולות משפטיות), עולה כי מספרן הלך ופחת עם השנים, בשנת 1999 הסתכם מספרן ב-236 בלבד - פחות ממחצית מספרן בשנת 1996. כאמור, יחידות הפיקוח דיווחו באותן שנים על כ-5,000 אירועים.

לדברי היועצים המשפטיים במשרדים המחוזיים ירושלים, צפון ומרכז, מספר עורכי הדין המועסקים במחלקות המשפטיות אינו מספיק למשימות הרבות המוטלות עליהן. כתוצאה מעומס העבודה הרב, אין המחלקות המשפטיות מסוגלות לעמוד בקצב הנדרש לטיפול בכל העניינים המועברים אליהן מיחידות הפיקוח.

3. ממסמכי המינהל עולה, כי במחוז דרום קיימת תופעה נרחבת של השתלטות על קרקעות הלאום. על כך אף עמד מנהל המינהל במכתב ששיגר לשר האוצר ולשר התשתיות הלאומיות באוקטובר 2000, ובו כתב בין היתר, כי "היקף התחלות הבנייה הבלתי חוקיות באזור הסייג בדרום הוא כ-3-4 בתים חדשים ביום, בבנייה קשיחה". חרף המצב החמור הזה, בשנים האחרונות הועסק במחלקה המשפטית במחוז עורך דין אחד בלבד, ובעת הביקורת אף לא אחד. מנתוני המינהל עולה, כי מספר הפעולות המשפטיות במחוז האמור היה קטן מאוד בכל אחת מהשנים הנדונות. מכל האמור לעיל עולה, כי פעולות המינהל לסילוק ידם של פולשים מקרקעות הלאום הן מצומצמות ביותר, וכי אין המינהל שומר כראוי על הנכסים ששמירתם הופקדה בידיו.

4. פלישה לקרקעות הלאום שנתגלתה בידי יחידת הפיקוח בתוך חודש ממועד הפלישה, מכונה במינהל "פלישה טרייה"; פלישה שהתגלתה בתוך 12 חודשים ואיננה פלישה טרייה, מכונה במינהל "פלישה חדשה"; פלישה שנתגלתה לאחר למעלה מ-12 חודשים ממועד הפלישה היא "פלישה רגילה" או "פלישה ישנה".
כאמור, הפעלת הסמכויות לטיפול בפלישות תלויה בפרק הזמן שעבר ממועד הפלישה.

מכאן, שיש חשיבות רבה לאיתור הפלישות בתוך זמן קצר, שכן הטיפול המשפטי בפלישה ישנה הוא הליך הנמשך בדרך כלל שנים מספר ומצריך השקעת משאבים רבים. לפי נתוני המינהל, כ-%95 מן הפלישות והסגות הגבול שגילו יחידות הפיקוח הן פלישות ישנות. לפי נתוני המערכת הממוחשבת, מתחילת שנת 1995 ועד סוף אוגוסט 2000 הוציאו כל המשרדים המחוזיים בסך הכול 107 צווים לסילוק יד, בממוצע כ-19 צווים בשנה.

5. על המחלקות המשפטיות להזין למערכת הממוחשבת מידע על הפעולות שנקטו בעקבות פניותיהן של יחידות הפיקוח. המידע אמור לשרת אותן, את יחידות הפיקוח ואת הנהלת המינהל לצורך ניהול ובקרה על ביצוע הפעולות של המחלקות המשפטיות.

הועלה, כי המחלקות המשפטיות, מלבד במחוז צפון, לא הזינו למערכת הממוחשבת נתונים על אופן הטיפול בכל פנייה ושלבי הטיפול, או שההזנה לא היתה מלאה ושיטתית. בנסיבות אלו אין בקרה ומעקב של ההנהלה, ונפגמת היכולת הניהולית השוטפת. המחלקות המשפטיות עצמן אינן מסוגלות לעקוב כנדרש אחר הטיפול במאות התיקים שהועברו לטיפולן ואחר הטיפול בתיקים שהן העבירו לעורכי דין חיצוניים לצורך הגשת תביעות משפטיות.

פינוי פולשים מהקרקעות

1. המינהל מפנה את מי שפלש לקרקעות הלאום, בדרך כלל לאחר הליך משפטי ומתן פסק דין לסילוק יד; ביצוע פסק הדין נעשה בדרך כלל באמצעות קבלן המטפל בפינויים וקבלן להריסה, ובליווי שוטרים.

2. כדי לעמוד על היקף הפעולות של המינהל לסילוק מסיגי גבול מהקרקעות, פנה ביוני 2000 משרד מבקר המדינה למשרדים המחוזיים של המינהל בבקשה לרכז ולהמציא לו נתונים על פסקי הדין ועל ביצועם, לרבות מועדיהם, משנת 1996 ואילך, אולם עד מועד סיום הביקורת המציאו לו נתונים רק המחוזות ירושלים, צפון ומרכז.

(א) מחוז ירושלים המציא למשרד מבקר המדינה רשימה חלקית, בכתב יד, בדבר 47 פסקי דין לפינויים, שהוצאו מסוף 1999 ואילך. עד מועד הביקורת בוצעו רק כמחציתם (24).

(ב) מהנתונים שהמציא מחוז צפון עולה, כי המחלקה המשפטית במחוז מנהלת רישום ומעקב בעניין פסקי הדין וצווי הפינוי שהוצאו נגד פולשים ומסיגי גבול. מהרישום עולה, כי מאז סוף שנות השבעים הוצאו 704 פסקי דין וצווי פינוי, אולם המחוז ביצע פינויים או הגיע להסדר עם הפולשים רק בקשר ל-276 (כ-%39) מהם.

(ג) יחידת הפיקוח במחוז מרכז המציאה למשרד מבקר המדינה רשימה, בכתב יד, בדבר 118 פסקי דין שהעבירה משנת 1994 עד אוגוסט 2000 לקבלן שהמינהל מעסיק לצורך ביצוע פינויים. מהרשימה עולה, כי באותה תקופה בוצעו 75 (כ-%64) פינויים. ברשימה לא צוינו מועדי פסקי הדין, מועדי מסירת הטיפול לידי הקבלן ומועדי ביצוע הפינויים, לפיכך אין לדעת כמה זמן עבר ממועד פסק הדין או ממועד מסירת הטיפול לקבלן ועד לביצוע הפינוי.

דחיית פינויים

לקראת ביצוע פינוי נקבע מועד לפינוי; נעשה תיאום עם המשטרה; ומוזמנים קבלנים להריסה וגידור. ממסמכי מחוז מרכז עולה, כי חלק מהפינויים נדחו זמן קצר לפני המועד שנקבע לביצועם, מקצתם לפי הוראת המשטרה. אי-ביצוע פינוי במועד שנקבע, גורם בדרך כלל נזקים כספיים למינהל. בעניין זה פנה מנהל יחידת הפיקוח של מחוז מרכז ביולי 1998 למנהל המחוז וציין, כי מתחילת אותה שנה נדחו 13 פינויים, שעלותם למינהל היתה כ-185,000 ש"ח, ואילו תקציב הפינויים השנתי הוא 300,000 ש"ח.

לא נמצא שהנהלת המינהל, או גורם אחר מטעמה, קיימו דיון לצורך מציאת פתרון נאות לסוגיה האמורה.
המשטרה הודיעה בינואר 2001 למשרד מבקר המדינה, כי היא מסייעת למינהל ולגופים אחרים בביצוע פינויים, אולם לפני כן היא בודקת כמה עניינים, ובהם: האם הפינוי שהמינהל מבקש לבצע תואם לזה הנקבע בפסק הדין; שיקולים מודיעיניים ומבצעיים; והערכת סיכון. עוד הודיעה, כי היא מסייעת לבצע מאות פינויים, ו"אכן יש מקרים בעייתיים ואף הם מטופלים במלוא הרצינות והאחריות".

איכות הדיווח

הביקורת העלתה שהדיווחים של יחידות הפיקוח והמחלקות המשפטיות למערכת הממוחשבת מוזנים בצורה פגומה:

1. מבין 2,475 פעולות שעליהן דיווחו המחלקות המשפטיות מתחילת 1995 ועד סוף אוגוסט 2000 הוזנו 1,126 (כ-%56) תחת הכותרת "אחר", דהיינו פעולות שלא נקבעו להן הגדרות במערכת הממוחשבת. אולם מהנתונים שהוזנו למערכת על אותן פעולות עולה, כי לרובן הגדול נקבעו הגדרות מדויקות. יתר על כן, רבות מהן אינן פעולות משפטיות, אלא אירועים, כגון הסגת גבול, בנייה בלתי חוקית, כריית מחצבים בלתי חוקית ושימוש חורג בקרקע. שיעור הדיווחים תחת הכותרת "אחר" שונה ממחוז למחוז: במחוז מרכז, למשל, כ-%84 מפעולות המחלקה המשפטית הוזנו תחת הכותרת "אחר" ואילו במחוז דרום - כ-%3.5 בלבד.

2. יחידת הפיקוח של מחוז מרכז איתרה בשנים האחרונות עשרות שימושים חורגים בקרקעות חקלאיות במושב מסוים. אולם בדיווחים למערכת הממוחשבת לא הוגדר האירוע כשימוש חורג בקרקע חקלאית, ולכן לפי נתוני המערכת הממוחשבת מתחילת 1995 ועד סוף אוגוסט 2000 היו רק שני אירועים כאלה במושב.

מעורבות הנהלת המינהל ומועצת מקרקעי ישראל

1. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההיקף הגדול של הפעולות הבלתי חוקיות בקרקעות הלאום, שהלך וגדל בשנים האחרונות, ונוכח הבעיות המעסיקות את מחוזות המינהל בטיפולם בנושא, היה על הנהלת המינהל לייחד לכך דיון ממצה ומקיף על כל היבטיו, לשם מציאת פתרונות ראויים לבעיות הדחופות וקבלת החלטות בנושא. אף על פי כן, לא קיימה הנהלת המינהל דיון מיוחד לכך.

2. חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, קובע כי מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה) " ... תקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל, תפקח על פעולות המינהל ותאשר את הצעת תקציבו שייקבע בחוק".
בכל שנה מגיש מנהל המינהל למועצה דוח על פעולות המינהל. בדוח כלול פרק על פעולות יחידות הפיקוח, ובו מובאים נתונים על היקף הפעולות שהן ביצעו בשנה הנדונה, אולם הפרק אינו עוסק בבעיות ובקשיים של המינהל בכל הקשור לשמירה על קרקעות הלאום.

הביקורת העלתה, כי זה שנים רבות לא הגיש המינהל למועצה דוח הכולל נתונים על היקף הפלישות, הסגות הגבול והפעולות הבלתי חוקיות האחרות שנעשו בקרקעות; ומצביע על הקשיים והבעיות המעסיקים את יחידות הפיקוח. גם לא נמצא, שהמועצה עצמה דרשה מהמינהל להמציא לה דוח כזה.

יצוין, כי בסוף יולי 2000 כתב אחד מחברי המועצה למנהל המינהל מכתב שכותרתו "פלישות והשתלטות על קרקעות ממ"י - שאילתה לדיון במועצת המינהל", וביקש להמציא למועצה דוח בנושא, לצורך דיון. במכתב צוין, כי הנושא "חשוב ובעל חיוניות ממדרגה ראשונה וראוי לה למועצה לדון בו ואף לקבוע כללים ודרכי פעולה במסגרת חובתה לפקח ולקבוע מדיניות".

3. רק בעקבות המכתב האמור, באוקטובר 2000 הכין היועץ לפיקוח, לפי הנחיית מנהל המינהל, מסמך שכותרתו "פלישות והשתלטות על קרקעות ממ"י" (להלן - הסקירה). במסמך נסקרו מערך הפיקוח של המינהל, הבסיס החוקי לפעולות הפיקוח, היקף הפעולות ועוד.

בפרק "היקף הפעולות המדווחות" שבסקירה, מובאים נתוני המערכת הממוחשבת על דיווחי יחידות הפיקוח והמחלקות המשפטיות בשנת 1988 לעומת דיווחיהן בשנת 1999. לפי הנתונים האמורים, במהלך אותן שנים היה גידול ניכר במספר הדיווחים על כל סוגי הפעולות של יחידות הפיקוח, ובדיווחים על אירועים היה גידול של יותר מ-%220. לעומת זאת, בדיווחים על הפעולות המשפטיות באותה תקופה היתה ירידה בשיעור של %70.

בסקירה צוין, כי מערך כוח האדם העומד לרשות המינהל לצורך פיקוח ושמירה על הקרקעות הוא "דל ואינו מסוגל להתמודד עם מלוא היקף בעיית הפלישות והסגות הגבול"; ולא זו בלבד שיש צורך להגדיל את כוח האדם פי שניים לפחות, אלא שיש "להקנות לו שיניים" בחקיקה, ללוותו במערכת תמיכה משפטית, חקירתית וכלכלית, נוסף על מערכות התמיכה שעומדות לרשותו: קבלני הריסה ופינוי, קבלני הוצאה לפועל וכו'.

בסיכום הסקירה צוין, כי היכולת לממש את הסמכות הדלה שהחוק מקנה למפקח מוגבלת, וכי המפקחים אינם מקבלים סיוע משטרתי בפעולות אכיפה רבות. כתוצאה מכך "נאלצים אנשי הפיקוח לפעול לעיתים תכופות כ'גנבים בלילה'. וזאת כדי לקיים את החוק, תוך הימנעות ממפגש אלים עם עברייני החוק מצד אחד, ומחשש 'הקפאת מצב' ע"י המשטרה כאקט שמירת הסדר הציבורי, זאת עד לבירור משפטי".

הקמת גוף פיקוח ואכיפה ארצי

גופים ממשלתיים וציבוריים רבים עוסקים כיום במשימות של פיקוח, הנוגעות למקרקעין, תכנון ובנייה, תשתיות, נוף וטבע. הגופים האלה מונים, בין השאר, את המינהל, משרדי הפנים, החקלאות, ואיכות הסביבה, וכן את הרשות, הסיירת הירוקה, קק"ל והרשויות המקומיות. בגופים האמורים מועסקים מאות מפקחים.

בהחלטת הממשלה מאוגוסט 1995 נקבע בין השאר שיש "להטיל על ועדת השרים לענייני חקיקה ואכיפת החוק למנות צוות שיבחן את הקמתה של רשות פיקוח ארצית במסגרת משרד המשטרה, שתאגד תחתיה גופי פיקוח ואכיפה, במטרה לייעל את הליכי אכיפת החוק ולחסוך בהוצאות". החלטה זו לא יושמה.

בהחלטה שקיבלה הממשלה בדצמבר 1999 נקבע, כי בהתאם להחלטת הממשלה מאוגוסט 1995, ועדת שרים לענייני חקיקה תמנה צוות לעניין זה והוא יגיש את המלצותיו בתוך שישה חודשים.

בעקבות החלטת הממשלה מדצמבר 1999, קיים שר המשפטים בינואר 2000 דיון בנושא, בהשתתפות היועץ המשפטי לממשלה, פרקליטת המדינה ועובדים בכירים ממשרד המשפטים. בתחילת פברואר אותה שנה הכינה הממונה על ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים מסמך שישמש מצע לדיון עם גורמי הפיקוח ומשרדי הממשלה בעניין הקמת רשות אכיפה ארצית לעבריינות סביבתית. במסמך נאמר, בין היתר, כי בשל ההיקף העצום של תופעת העבריינות הסביבתית יש לעשות מאמץ מוגבר של כל כוחות האכיפה העוסקים בתחום האמור, במסגרת רשות אכיפה ארצית אחת. עד מועד סיום הביקורת לא הוקם צוות שיבחן הקמת רשות פיקוח ארצית.

בדצמבר 2000 הסביר משרד המשפטים למשרד מבקר המדינה, כי אכן היה עיכוב בכל הקשור להקמת גוף פיקוח ואכיפה ארצי, אולם מאז התקבלה החלטת הממשלה האמורה, התקיימו התייעצויות רבות, לא רשמיות, בין משרדי הממשלה השונים; התיאומים בין הגופים האלה הושלמו, ובכוונת משרד המשפטים להביא לפני ועדת השרים לחקיקה, באחת מישיבותיה הקרובות, הצעת החלטה בעניין הקמתו של צוות כאמור.

מינהל מקרקעי ישראל מופקד, על פי החוק, על ניהול מקרקעי ישראל שהם יותר מ-%90 משטחה של ישראל. במסגרת זו, הוא שומר על המקרקעין שבניהולו באמצעות 40 מפקחים, המועסקים ביחידות הפיקוח שבמשרדיו המחוזיים, ונעזר במפקחים של יחידה לפיקוח בשטחים פתוחים (הסיירת הירוקה) הפועלת במסגרת הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים. יחידת הפיקוח במשרד המחוזי דרום נעזרת גם בשישה מפקחים המועסקים במסגרת המינהלה לקידום מצב הבדואים בדרום.

התפקיד העיקרי של יחידות הפיקוח הוא למנוע מעשים בלתי חוקיים במקרקעי ישראל, כגון הסגות גבול, בנייה בלתי חוקית, שימוש חורג בקרקע וגניבת מחצבים; ואם נתגלו מעשים כאמור, לפעול לתיקון המצב. מפקחי המינהל משקיעים את רוב זמנם במתן שירותים ליחידות אחרות, דבר שפוגע במשימה העיקרית של יחידות הפיקוח, דהיינו השמירה על קרקעות. השמירה על הקרקעות רופפת ולקויה, ודבר זה מעודד מעשים בלתי חוקיים בקרקעות הלאום.

שיעור הפעולות המשפטיות שנקט המינהל קטן לעומת היקף הפעולות הבלתי חוקיות בקרקעות, שעליהן דיווחו יחידות הפיקוח. נמצא, שמחלקות משפטיות במשרדים המחוזיים לא דיווחו באופן מלא ושיטתי על הפעולות שנקטו בעקבות פניות של יחידות הפיקוח אליהן.

חרף התגברות המעשים הבלתי חוקיים בקרקעות הלאום, והקשיים של יחידות הפיקוח והמחלקות המשפטיות להתמודד כראוי עם התופעה, לא קיימה הנהלת המינהל במשך שנים רבות דיון בנושא. גם מועצת מקרקעי ישראל, שהחוק הפקיד בידיה את הפיקוח על פעולות המינהל, לא קיימה שנים רבות כל דיון בנושא.

לדעת משרד מבקר המדינה, שומה על המינהל המופקד על ניהול קרקעות הלאום, ועל המועצה, המפקחת עליו, לדון ולהיערך בכל הקשור להגברת השמירה על הקרקעות. להשגת מטרה חשובה זו על המינהל להכין, ללא דיחוי, תכנית פעולה מקיפה. כמו כן, עליו להקצות משאבים מתאימים להשגת המטרה ולפעול, בשיתוף פעולה הדוק עם גופים ומוסדות ממלכתיים אחרים העוסקים בהיבטים שונים של פיקוח, שמירה ואכיפה.

גל העלייה הגדול שהחל בראשית שנות התשעים, אילץ את מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) להתמודד עם הצורך בהעמדת מלאי גדול של קרקעות זמינות לבנייה, בלוח זמנים מהיר.

במסגרת פעילות זו, החל מנהל המינהל באותה עת¹ לקדם תכנון של חטיבות קרקע באילת ובעתלית במסגרת שתי תכניות אב שיזם: 1. תכנית אב לעתלית לפיתוח לצורכי תיירות ומגורים (30,000 יחידות דיור); 2. תכנית אב "אילת-אילות", המייעדת קרקע למגורים (12,000 יחידות דיור), לתיירות ולמסחר; תכנית זו הוכנה גם על רקע חתימת הסכם השלום עם ירדן וחזון לפיתוח אתר מיוחד לתיירות בים סוף אגב שיתוף פעולה אזורי.

מקצת מקרקעות התכנית בעתלית מוחזקות בידי חברה א', וחלק ניכר מקרקעות התכנית באילת מוחזקות בידי חברה ב'. שתי החברות השתמשו בקרקעות אלה לצורך הפקת מלח (להלן יכונו החברות - חברות המלח)². קרקעות חברה א' באזור עתלית משתרעות על שטח של כ-1,300 דונם, ורוב זכויותיה בהן הן מכוח חוזי חכירה עם חברת פיק"א³. קרקעות חברה ב' באזור החוף הצפוני באילת, אשר לפי התכנית מיועדות למגורים, מסחר ותיירות, משתרעות על כ-905 דונם, וזכויותיה בהן הן חלקן (כ-680 דונם) מכוח חוזי חכירה עם המינהל, וחלקן (כ-225 דונם) מכוח "הרשאה" לתקופה של שבע שנים. לחברה ב' קרקעות נוספות צפונית לאילת, באזור עין עברונה, בשטח של כ-900 דונם, המשמשות לתעשיית המלח, ומוחזקות אף הן מכוח הרשאה. אזור זה מיועד לפי תכנית האב לחקלאות ימית.

מנהל המינהל סבר, שפינוי הקרקעות המוחזקות בידי חברות המלח חיוני לקידום התכנון, ויחד עם עוזרו הבכיר נשא ונתן עם חברות המלח על פינוי הקרקעות. ביוני 1996 נחתם בין המינהל לבין חברות המלח מסמך שכותרתו "עקרונות להסדר מקרקעין לחברות המלח", ועניינו זכויות הצדדים בעקבות שינוי הייעוד המתוכנן של קרקעות התכניות (להלן - ההסדר או הסדר העקרונות).
להלן לשון הסעיפים העיקריים בהסדר:

"לחברה [א'] ולחברה [ב'] (להלן: "החברות") הסכמים עם מינהל מקרקעי ישראל (להלן "המינהל") המתייחסים לקרקעות בעתלית ובאילת (להלן: "הקרקעות").
המינהל מעוניין לקדם תיכנון של הקרקעות, דבר המחייב פינוי מפעלי המלח שעל הקרקעות. עמדת החברות היתה כי תכנון הקרקעות ומימוש הזכויות שיהיו עם השלמת התכנון יעשו על ידי החברות כעסקות שינוי ייעוד וניצול, בהתאם לנוהלי המינהל. עמדת המינהל היתה שאין להחיל עקרון זה על הקרקעות והחברות בהקשר זה.
לאחר מו"מ הגיעו המינהל והחברות לסיכום הבא:

1. בכפוף להשלמת שינוי יעוד הקרקעות נותנות החברות הסכמתן לפינוי המפעלים מהקרקעות במועדים שיוסכמו בין הצדדים.

2. הפינוי יעשה על חשבון החברות.

3. (א) המינהל יעמיד לרשות החברות בחכירה, תמורת תשלום כמקובל, קרקעות חדשות שיאפשרו הקמת מפעלי מלח חלופיים, כך שייצור המלח לא ייפגע. בכל מקרה לא יעלה גודל השטח החלופי על השטח הנוכחי.
(ב) המפעלים יוקמו צפונים לאילת, באזור מישורי מתאים, אשר יאפשר התחברות נוחה ובעלויות סבירות לקו צינור מי הים המגיע מאילת לעין עברונה.
(ג) בהסכם החכירה ייאמר במפורש כי השימוש בקרקעות החדשות יהיה לתעשיית מלח בלבד ולא לכל ייעוד אחר.

4. בתמורה לויתור החברות על זכויותיהן על פי הסכם זה, יקבלו החברות, לאחר שינוי ייעוד הקרקעות, זכויות בכל אחד מהמתחמים (אילת ועתלית) בהתאמה: של %40 מזכויות הבניה. הזכויות יוקצו לחברות בהסכמי פיתוח מהוונים ללא כל תשלום".

בהסדר העקרונות נקבע, אפוא, כי בתמורה לפינוי מפעלי המלח, יקבלו חברות המלח זכויות במקרקעי התכניות, וכתוצאה מכך יוכלו ליהנות מעליית ערכם עקב שינוי הייעוד. נקבע, שהמינהל וחברות המלח יתכננו במשותף את הקרקעות במסגרת תכניות האב, ויישאו בעלויות התכנון כפי חלקם בזכויות. עוד נקבע, כי חברות המלח תשאנה בעלויות הפינוי. החברות לא התחייבו לשלם סכומי כסף נוספים למינהל תמורת הזכויות. כמו כן המינהל התחייב להקצות לחברות קרקע חלופית בחכירה, לצורך העתקת מפעלי המלח, תמורת תשלום דמי חכירה כמקובל.

לפי שומה שנערכה ערב ההסדר באזור החוף הצפוני באילת, לבקשת חברות המלח, שינוי ייעודן של קרקעות אלה למגורים צפוי היה להקנות להן זכויות בשווי של כ-43 מיליון דולר. אמנם, לא הומצאה למשרד מבקר המדינה שומה מקבילה לאזור עתלית, אולם על פי הנתונים הנכונים לאותה עת, אפשר להניח כי שווי הזכויות הכולל שחברות המלח אמורות היו לקבל על פי ההסדר נע בין 80 ל-90 מיליון דולר.

ב-9.6.96 חתמו על ההסדר העוזר הבכיר למנהל המינהל ונציג חברות המלח, בכפוף לאישורו על ידי המוסדות המוסמכים של הצדדים. למחרת, 10.6.96, אישרה הנהלת המינהל את הסדר העקרונות - בפורום המכונה "הנהלה מורחבת" - בכפוף להבהרות ותיקונים⁴. באוגוסט אותה שנה הודיע נציג החברות למינהל על אישור ההסדר. הצדדים הסכימו, כי יישום ההסדר יהיה על פי הסכם מפורט שייחתם על ידי הצדדים.

בשנת 1997 מינה מנהל המינהל צוות לניהול משא ומתן עם חברות המלח לצורך הכנת ההסכם המפורט. במועד סיום הביקורת טרם נחתם ההסכם.

בחודשים מארס -אוגוסט 2000 בדק משרד מבקר המדינה את התהליך שקדם לחתימת הסדר העקרונות ואת אופן הבאתו לאישור מוסדות המינהל.

המאפיינים המיוחדים של ההסדר

מהמבוא להסדר עולה, כי הצדדים היו חלוקים בדעותיהם בדבר הכללים שיש להחיל על זכויותיהם על רקע שינוי הייעוד.

יצוין, כי המינהל נוהג במצבים של שינוי ייעוד מקרקעין, על פי החלטות של מועצת מקרקעי ישראל. ככלל, נהוגים על פי החלטות המועצה עקרונות שונים ביחס לקרקע חקלאית ולקרקע עירונית (על כך יורחב בהמשך).

בענייננו, טענו חברות המלח כי הקרקעות המוחזקות על ידן הן בגדר קרקע עירונית, ועל כן יש להחיל את הכללים הנוהגים ביחס לקרקעות כאלה. המינהל, כפי שהדבר בא לידי ביטוי במבוא להסדר, התנגד להחלתם של כללים אלה.

בסופו של דבר, ההסדר שהוסכם עליו הוא הסדר מיוחד, שאין לו כל עיגון בהחלטות של מועצת מקרקעי ישראל בדבר שינוי ייעוד, או בנהלים כלשהם של המינהל. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח עובדה זו, ונוכח היקפו העצום של ההסדר, בשטח ובכסף, חובה היתה על המינהל להקפיד הקפדה יתרה על עבודת מטה מסודרת טרם ההסדר ולהביא את ההסדר לאישור מועצת מקרקעי ישראל. אולם לא כך היו פני הדברים.

תשתית למשא ומתן

1. בביקורת הועלה, שהמינהל לא התבסס במשא ומתן עם חברות המלח לפני החתימה על ההסדר, על תשתית מקצועית ראויה הנחוצה לצורך הערכה מושכלת של עמדות המיקוח במשא ומתן כזה. כך, מנהלי המשא ומתן לא הצטיידו בהערכת השווי הכספי של הקרקעות ושל הזכויות שיוקנו לכל צד מכוח ההסדר, אפילו בקווים כלליים. כמו כן, לא הצטיידו מנהלי המשא ומתן בחוות-דעת מקצועיות, הנדסיות, כלכליות ואחרות. לדעת משרד מבקר המדינה, העדרם של מסמכים כאלה פגע ביכולתו של המינהל להפיק את התועלת המרבית מן ההסדר, ופוגע בדיעבד, ביכולת לקיים בחינה והערכה של תוצאותיו.

2. הביקורת העלתה ליקויים בבחינה של מערך הזכויות שהיו נתונות בידי חברות המלח בקרקעות נשוא ההסדר. כך, אין בהסדר כל ביטוי לעובדה, שחלק מהקרקעות מוחזקות על ידי חברות המלח מכוח הרשאה, המקנה למחזיק זכות פחותה מזו שמקנה חכירה. הבדל משמעותי זה צריך היה להילקח בחשבון בעת המשא ומתן.
בעניין זה יצוין, כי לאחר שהחל המשא ומתן בין המינהל לחברות המלח, החליט מנהל המינהל על התקשרות עם משרד עורכי דין חיצוני כדי לבדוק מה הן הזכויות של חברות המלח באילת ובעתלית, לפי החלטות המועצה ונוהלי המינהל. משרד עורכי הדין המציא למינהל דוחות ראשוניים בעניין זה, המעלים נושאים הראויים להמשך בדיקה, ובכלל זה, התייחס להבדלים שבין הרשאה וחכירה. ואולם בהוראת מנהל המינהל הופסקה הבדיקה לאחר כשנה, ולמעשה לדוחות אלה לא היתה השפעה ממשית על עיצוב ההסדר הכולל.

3. בביקורת הועלה, כי לא הונחו על שולחן המשא ומתן תשריטים כלשהם (או תיאורים מקבילים), שיאפשרו הגדרה מדויקת של הקרקעות נשוא ההסדר, וממילא לא צורפו תשריטים כאלה להסדר שנחתם. כך, לא הובהר אם הסדר העקרונות חל גם על קרקעות חברה ב' בעין עברונה. שהרי ההסדר נקבע לצורך קידום התכנית למגורים, תיירות ומסחר, בעוד שקרקעות אלה, לפי תכנית האב, מיועדות לחקלאות ימית.

אישור ההסדר בהנהלת המינהל

כאמור, ב-10.6.96, יום אחד בלבד לאחר חתימת נציגי הצדדים על ההסדר, הובא ההסדר לאישור הנהלת המינהל בפורום המכונה "הנהלה מורחבת". לנוסח ההסדר שהובא לאישור ההנהלה לא צורפו ניתוחים כלכליים ומשפטיים, הערכות בדבר שווי הקרקעות הכלולות בהסדר ונתונים אחרים הנחוצים לקבלת החלטה מושכלת. ההנהלה המורחבת אישרה את העסקה, אך פרוטוקול הישיבה אינו משקף את מהלך הדיון ואי אפשר לדעת מה היו עמדות המשתתפים בו, אילו נימוקים הושמעו וכיו"ב.

לדעת משרד מבקר המדינה, משהחליט מנהל המינהל להביא את ההסדר לאישור ההנהלה המורחבת, הרי כדי לקיים כראוי את ההליך הנדרש בעסקה יוצאת דופן בהיקפה ובמהותה, צריך היה לצרף לנוסח ההסדר שנמסר לחברי ההנהלה את מלוא המידע הנדרש, ולהבטיח שלפני כינוסם לדיון בהסדר לקראת אישורו, תינתן להם שהות לבדוק את פרטיו. כמו כן ראוי היה שפרוטוקול הישיבה ישקף את מהלך הדיון.

יצוין, שחלק מהמשתפים בישיבת ההנהלה - היועץ המשפטי של המינהל והסמנכ"ל לשיווק -הביעו, רק בדיעבד, לפני משרד מבקר המדינה את אי-שביעות רצונם מההסדר. אולם לא נמצא כי עשו זאת במהלך הדיון, או שמי מהמשתתפים הצביע על מחסור בנתונים ועל פרק הזמן הקצר שהועמד לרשותם לבדיקת ההסדר. היועץ המשפטי של המינהל אמר בעניין זה כי "הנהלת המינהל אישרה את סכום הדברים על רקע הסברים של מנהל המינהל ועוזרו לגבי נתונים שהם בדקו והם בחנו. בנושא סבוך כזה אין ולא היה להנהלת המינהל סיבה לפקפק בהסברי הרקע וגם לא את הכלים להעמיד את עצמה במקום אלה, שבדקו, ניהלו מו"מ והגיעו לכלל הסכמה". לדעת משרד מבקר המדינה, בכגון אלה אין די בהסברים בעל פה, ויש להביא לפני ההנהלה חוות דעת ונתונים מפורטים בכתב. יצוין עוד, שלדברי מנהל המינהל בתקופה הנדונה, בישיבות הנהלה שהוא כינס וניהל בשנות כהונתו בתפקיד לא אושרה ולו הצעה אחת שחברי הנהלה התנגדו לה, וכי אילו היה מי מחברי ההנהלה מביע התנגדות להסדר, ההסדר לא היה מאושר.

לדעת משרד מבקר המדינה, הדברים מצביעים על פגמים מהותיים בסדרי העבודה של הנהלת המינהל, ופירושם שלא היה בידה לפעול במקרה זו כגוף מחליט ומאשר על פי סדרי מינהל תקין. הדבר חמור במיוחד משום שמועצת מקרקעי ישראל, שהיא הגוף המפקח על המינהל, לא שותפה בהחלטה על ההסדר.

העדר אישור ממועצת מקרקעי ישראל

לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, תפקידה של מועצת מקרקעי ישראל (להלן -המועצה) הוא, בין השאר, לפקח על פעולותיו של המינהל. במינהל נהוג להביא לאישור המועצה הצעות לעסקאות החורגות במהותן מהחלטות קודמות או עסקאות בהיקף חריג.

ואולם מנהל המינהל בחר שלא להביא את הסדר העקרונות עם חברות המלח לאישור המועצה. במכתב למשרד מבקר המדינה מיוני 2000 הסביר מנהל המינהל כי לא הביא את ההחלטה על ההסדר לאישור המועצה, שכן עסקות כאלה לא הובאו למועצה בהיותן במסלול ההחלטות הרגיל.

לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שההחלטה על העסקה עם חברות המלח היתה חריגה הן מבחינת היקפה הכספי ושטח הקרקעות הכלולות בה והן משום אי-התאמתה להחלטות המועצה ולנוהלי המינהל - היה על המינהל להביא את ההסדר לאישור המועצה לפני החתימה עליו, ולצרף אליו חוות דעת, ניתוחים מקצועיים ונתונים נוספים אחרים הנחוצים לקבלת החלטה מושכלת, וכן להציג לפני המועצה חלופות להסדר, ואת הסיכויים והסיכונים הכרוכים בביצועו ובביצוע כל אחת מהחלופות האלה.

בעניין זה נאמר בתשובת המינהל מפברואר 2001 לגבי העתיד, כדלקמן: "נבקש להביא לידיעתכם כי הנהלת המינהל תדאג להביא את טיוטת ההסכם וכן את הצעת העסקה לדיון והחלטה במועצת מקרקעי ישראל, בטרם חתימת המינהל על ההסכם".

זכויות במקרקעין בעקבות שינוי ייעוד - העקרונות הקיימים

1. בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל משנת 1965 בדבר מדיניות הקרקע בישראל, נקבעו, בין היתר, הכללים בדבר זכויות במקרקעין במקרים של שינוי ייעוד. הסדרים שונים נקבעו לעניין זה בין קרקע חקלאית וקרקע עירונית.

ביחס לקרקע חקלאית נקבע, כי "בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית לייעוד אחר יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור שייקבע על-ידי המועצה בכללים שתוציא". ביחס לקרקע עירונית נקבע כי "שונה יעודה של קרקע עירונית או שונה היקף האפשרויות בקרקע הרשות בידי המחזיק בקרקע לנצלה לפי יעודה החדש".
ברבות השנים, התקבלו על ידי המועצה החלטות נוספות בעניין שינוי ייעוד וזכויות המחזיקים בקרקע.

ביחס לקרקע עירונית נקבע, בהחלטה מס' 402 של המועצה משנת 1988, כי על חוכר הקרקע לשלם למינהל "דמי היתר" בעבור ההיתר שניתן לו מהמינהל להפיק מהקרקע הנאה נוספת על זו שהיה זכאי לה לפי ייעוד הקרקע בחכירה המקורית. דמי ההיתר בחכירה מהוונת הם %51 מ"ההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי הייעוד". עוד נקבע בהחלטה, שחוכר קרקע ששילם היטל השבחה לרשות מקומית בגין השבחת הקרקע עקב שינוי ייעודה, יקבל מהמינהל החזר בשיעור %50 מההיטל או מדמי ההיתר ששילם, על פי הסכום הנמוך מביניהם.

ביחס לקרקע חקלאית קיבלה המועצה כמה החלטות בדבר פיצויים בגין שינוי הייעוד. במועד חתימת ההסדר היתה בתוקף החלטה 727 של המועצה, שעל פיה שיעור הפיצוי המרבי לחוכר בתנאי נחלה יהיה %27, ושיעור הפיצוי לחברה לעיבוד חקלאי %13.5. בסיס הפיצוי הוא תקבולי המינהל שיתקבלו משיווק הקרקע שייעודה שונה; ההחלטה גם קבעה אפשרות לקבל במקום הפיצוי הכספי חכירה של חלק מהקרקע ששונה ייעודה, ששוויה עד %29 משווי הקרקע בהתאם לזכויות הבניה לפי תכנית שינוי הייעוד.
עולה אפוא, כי יש חשיבות רבה לסיווג קרקע, אם חקלאית היא או עירונית, במקרים של שינוי ייעוד. אולם אין בהחלטות המועצה או בנוהלי המינהל כללים ברורים לסיווג קרקעות במקרים של חוסר בהירות, כיצד להגדיר את הקרקע. אין גם כללים ביחס לשינוי ייעוד של קרקעות שאינן מתאימות ל"שיבוץ" הקיים של קרקע חקלאית וקרקע עירונית.

2. אכן, ניתן לטעון כי הקרקעות נשוא ההסדר אינן "משתבצות" לכללים הקיימים בדבר שינוי ייעוד של קרקע, חקלאית או עירונית. אולם ברור הוא, כי טרם הכניסה למשא ומתן, היה על המינהל לבחון שאלה זו, ואת החלופות להסדר בהתאם לעקרונות הקיימים. כמו כן, היה על המינהל, אם הגיע למסקנה כי הכללים הקיימים אינם ישימים, להביא את תנאי ההסדר לאישור המועצה. בביקורת נמצא, כי לא כך התנהלו הדברים:
(א) הקרקעות בעתלית: מדברי אנשי המינהל שהיו מעורבים בהסדר עולה, כי הנחת המינהל היתה, שהקרקע שמחזיקה חברה א' באזור היא קרקע עירונית; ומכאן, שלכאורה צריכים לחול עליה הכללים לשינוי ייעוד קרקע עירונית. לטענת חברות המלח, זכויות חברה א' בקרקעות בעתלית הן בכלל זכויות בעלות.

בביקורת נמצא, שהמינהל לא בחן לעמקה שאלה זו. כך, לא נתן המינהל דעתו לכך, שלפי החוזה בין ממשלת המנדט לפיק"א, המטרה העיקרית שלשמה הוקצו הקרקעות היא חקלאות או פיתוח חקלאי; ולפי החוזה בין פיק"א לחברה א', הכפוף לתנאי החוזה בין ממשלת המנדט לפיק"א, המטרה היא תעשיית מלח והנהלת ענייני חברה א' בלבד. לפי תכנית האב לעתלית שיזם המינהל, שבה מפורט בין השאר המצב התכנוני הקיים (תמ"א 13 ג'), השטח שבהחזקת חברה א' מיועד ל"בריכות לשימוש חקלאי". בחלק מהשטח המוחכר הקימה החברה בריכות דגים - שהן בגדר שימוש חקלאי.

(ב) הקרקעות באילת: גם ביחס לקרקעות באילת, הנחת המינהל היתה כי מדובר בקרקע עירונית. זו גם היתה עמדת חברות המלח. אולם בביקורת עלה, כי כבר בשנת 1994, בחנה לשכת הייעוץ המשפטי של המינהל את שאלת ייעודן של קרקעות אלה, והגיעה למסקנה שונה. בחוות הדעת נכתב, כי על סמך הנאמר בחוזי החכירה (כגון: מטרת החכירה - בריכות אידוי), המסקנה היא, כי הצדדים לחוזים לא ראו את הקרקעות כקרקעות עירוניות כמשמעותן בהחלטת המועצה מס' 1, המקנה לחוכר של קרקעות כאלה את הזכות ליהנות משינוי ייעודן.

בחוות דעת בעניין האמור המליצה בשעתה לשכת הייעוץ המשפטי במינהל כי ראוי שתתקבל החלטת מדיניות קרקעית באשר לשינוי ייעודן של קרקעות מעין אלו, בהתחשב בגודלן, במטרת החכירה (בריכות מלח) ובכך שהקרקע נמסרה שלא על פי מכרז. הביקורת העלתה שההמלצה האמורה לא בוצעה.

למרות הנחתו של המינהל כי הקרקעות המוחזקות בידי חברות המלח הן בבחינת קרקעות עירוניות הכפופות להחלטה 402 של המועצה, הרי שעמדתו, כפי שבאה לידי ביטוי במבוא להסדר, היתה שאין להחיל את העקרונות הקיימים בדבר שינוי ייעוד על ההסדר. מנהל המינהל דאז הסביר שעמדתו זו נבעה מכך, שלפי החלטה 402, תכנון הקרקע לאחר שינוי הייעוד נתון בידי החוכר, ואילו במקרה זה, ביקש המינהל לשלוט על הליכי התכנון. כמו-כן, הוא סבר שההסדר שנקבע טוב יותר למינהל מעסקה שהיתה מתקבלת לפי החלטה 402.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שהמינהל יבחן לעמקה את שאלת סיווגן של הקרקעות על-מנת לגבש לעצמו עמדה בשאלה המהותית, והיא, מהן הזכויות המוקנות לחברות המלח בעקבות שינוי הייעוד. המינהל צריך היה גם לבחון את המשמעויות הכלכליות של כל אחת מהחלופות. בחינה כזו לא נעשתה, כאמור.

3. בלי להביע עמדה לגוף השאלה, אם הקרקעות הן חקלאיות או עירוניות, או שצריך היה להחיל עליהן כללים שונים מאלה שנקבעו בהחלטות הקיימות, ברור הוא, כי קיימים הבדלים של ממש בין תוכן ההסדר שנקבע ובין הכללים החלים במקרים של שינוי ייעוד, הן בקרקע חקלאית והן בקרקע עירונית:

(א) על פי החלטות המועצה ביחס לשינוי ייעוד בקרקע עירונית, אכן זכאי חוכר קרקע להמשיך ולחכור אותה, ולנצלה לפי ייעודה החדש (תמורת תשלום דמי היתר, בכסף או בקרקע). אולם זכות זו מוקנית רק לחוכרים של קרקע, ואין היא מוקנית למי שמחזיקים בקרקע מכוח הרשאה. בעניין נשוא ההסדר, לא נעשתה כל אבחנה בין זכויות החכירה של חברה ב' באילת, ובין זכויותיה מכוח הרשאה.

(ב) לפי החלטות המועצה, הן ביחס לקרקע עירונית והן ביחס לקרקע חקלאית, אין החוכר הנהנה משינוי ייעוד, זכאי לקבל קרקע חלופית תמורת הקרקע שייעודה שונה. ואילו בהסדר נקבע, כי המינהל יעמיד לרשות חברות המלח קרקעות חלופיות להקמת מפעלי מלח, ולא בהרשאה, כי אם בחכירה. בכך איפשר המינהל לחברות ליהנות הן מזכויות בגין שינוי ייעוד והן מקרקע חלופית. המינהל גם לא דאג למנוע את האפשרות שבעתיד, אם ישונה יעודן של הקרקעות החלופיות, ישובו חברות המלח וייהנו מהן כעתודת נדל"ן.

בלי להביע עמדה לגבי תוכנו של ההסדר גופו, דעת משרד מבקר המדינה היא, כי ההבדלים האמורים טעונים היו הסבר, ניתוח והנמקה, וכי מוטל היה על המינהל להביא את תוכנו של ההסדר לאישור מועצת מקרקעי ישראל.

4. בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה, הסבירו מנהל המינהל דאז ועוזרו את השיקולים שעמדו לנגד עיניהם בבסיס חתימת ההסדר. על פי הסבריהם, ההסדר עוצב ונחתם עם חברות המלח על רקע דרישה ולחצים לאתר ולהציע במהירות קרקע זמינה לשיווק, שבאה לידי ביטוי גם בהחלטות ממשלה. לדברי מנהל המינהל, "המדינה עשתה באותה תקופה מאמצי הצלה נואשים ויקרים כדי לשחרר קרקעות שיוכלו להיכנס למחזור הבנייה"; באילת היתה אפשרות לבנות 12,000 יחידות דיור כשהשטח שבחזקת חברות המלח הוא לב הפרויקט, ובעתלית 30,000 יחידות דיור, כשהשטח שבחזקת חברות המלח הוא חלק קטן מהפרויקט, ולמימוש הפוטנציאל האמור היה צורך להגיע להסדר.

הוסבר, כי המינהל סבר שיש פוטנציאל ממשי לבנייה הן באילת והן בעתלית; ומאחר שהיוזמה להסדר היתה של המינהל, ולא של חברות המלח, סברו מנהל המינהל ועוזרו שאין להיכנס לסבך משפטי וכלכלי מורכב, אלא לחתור לפשרה: ההחלטה בדבר מתן %40 מזכויות הבנייה לחברות וכן קרקע חלופית היתה תוצאה של מיקוח. לאור ניסיונם הם סברו, שהעסקה שנעשתה עם החברות טובה למינהל יותר מעסקה שהיתה נעשית לפי הכללים שבהחלטת המועצה 402 בדבר שינוי ייעוד קרקעות.

עוד הוסבר, כי מנהל המינהל חשש שחברות המלח ידרשו להמשיך להחזיק בקרקעות לשם הפקת מלח עד לתום החוזים, ועקב כך ייקלע המינהל לדיונים משפטיים ארוכים עמן, שלא יאפשרו את שינוי הייעוד. כמו כן היה חשש שחברות המלח יצליחו לכפות על המינהל עסקה לפי החלטה 402, שתאפשר להן לרכוש את הקרקעות ב-%51 משוויין (דמי ההיתר), ובעקבות זאת לא יוכל המינהל להיות שותף בתכנון הקרקעות.

לדעת משרד מבקר המדינה, מינהל מקרקעי ישראל, כרשות ציבורית המופקדת כנאמן על ניהול מקרקעי ישראל, חייבת - גם אם היא נתונה בצוק העתים ותחת לחצים -להקפיד על סדרי מינהל תקין בעבודתה. רק כך אפשר להבטיח את האינטרס הציבורי שעליו היא מופקדת. גם אם ההסכם הוא תוצאה של פשרה ומיקוח, הרי שמשמעותו הכבדה מחייבת עבודת מטרה מסודרת, בחינה מקצועית ראויה, תהליך מסודר של קבלת החלטות, שקיפות, פיקוח ובקרה.

כן מן הראוי לציין, לעניין הלחצים התכנוניים, שעוד בינואר 1996, בזמן גיבוש תכנית האב לעתלית, המליצה החברה ששכר המינהל לצורך התכנון, כי לצורך קידום התכנית יש להכין תכניות מפורטות ולפנות תחילה את מחנות הצבא, ורק בשלב אחרון לממש את "שטחי ממ"י שבחכירת [חברה א']. ובעניין זה יש לציין בפירוש שהתכנית יכולה להתמודד ולחיות גם אם לא מגיעים למו"מ על פינוי [חברה א']". עולה מכך, שלפני חתימת ההסדר היה על המינהל להביא בחשבון שמימוש הקרקעות בעתלית שבהחזקת חברה א' הוא עניין לטווח ארוך. למרות זאת כרך המינהל את הטיפול בזכויותיהן של חברות המלח בעתלית עם הטיפול בזכויותיהן באילת ללא בדיקת הכדאיות שבכך, וללא בחינת האפשרות לחתום על הסדר נפרד בגין הקרקעות בכל אחד מהמקומות האלה.

לקחים כלליים - תהליכי עבודה במינהל ובמועצה

לדעת משרד מבקר המדינה, משקף הסדר העקרונות עם חברות המלח ליקויים מבניים ומערכתיים בתהליכי העבודה של מינהל מקרקעי ישראל.

1. המינהל אחראי לניהולם של יותר מ-%90 מהמקרקעין במדינה. לפי חוק נכסי המדינה, התשי"א-1951, מנהל המינהל הוא המוסמך לייצג את הממשלה בהענקת זכויות במקרקעי המדינה. בתקנות נכסי המדינה (מקרקעים), התשי"ב-1952, נקבע כי "ההנהלה של מקרקעי המדינה... היא בידי מנהל מקרקעי המדינה או סגן המנהל".

הדעת נותנת, כי בשל מורכבותן ומשמעויותיהן הכלכליות הכבדות של החלטות מסוימות, יש למסד את תהליכי קבלת ההחלטות במינהל על פי העקרונות המתחייבים בכגון אלה, תוך שיתוף הגורמים המקצועיים הבכירים בהנהלה. אולם לבד מסמכויותיהם של מנהל המינהל וסגנו, תפקידיה וסמכויותיה של הנהלת המינהל וסדרי פעולתה אינם מוסדרים בנהלים כלשהם.

אכן, הביקורת העלתה שבהסדר העקרונות עם חברות המלח נתגלעו ליקויים בעבודת ההנהלה.

בתשובת המינהל מפברואר 2001 נאמר בעניין זה כדלקמן: "המינהל עוסק בהפקת לקחים בעניין טיפולו בעסקות גדולות ומורכבות במיוחד, ונעזר לשם כך, בין היתר, בהערות הביקורת של מבקר המדינה: עסקות גדולות ומורכבות במיוחד תובאנה לדיון בהנהלת המינהל, וזאת רק לאחר שיובאו בפניה כל הנתונים המהותיים הנחוצים לצורך קבלת החלטה, ולאחר שנבחנו היבטים משפטיים, תכנוניים, כלכליים, שמאיים וכו', ולאחר ביצוע הליך של בחינת חלופות. לעניין סמכויות 'הנהלת המינהל'... אנו רואים לנכון להביא לבחינת נושא זה של מעמד הנהלת המינהל, מהות תפקידה וסדרי פעולתה ונדאג להביא הצעה שמטרתה לעגן נושא זה בחקיקה מתאימה".

2. מועצת מקרקעי ישראל היא הגוף המופקד לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, על הפיקוח על פעולות המינהל. אולם בשום מקום לא נקבע, מהם סדרי העבודה של המועצה לצורך ביצוע תפקידה זה. יצוין, כי שרי האוצר והתשתיות הלאומיות מוסמכים לקבוע בתקנות כללים לעבודת המועצה; ואף המועצה מוסמכת, בהעדר כללים חקוקים, לקבוע לעצמה את דרכי עבודתה . תקנות או כללים לעניין זה לא נקבעו.

לדעת משרד מבקר המדינה, הלקחים העולים מדוח זה בעניין הצורך להבטיח פיקוח יעיל של המועצה על פעולות המינהל, כוללים גם את הצורך לבחון את קביעתם - בתקנות או בנהלים פנימיים - של סדרי עבודת המועצה. בכלל זה יש לקבוע, בין השאר, מהם הנושאים שעל המינהל להביא לפני המועצה, ואת סדרי הדיווח למועצה.

על רקע מחסור בקרקע זמינה לבנייה ולחצים להגדיל את מלאי הקרקעות הזמינות, יזם מנהל מינהל מקרקעי ישראל בשנת 1995, תכנון של שטחי קרקע באילת ובעתלית למגורים למלונאות ולמסחר. בחלק משטחי הקרקע האמורים החזיקו שתי חברות להפקת מלח, ומנהל המינהל נשא ונתן עמן לשם פינוין משטחים אלה וקידום התכניות. ביוני 1996 הושג בין הצדדים הסדר, ולפיו חברות המלח יפנו את מפעליהן מכל הקרקעות שהחזיקו בהן, ובתמורה יינתנו להן %40 מזכויות הבנייה שיהיו בקרקעות אלה וכן קרקע חלופית בחכירה.

ההסדר עם חברות המלח הוא בהיקף כספי ניכר ונוגע לשטח קרקע גדול. הביקורת העלתה ליקויים בתהליכי העבודה שליוו את המשא ומתן עם חברות המלח ובסדרי קבלת ההחלטות במוסדות המינהל.

בהסדר ניתנו לחברות זכויות במקרקעין החורגות בשיעורן ובהיקפן מהנהוג במינהל בעסקאות אחרות הנעשות עקב שינוי ייעודן של קרקעות - עירוניות או חקלאיות; כל זאת בלי שהמינהל בדק כראוי מה הן זכויות חברות המלח באותן קרקעות כדי לקבוע מהו ההסדר הנאות שיש להציע להן, ובלי לנתח כראוי את כדאיות התנאים שעליהם הוסכם.

בעניין הפיקוח על פעולות המינהל בכל הקשור להסדר נמצא, שלמרות ייחודו, ההסדר לא הובא לאישור מועצת מקרקעי ישראל.

לדעת מבקר המדינה, מן הראוי להפיק את הלקחים הכלליים כפי שהם עולים מדוח זה בדבר סדרי עבודת מינהל מקרקעי ישראל והפיקוח של מועצת מקרקעי ישראל עליו.

1. לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, מנהל מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) את מקרקעי ישראל (כהגדרתם באותו חוק), שהם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח ושל הקרן הקיימת לישראל. מקרקעין אלה מסתכמים ביותר מ-%90 משטח המדינה.
על פי אותו חוק, מינתה הממשלה את מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה) והטילה עליה לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל, לפקח על פעולות המינהל ולאשר את הצעת תקציבו שייקבע בחוק. מדיניות המועצה באה לידי ביטוי בהחלטותיה.

2. החל משנות השמונים נוהג המינהל להקצות לסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן - הסוכנות) קרקעות, בלא מכרז, לצורכי הקמה או הרחבה של יישובים קהילתיים. יישובים כאלה הוקמו בעיקר בעמק עירון, בעמק יזרעאל, בגליל, ברמת הנגב ובערבה.

3. במשרד מבקר המדינה נתקבלו תלונות ממתיישבים וממועמדים להתיישבות ביישובים כאמור, על סדרי קליטתם, על תשלומים שנדרשו מהם כתנאי לקליטתם, וכן בעניין סדרי ההקמה והניהול של היישובים. בעקבות תלונות אלה בדק משרד מבקר המדינה את הנושא הזה.
בחודשים מארס-אוגוסט 2000, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את סדרי ההקצאה של קרקעות המינהל לסוכנות; את סדרי הפיתוח של הקרקעות, הבינוי עליהן, החכרתן ואכלוסן, ובכלל זה מידת הבקרה של המינהל על תהליכים אלה; את מידת הפיקוח של רשם האגודות השיתופיות (להלן - הרשם), על הקמתן ועל אופן ניהולן של האגודות השיתופיות להתיישבות קהילתית, שבמסגרתן מאוגדים המתיישבים ביישובים אלה⁶; ואת מידת מעורבותה של המועצה בהתוויית המדיניות שלפיה יפעל המינהל, ובגיבוש הסדרים בעניין היחסים שבין המינהל לסוכנות. הבדיקה נעשתה במינהל ובמשרד העבודה והרווחה - באגף לאיגוד שיתופי, שבראשו עומד הרשם. בירורי השלמה נעשו עם הסוכנות, עם נציגים של כמה אגודות שיתופיות כאמור, וכן עם נותני שירותים לאגודות; הללו אינם גופים הנתונים לביקורתו של מבקר המדינה, אולם המידע שנתקבל מהם שימש לבדיקת פעולותיהם של המינהל והרשם.

המסגרת החוקית והארגונית

1. חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, מחייב את משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם, וכן גופים מסוימים המנויים בחוק, שלא להתקשר בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, או לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, אלא על פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו. בהתאם לאותו חוק, שר האוצר, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, הוסמך לקבוע בתקנות, בין היתר, סוגי התקשרויות הפטורות ממכרז.

2. בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים), פורטו הנסיבות שבהן התקשרויות חוזיות של הגופים שעליהם חל החוק אינן טעונות מכרז. לפי תקנה 3 (19), פסקה (א), לתקנות חובת המכרזים, פטורה ממכרז התקשרות משרד ממשלתי (בכלל זה המינהל, שהוא יחידת סמך של משרד התשתיות הלאומיות) "עם הסוכנות היהודית או ההסתדרות הציונית לביצוע מטרות ציבוריות לרבות הקמה, ביסוס או הרחבה של יישובים קהילתיים, כפריים או חקלאיים".

3. נוהלי הקצאת קרקעות לסוכנות למטרות האמורות מושתתים על החלטות המועצה שנתקבלו במהלך השנים; האחרונה שבהן היא החלטה מס' 433 מסוף שנת 1989, שעניינה: "תנאי הקצאת מגרשים למגורים ביישובים קהילתיים בגליל, בעמק עירון, בדרום הר חברון, ברמת הנגב ובערבה" (להלן - החלטת המועצה מ-1989). על פי ההחלטה, הסוכנות תדאג, בין היתר, להקמת אגודה של המתיישבים ביישוב. היישובים הקהילתיים - בייחוד אלה שהוקמו או הורחבו בעשור האחרון - הם בעלי אופי עירוני, נמצאים הרחק מן הערים הגדולות, בדרך כלל באזורים כפריים, בכל אחד מהם כמה מאות בתי מגורים צמודי קרקע ומבנים ספורים למוסדות ציבור ולמסחר, הנבנים בידי המתיישבים ועל חשבונם.

4. בתוקף החלטת המועצה מ-1989, קרקע שהמינהל החליט להקצות להקמה או להרחבה של יישוב קהילתי נמסרת לסוכנות במעמד של "בר-רשות", לצורך תכנונו, פיתוחו ואכלוסו של היישוב, הכול לפי הסכם הנחתם בין המינהל לבין הסוכנות (להלן - הסכם הרשאה לפיתוח). לפי ההסכם, הקרקע נמסרת לסוכנות לשבע שנים (בדרך כלל, עם אפשרות להארכה), או עד למועד שבו תסתיים בנייתם ואכלוסם של 100- 150 בתי מגורים קבועים ביישוב, לפי המוקדם שבמועדים הללו.

במסגרת ההסכם, מתחייבת הסוכנות לפתח את הקרקע שעליה יוקם היישוב (פיתוח התשתיות, סלילת דרכים וכד'); לדאוג שהיישוב יאוכלס במתיישבים שהסוכנות תאשר ותפנה למינהל לחתימה על הסכמים בעניין המגרשים שיועמדו לרשותם; וכן לדאוג שכל הפעולות בקרקע ייעשו לפי תכניות שיאשר המינהל. לפי הסכם ההרשאה לפיתוח, ההוצאות הכרוכות בתכנונו, בפיתוחו, בהקמתו ובאכלוסו של יישוב קהילתי חלות על הסוכנות. למעשה, היא מטילה אותן על המתיישבים.

5. בעשור האחרון, היוזמה להקמה או להרחבה של יישוב קהילתי היתה, בדרך כלל, של בני יישוב קיים שביקשו להרחיבו, או של קבוצת אנשים שהתארגנו כדי להקים יחד יישוב כזה. קבוצת אנשים כזאת פונה לסוכנות, ומבקשת ממנה לסייע בידם, ולהסכים לתת את חסותה להקמת היישוב או להרחבתו. אם שוכנעה הסוכנות שהקמת היישוב או הרחבתו חשובה או כדאית, היא דורשת מהקבוצה לייסד אגודה שיתופית.

קבוצה כאמור מגישה לרשם בקשה לרישום אגודה שיתופית להתיישבות קהילתית⁷, לפי פקודת האגודות השיתופיות, 1933, ולפי תקנות וצווים שהוצאו מכוחה. משאישר הרשם את שם האגודה, את תקנונה, ואת כשירותה לרישום, הוא רושם אותה בפנקס האגודות השיתופיות, ומוציא לה תעודת רישום. משנוסדה האגודה השיתופית, הסוכנות דורשת ממנה לחתום עמה על חוזה המגדיר את היחסים ביניהן, לחתום על כתב התחייבות כלפיה בקשר לרכוש שהיא אמורה לקבל מהסוכנות, וכן על איגרת חוב ללא הגבלת סכום - להבטחת פירעון הלוואות שהיא עשויה לקבל מהסוכנות (להלן - המסמכים החוזיים). לאחר החתימה על המסמכים, נהגה הסוכנות לצייד את האגודה במכתב למינהל, ולהציגה לפני גורמים שונים כזרוע שלה בכל הקשור להקמת היישוב הקהילתי או להרחבתו. מכתב כזה מאפשר לאגודה לקיים מגעים שוטפים עם המינהל בכל הנוגע לפעולותיה בהקמת היישוב, אם נדרשת מעורבות של המינהל בהן.

6. הביקורת העלתה:
(א) המינהל ער לכך שבעשור האחרון (מסוף שנות השמונים ועד למועד סיום הביקורת), פחתה מאוד מעורבותה של הסוכנות בהקמת יישובים קהילתיים או בהרחבתם: היא אינה מתכננת את הקמתם, אינה עוסקת בפיתוח התשתיות הדרושות, אינה מממנת את הפעולות האלה, אינה נותנת הלוואות למתיישבים או לאגודות היישובים לביצוע הפעולות האמורות, ומעורבותה באכלוס היישובים היא מזערית. אף על פי כן, עד מועד סיום הביקורת לא בחן המינהל את המשמעות המשפטית והתפעולית שיש למצב זה, מבחינת הסדרי התקשרותו עם הסוכנות בנושא, ואף לא - אם ראוי לשנות את ההסדרים, ומה הם השינויים שייעשו (אם ייעשו).

(ב) במסמכים החוזיים נקבע, בין היתר: "באגודה ... יהיו זכאים להיות חברים רק אותם המתיישבים שאושרו על ידי הסוכנות כראויים להתיישב ביישוב והמקיימים את התחייבויותיהם כלפי הסוכנות". עד מועד סיום הביקורת לא נתן המינהל את דעתו על הקריטריונים שלפיהם הסוכנות אמורה לאשר מי ראוי להתיישב ביישוב כאמור ולהיות חבר באגודת היישוב, ולא דרש שהללו ייקבעו בתיאום עמו ועל דעתו.

7. לפי הנוסח האחיד של המסמכים החוזיים, יחיד או בני-זוג המבקשים לרכוש מגרש ביישוב קהילתי שבהקמה, כדי לבנות עליו בית למגוריהם, חייבים להיות חברים באגודת היישוב. לפי דפוסי הפעולה שנהגו במועד הביקורת, כדי להיות חבר באגודה, על המועמד להתייצב לראיון קבלה ב"ועדת קליטה" שאת חבריה מינה ועד האגודה.

במשרד מבקר המדינה התקבלו תלונות של מועמדים, שביקשו להתיישב ביישובים קהילתיים, אולם ועדת הקליטה של היישוב דחתה את בקשותיהם, בטענה של אי-התאמה חברתית, בלא שהובהר להם מהו הפגם בכישוריהם החברתיים ומדוע נדחו.

לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל והמינהל הוא המופקד על ניהול הקרקעות הללו והוא שמחכיר למתיישבים את המגרשים ביישובים, לפי המלצת הסוכנות, ראוי שידרוש מהסוכנות לוודא שוועדות הקליטה פועלות לפי אמות מידה נאותות, שיהיו גם על דעתו.

8. מועמד שוועדת הקליטה מצאה אותו ראוי להיקלט ביישוב ואשר הביע את נכונותו להיות חבר באגודת היישוב, מופנה לאגודה כדי לחתום עמה על הסכם המסדיר את הקשרים המשפטיים והכספיים ביניהם. כמו כן מפנה האגודה מועמד כאמור לסוכנות כדי שגם היא תאשר את מועמדותו. הסוכנות מתנה את אישור המועמדות בחתימת המתיישב על כתב התחייבות כלפיה ועל ייפוי כוח נוטריוני בלתי חוזר לזכותה. לאחר חתימתו על המסמכים האמורים מפנה הסוכנות את המתיישב למינהל, כדי לחתום עמו על חוזה פיתוח בנוגע למגרש שהאגודה הקצתה לו ביישוב. לאחר השלמת הבנייה חותם המתיישב על חוזה חכירה עם המינהל.

9. עיון בכתבי ההתחייבויות שהמתיישבים נדרשים לתת לסוכנות מעלה, שהם מטילים הגבלות שונות על המתיישבים, שהיה על המינהל לתת את דעתו עליהן. לדוגמה: בכתב ההתחייבות נקבע, שהסוכנות רשאית לבטל את הרשות שנתנה למתיישב להתיישב ביישוב, ואף לדרוש את פינויו, בנסיבות המפורטות בכתב ההתחייבות, ובכללן: "כאשר אנו או מי מאתנו נהווה גורם מפריע ביישוב ו/או להתפתחות היישוב בהתאם לשיקול דעת המיישבת".

יצוין כי יישוב קהילתי אינו יישוב חקלאי כהגדרתו בחוק המועמדים להתיישבות חקלאית, התשי"ג-1953⁸, לכן לא חלים עליו ועל המתיישבים בו הוראות חוק זה, המקנה מעמד מיוחד לסוכנות (ולגופים נוספים) כ"מוסד מיישב"; ובכלל זה סמכות לתבוע (בוועדה מיוחדת שמונתה לפי אותו חוק) את הרחקתו של מתיישב ביישוב חקלאי (במשך תקופה המנויה בחוק), בשל אחת מהעילות המנויות באותו חוק.

לדעת משרד מבקר המדינה, הסדר כאמור, שבו המינהל מאפשר לסוכנות לבטל את הרשות שנתנה לאדם להתיישב ביישוב, ואף לדרוש את פינויו, בלי שנקבעו אמות מידה המגדירות מיהו "גורם מפריע ביישוב או להתפתחות היישוב", הוא הסדר שיש בו לכאורה פגיעה בחופש הקניין למעלה מן המותר ואשר מקורה אינו בחוק⁹. הסדר כזה אינו עניין לכתב התחייבות, ואם יש בו צורך, ראוי לעשותו בחקיקה ראשית ההולמת את ערכיה של מדינת ישראל, שנועדה לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. ראוי אפוא, שהמינהל יעלה נושא זה לדיון במועצה, כדי לשקול את הצורך בקיומה של הוראה כאמור; אם תראה שיש בה צורך, ראוי שתיזום את הסדרתה באמצעות חקיקה מתאימה.

10. בתשובת הסוכנות מדצמבר 2000 למשרד מבקר המדינה, היא הדגישה את חשיבותה ותרומתה להקמת מערך ההתיישבות הכולל בארץ, ובכלל זה את מעורבותה והשקעותיה ב"תכנית המצפים" שהוקמו על קרקעות המדינה בסוף שנות השבעים ובתחילת שנות השמונים (33 מצפים, ובכל אחד מהם כמה עשרות משפחות), ואשר מקצתם הורחבו לכלל יישובים קהילתיים שבכל אחד מהם כמה מאות משפחות. עם זאת אישרה הסוכנות, כי שלא כבעבר, אין היא משקיעה מתקציבה בפיתוח תשתיות למגורים ובבניית בתים ביישובים קהילתיים; ביישובים כאלה היא פועלת בעיקר בנושאים הקשורים לפיתוח תעסוקות ו"חיזוק חברתי", ונציגיה משתתפים בצוותי ההיגוי והליווי של תכניות הפיתוח והרחבת היישובים.

סדרי הקמתם ואכלוסם של יישובים קהילתיים

בדיקת הקמתם, ניהולם ואכלוסם, של כמה יישובים קהילתיים¹⁰ העלתה את הממצאים דלהלן.

יישוב קהילתי א'

1. בינואר 1997 נחתם הסכם הרשאה לפיתוח, שלפיו הקצה המינהל לסוכנות, בלא מכרז, קרקע בשטח כ-700 דונם בצפון הארץ, לשם הרחבת יישוב קהילתי מסוים. למעשה, לא הורחב היישוב, אלא הוקם במקום יישוב קהילתי חדש (להלן: יישוב קהילתי א', או יישוב א'). היוזמה להקמת יישוב א' היתה של אדריכל מסוים (להלן: האדריכל, או היזם).

2. בתחילת שנת 1995 פנה היזם אל הסוכנות בבקשה שתיתן את חסותה להקמת היישוב ותפעל לקבלת הקרקע הדרושה לכך מהמינהל. הסוכנות הסכימה לפעול כמבוקש בתנאי שהיא לא תממן את הקמת היישוב, ודרשה כי תוקם אגודה שיתופית שתטפל בהקמתו.

3. לצורך ייסוד האגודה השיתופית הוגשה לרשם בקשה לרישומה ולאישור נוסח התקנון שצורף לה (להלן - התקנון). על מסמכים אלה חתמו שמונה אנשים, שהסכימו להיות חברים באגודה ולשמש כמייסדיה (להלן: המייסדים). עם המייסדים נמנו קרוב משפחה של היזם ומכר שלו. בתחילת מאי 1995 אישר הרשם את ייסוד האגודה (להלן: אגודת יישוב א', או האגודה) ואת התקנון, ורשם אותה בפנקס האגודות השיתופיות. זמן מה לאחר רישום האגודה פרשו ארבעה מהמייסדים מכל פעילות בה ולא רכשו מגרשים ביישוב. יתר הארבעה, ובהם קרוב משפחתו של היזם ומכרו, מונו באסיפת המייסדים לשמש ועד מנהל זמני של האגודה.

4. כשנתיים לאחר הקמת האגודה, וחודשים ספורים לאחר שהסוכנות חתמה עם המינהל על הסכם ההרשאה לפיתוח, הצטרפו לאגודה משפחות רבות. בעקבות שינוי בתכניות הנוגעות לפרויקט של הקמת היישוב, הוגדל היקפו: מפרויקט של 440 בתי מגורים צמודי קרקע שהיו אמורים להיבנות בכמה שלבים, לפרויקט של 550 בתים שיוקם כולו במקשה אחת. היזם והמייסדים אמדו את עלות הפרויקט בכ-500 מיליון ש"ח. באפריל 1999 נמנו עם המתיישבים 520 משפחות (כ-1000 חברים באגודה). בסוף ספטמבר 2000 הוחל באכלוס היישוב, ולפי התכנון הוא אמור להסתיים בשנת 2001. הקמת היישוב כולו, לרבות מבני הציבור והמבנים המסחריים, אמורה להסתיים בעוד שנים אחדות. עד סוף אוגוסט 2000 חתמו רוב המתיישבים על חוזי פיתוח עם המינהל, ומעטים כבר חתמו על חוזי חכירה.

5. במחצית הראשונה של שנת 1999 פנו כמה מהמתיישבים במכתבים אל הרשם, המינהל והסוכנות, והתלוננו על אי-סדרים בניהול האגודה ובתהליך הקמת היישוב. ביוני אותה שנה מינה הרשם ועד ממונה לאגודת יישוב א', ובד בבד, מינה גם חוקר לחקור בענייני האגודה. בסוף אוגוסט 1999 הגיש החוקר לרשם דוח חקירה והרשם אימץ את ההמלצות הכלולות בדוח. במארס 2000 מינה הרשם שוב ועד ממונה - למשך תקופה שעד סוף פברואר 2001. בדוח החקירה צוין, שלא היה גילוי נאות בנוגע לחוזים שחתם ועד האגודה עם היזם קודם למינוי החוקר, והומלץ להעביר לבוררות את עניין התמורה הכספית המגיעה ליזם לפי חוזים אלה. בפועל הועבר העניין לתהליך של גישור והוא עדיין לא הסתיים.

6. הקצאת קרקע שבניהול המינהל במכרז, היא תהליך שהמחוקק ראה בו תהליך רצוי והנהיג לגביו חובה חוקית. זהו גם התהליך השכיח של יצירת עסקה כלכלית, שבו המשתתף במכרז מכלכל את צעדיו, בדרך כלל במטרה להפיק רווח. המינהל אף רשאי לכלול במכרז תנאים שיעודדו תחרות בין המתמודדים, על צמצום עלויות הפיתוח וההקמה, באופן שייטיב עם רוכשי המגרשים לבנייה ביישוב שיוקם או יורחב. מסירת קרקע בפטור ממכרז היא תהליך שהמחוקק ראה בו יוצא מן הכלל ועיגן אותו בחקיקה. על כן, הקצאת קרקע שלא במכרז צריכה להיות למטרה ציבורית מובהקת, כגון קידום ההתיישבות באזורים שקבעה המממשלה, ובתוך כך להבטיח תנאים שיאפשרו שקיפות ושוויוניות. לשם כך אף מוקמת ליישוב אגודה שיתופית, האמורה לפעול לטובת כלל חבריה.
משרד מבקר המדינה בחן את סדרי הקמתו של יישוב א' ומצא, כי עקרונות אלה לא נשמרו: קרקע שהמינהל מסר לסוכנות ללא מכרז, נמסרה לידי קבוצה מצומצמת של מייסדים, ושימשה מנוף כלכלי ליזם ולנותני שירותים אחרים, כמפורט להלן:

(א) תקנון האגודה איפשר במשך תקופה ארוכה שליטה של קומץ אנשים - שנתמנו לחברי ועד מנהל זמני שלה - במאות המשפחות שהצטרפו לאגודה לאחר שהקרקע הוקצתה לסוכנות. כך למשל, נקבע בתקנון האגודה: "מייסדי האגודה ישמשו כאסיפה כללית ויוקנו להם כל הסמכויות המוקנות בתקנות אלה לאסיפה הכללית"; "המייסדים יבחרו מביניהם ארבעה חברים שישמשו כוועד מנהל זמני..."; "אסיפה כללית ראשונה ... תכונס על ידי הוועד המנהל הזמני תוך 60 יום מיום שיאוכלסו 30% מבתי היישוב כמתוכנן בשלב א' ".

בעקבות פרישת ארבעה מהמייסדים, ומינוי ארבעת הנותרים לוועד המנהל הזמני, עד ליוני 1999 - מועד שבו, כאמור, מינה הרשם ועד ממונה לאגודה - אותם ארבעה מייסדים שימשו בעת ובעונה אחת הן אסיפה כללית והן ועד מנהל זמני. כמו כן, לפי התקנון, עד לאכלוס 30% מבתי המתיישבים (הצפוי להתרחש במהלך שנת 2001), נמנעת ממרבית חברי האגודה האפשרות לבחור ועד מנהל, במסגרת אסיפה כללית של החברים.

(ב) היזם התקשר עם האגודה בחמישה הסכמים שהקנו לו זכויות רבות. ארבעה מהם אושרו בשם האגודה על ידי ארבעת החברים בוועד המנהל הזמני, ושניים מבין הארבעה (הנוגעים למעמדו ולשכרו של היזם, וכן לתנאי פעילותו כמתכנן היישוב) נחתמו קודם להצטרפות מי מהמתיישבים לאגודה וליישוב (פרט למייסדים).
מכלל האמור לעיל יוצא, שתהליך מסירת קרקע של המינהל לסוכנות, ובאמצעותה לאגודה, איפשר ליזם לזכות בטובת הנאה כספית, בלי שהיה עליו להתמודד במכרז.

7. משרד מבקר המדינה העיר לרשם, שאף אם לכאורה ההסדר והתקנון שנקבעו בקשר לייסוד האגודה היו חוקיים, התוצאה הכלכלית והחברתית שלהם אינה רצויה.

8. בתשובתה מדצמבר 2000 למשרד מבקר המדינה, טענה היועצת המשפטית של האגודה, כי המצב הזמני באגודת היישוב, שבו מעטים שולטים ברבים, הוא הכרח בל יגונה. לדבריה, יש שתי שיטות עיקריות לניהול פרויקט של הקמת יישוב קהילתי, שנועדו להבטיח את יציבותו של צוות ההנהלה ולמנוע את החלפתו מפעם לפעם - דבר העלול לפגום באמינותו כלפי נותני השירותים לאגודה. לפי שיטה אחת, שלדבריה נהוגה ברוב היישובים: רוכשי המגרשים (פרט למייסדים) הם במעמד של מועמדים לחברות בלבד באגודה, עד לשלב האכלוס, ורק בשלב זה דנות רשויות האגודה באישור חברותם. לפי השיטה האחרת: מעמד החברות באגודה ניתן למתיישבים בסמוך לאחר רכישת המגרשים, אולם מוטלות עליהם הגבלות בנוגע להחלפת הוועד המנהל הראשון שמונה לאגודה בעת ייסודה, עד לשלב האכלוס וההתבססות של היישוב. בעניין יישוב א' - טענה היועצת המשפטית - ננקטה השיטה השנייה: אמנם מעמד החברות באגודה ניתן למתיישבים בסמוך לאחר רכישת המגרשים, אולם אפשרותם לכנס אסיפות כלליות שבמסגרתן יתאפשר לשנות את הרכב הוועד המנהל הזמני הוגבלה, עד למועד שבו יאוכלסו 30% מבתי המתיישבים.

משרד מבקר המדינה הפנה את תשומת לבו של הרשם לכך, שבשתי השיטות המתוארות לעיל קיימים פגמים שיש לתת עליהם את הדעת ולמנוע ככל האפשר את תוצאותיהם: בשיטה הראשונה, מתיישבים המשקיעים ממיטב כספם ברכישת מגרשים לבניית בתיהם ביישוב מקבלים מעמד של "מועמדים לחברות" במשך תקופה ארוכה, ובסופו של דבר עלולים למצוא את עצמם מול "שוקת שבורה" אם רשויות האגודה לא יאשרו את קבלתם כחברים בה. השיטה השנייה מאפשרת מצב, שבו במשך זמן רב יקבל ועד הנהלה זמני החלטות מהותיות, העשויות להשפיע על דמותו של היישוב במשך שנים רבות, בלא אפשרות שכלל חברי האגודה (למעט חברי הוועד הספורים) יתכנסו לאסיפות כלליות שבהן תובע עמדת הרוב ויתאפשר לבחור ועד הנהלה כרצון החברים (כפי שהיה ביישוב א').

לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל ועל הרשם לתת את דעתם על התופעות המתוארות לעיל, ולשקול מהי הדרך הראויה להתמודדות עם מצבים כאלה.

9. בתשובתו מדצמבר 2000 למשרד מבקר המדינה, ציין הרשם:
"מתוך רצון לשפר ולייעל את דרכי ההתיישבות בארץ בעתיד... הרשם, ביחד עם הסוכנות והמינהל, יפעלו לשיפור הנהלים והדרישות להקמתם של יישובים קהילתיים בעתיד... לגבי היישוב... [ יישוב קהילתי א' ], במהלך חודש פברואר 2001 יאוכלסו ביישוב 220 יחידות דיור ועל כן לקראת סיום תפקידו של הוועד הממונה של האגודה במהלך חודש מארס 2001 ישקול הרשם עריכת בחירות כלליות ביישוב".

גביית דמי הצטרפות ותשלומים אחרים כתנאי לקליטת מתיישבים

1. המבקש להתיישב ביישוב קהילתי שבהקמה או בהרחבה, צריך לקבל מאגודת היישוב מכתב הפניה לסוכנות, וממנה למינהל, כדי לקבל מהמינהל זכות חכירה במגרש שהוא רוכש ביישוב. התברר, כי אגודות היישובים נוהגות לדרוש מהמועמדים תשלומים שונים כתנאי לקליטתם ולהפנייתם לסוכנות. לעתים התשלומים מכונים בתקנון האגודה, או בהסכם שבינה לבין המתיישב, "דמי הצטרפות" או "דמי כניסה", ולעתים אין להם כינוי קבוע והם נבלעים בסל ההוצאות שהאגודות דורשות מהמועמדים לשאת בהן במסגרת ההסכמים שהיא חותמת עמם. לתשלומים אלה (להלן - דמי הצטרפות) אין ייעוד תקציבי מוגדר, ואין מציגים למתיישבים תחשיבים המסבירים כיצד חושבו ולמה נועדו. כל אלה מעלים חשש שהסכומים של דמי ההצטרפות נקבעים לפי מידת הביקוש להתיישב ביישוב, ובלא קשר ישיר להוצאות של האגודות שאכן דרושות לאגודות לפיתוח התשתיות ולכינון מוסדות הציבור ביישובים.

2. התברר, שהמינהל יודע על קיומה של תופעה זו השוררת גם ביישובים חקלאיים שהורחבו¹¹, וכי הוא ער לכך שאגודות היישובים גובות תשלומים אלה, בין השאר משום שדמי החכירה המשולמים למינהל בעד מגרש המיועד לבנייה נמוכה באזור כפרי, זולים מאלה המשולמים בעד מגרש לבנייה ביישוב עירוני רגיל. במיוחד בולט הפער בין דמי החכירה המשולמים ביישובים עירוניים רגילים, לבין אלה המשולמים ביישובים קהילתיים - באזורים שהוגדרו על ידי הממשלה "יישובי קו העימות בצפון" (ומשנת 1998 - "יישובי קו עימות בגזרת הלבנון"), או "אזורי עדיפות לאומית א'", או "אזורי עדיפות לאומית ב' ". כך, למשל, במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2000, ביישובי קו העימות בצפון היה פטור מלא מדמי חכירה; באזורי עדיפות לאומית א' שולמו דמי חכירה מהוונים שהסתכמו ב-%31 מערך הקרקע; ובאזורי עדיפות לאומית ב' - %51 מערך הקרקע. ביתר האזורים אמנם נגבו דמי חכירה מהוונים מלאים, המסתכמים ב-%91 מערך הקרקע, אולם לפי החלטות המועצה ולפי הנחיות המינהל, ביישובים הקהילתיים שבאזורים הכפריים, וכן ביישובים חקלאיים, ערך הקרקע לבנייה נמוכה נקבע בידי השמאי הממשלתי לפי שטח הבנייה בפועל, שלא כמקובל בקרקעות עירוניות שבתחומי ערים, שבהן ההערכה מתבססת על אפשרות הבנייה המרבית על הקרקע לפי התכנית הסטטוטורית החלה עליה. יתרה מזו, ביישובים קהילתיים - שהקרקע שלהם מוקצית לסוכנות בלא מכרז - השמאי הממשלתי אינו מעריך כל מגרש ומגרש, אלא מכין מראש טבלאות של ערך הקרקע לפי אזורים ומעדכן אותן אחת לשנה.

על אף האמור לעיל, עד מועד סיום הביקורת לא נקט המינהל את הצעדים הדרושים כדי לוודא שההוזלות בדמי החכירה ביישובים קהילתיים אכן משרתות במישרין את קהל היעד שלהן, דהיינו המתיישבים בהם, וכדי למנוע מהאגודות לנצל הוזלות אלה להגדלת הכנסותיהן - בדרך של הטלת תשלומים כאמור על המתיישבים. כך נוצרה תופעה של מעין סחר במקרקעי הלאום על ידי אגודות היישובים¹².

3. להלן ממצאי בדיקה הנוגעים לשני יישובים קהילתיים:

יישוב קהילתי ב'

1. יישוב קהילתי ב' הוקם בצפון הארץ לפני כ-15 שנים ותושביו מאוגדים באגודה שיתופית רשומה (להלן - אגודת יישוב ב'). אגודת יישוב ב' הרחיבה את היישוב על ידי הקמת שכונה קהילתית נפרדת (להלן - השכונה), ולצורך זה הקימה עמותה לפיתוח התשתית בשכונה (להלן -העמותה), והיא נרשמה אצל רשם העמותות ביולי 1994. את הקרקע שעליה הוקם היישוב ואת הקרקע שנועדה להקמת השכונה הקצה המינהל לסוכנות, בלא מכרז, וחתם עמה על הסכמי הרשאה לפיתוח. הסוכנות הפנתה את האגודה למינהל והציגה אותה כזרוע שלה לעניין הקמת היישוב והרחבתו. המבקש להתיישב בשכונה חייב להיות חבר אגודת יישוב ב'. לאחר שוועדת הקליטה של האגודה מאשרת את מועמדותו, נחתם חוזה בינו לבין האגודה והעמותה (להלן - החוזה של המתיישב עם האגודה והעמותה). התכנון והפיתוח של השכונה נעשו במרוכז וכל מתיישב בונה בה לחוד את ביתו.

2. ביולי 1999 פנה מנהל האגף לקרקע חקלאית במינהל במכתב לסוכנות, והודיע בין היתר:
"הגיע לידינו מידע, לפיו לצורך אישור מועמדות לחברות באגודה הקהילתית ב... [יישוב קהילתי ב'], ולשם קבלת הפנייה למינהל לחכירת מגרש מגורים במקום - הפנייה שכידוע לך נעשית על ידכם - נדרש לכאורה תשלום לאגודה בסך 95,000 $. כזכור לך שוחחתי עמך מספר פעמים בעבר בעניין התופעה הנ"ל, אשר נמסר שקיימת גם ביישובים קהילתיים אחרים שבטיפולכם, בסכומים שונים, אשר כפי הנראה נקבעים בין היתר לפי האטרקטיביות של היישוב. ביקשתיך לבדוק אם לסוכנות היהודית ידוע על כך ועבור מה נגבים הכספים. האם הדבר נעשה בידיעתה, בפיקוחה ובאישורה... ולהיכנס לעובי הקורה. למותר להוסיף ולהרחיב בקשר לחשיבות היישובים הנ"ל, ולדרך לפיה השטח הועמד לרשותכם בהרשאה לתכנון ולפיתוח, במטרה לקלוט מתיישבים במקום באופן של הפנייה על ידכם, תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים מופחתים, לפי מחיר למ"ר מבונה בפועל ... זאת במגמה ליצור תנאים מקלים ככל האפשר לקליטת מתיישבים ביישובים אלו ... . בטרם נגבש עמדה אם וכיצד יש לנהוג בעניין, נבקש את בדיקתכם והתייחסותכם העניינית, ועמדתכם" (ההדגשה במקור).
עד מועד סיום הביקורת לא קיבל המינהל תשובה מהסוכנות.

מן האמור לעיל עולה, כי ביישוב זה קיימת לכאורה התופעה של גביית דמי הצטרפות ובסכומים ניכרים. אולם המינהל טרם נקט צעדים של ממש נגד תופעה זו, השמה לאל את המטרה שעמדה ביסוד גביית דמי חכירה מופחתים מהמתיישבים, באזור שבו הורחב היישוב.

3. בדצמבר 2000 הודיע ועד ההנהלה של אגודת יישוב ב' למשרד מבקר המדינה, כי הסכום הנקוב במכתבו האמור של המינהל אינו מדויק. הוועד ציין, כי במסגרת החוזה של המתיישב עם האגודה והעמותה, משלם המתיישב לעמותה (ולא לאגודה) סכום בש"ח השווה ל-55,000 דולר למימון חלקו בהוצאות הפיתוח של השכונה; "פרט לסכום זה משלם המתיישב על פי ההסכם סך של 25,000$ בש"ח, וזאת לצורך הקמת מבנים ציבוריים בלבד". הוועד הדגיש, כי המתיישבים בשכונה נדרשים לשלם דמי חכירה בסכומים גדולים, יחסית ליישובים אחרים באזור, וכי המתיישבים נושאים בכל עלות הפיתוח של היישוב "בעזרה מזערית אם בכלל של המדינה".

4. משרד מבקר המדינה העיר לוועד האגודה, כי מנוסח החוזה של המתיישב עם האגודה והעמותה עולה, כי התשלום השווה ל-25,000 דולר אינו משולם כלל לעמותה (הנושאת בעול פיתוח השכונה), כי אם לקופת האגודה. יתרה מזו, תשלום זה אינו מיועד אך ורק ל"הקמת מבני ציבור" כנטען בתשובת הוועד, אלא ככתוב בחוזה: "תשלום זה הינו השתתפות המתיישבים בהון האגודה לרבות השתתפות המתיישבים בבניית מבני ציבור של כלל היישוב".

לדעת משרד מבקר המדינה, אף שתשלומים כאמור, שגובות האגודות של יישובים קהילתיים, נועדו לשרת את צורכי הכלל ולמטרות ראויות, ראוי שהמינהל ידרוש מן הסוכנות שתפעיל מנגנוני בקרה נאותים על גביית תשלומים כאלה, וכי תשקול להגביל את סכומיהם, או לקבוע תקנים בעניין הסכומים הראויים שעל המתיישבים לשלם לאגודות היישובים.

יישוב קהילתי ג'

1. יישוב קהילתי ג' הוא יישוב כפרי בצפון הארץ, שתושביו חברים באגודה שיתופית רשומה (להלן - אגודת יישוב ג'). הבדיקה התמקדה בפרויקט של הקמת שכונה חדשה ובה 175 בתי מגורים, על קרקע שהמינהל הקצה לסוכנות, בלא מכרז, לשם הקמת השכונה (להלן - הפרויקט).

2. ב-1997 התקבל במשרד מבקר המדינה עותק של מכתב תלונה ששלח זוג עולים חדשים מחבר העמים לסגן שר הבינוי והשיכון דאז. זוג העולים ביקש לרכוש בית מגורים במסגרת הפרויקט ובקשתו נדחתה. במכתב ציינו המתלוננים, כי נדרש מהם - כמו מכל מתיישב במסגרת הפרויקט - לשלם לאגודת יישוב ג' "דמי השקעות" בסך 150,000 ש"ח; הואיל ומדובר ב-175 בתים, יוצא שהאגודה דרשה מהמתיישבים סכום כולל של כ-26 מיליון ש"ח, אף על פי שלטענת המתלוננים משרד הבינוי והשיכון כבר עסק בפיתוח היישוב, ומימן חלק ניכר מהוצאות הפיתוח של הפרויקט. לטענת המתלוננים, כשביקשו הסבר למה מיועדים "דמי ההשקעות", נאמר להם שבקשתם להצטרף ליישוב לא תטופל.

המתלוננים ציינו, שדמי החכירה שעל המתיישב לשלם למינהל בעד מגרש לבנייה בפרויקט מגיעים לכ-6,000 ש"ח בלבד, והתרעמו על כי המינהל מאפשר לאגודת היישוב לגבות מכל מתיישב סכום נכבד, השקול למחצית מן העלות הכוללת של בניית הבית על המגרש.

3. בתשובתו בעניין זה למשרד מבקר המדינה הודיע המינהל: "המינהל איננו מטפל בנושא הוצאות פיתוח ואין לנו כל מידע על ההוצאות ו/או העלויות שהחוכרים נדרשים לשלם. בעניין זה נא לפנות לאגודה ו/או לסוכנות היהודית... המינהל איננו מעורב בהליך קליטת המתיישבים ... המינהל מקצה המגרשים בהתאם להפניות המתקבלות מאת הסוכנות היהודית...קביעת הקריטריונים וקליטת המתיישבים נעשות על ידי הסוכנות היהודית והאגודה".

אגודת יישוב ג' הודיעה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2000, כי במאי אותה שנה התקיימו בחירות לוועד ההנהלה של האגודה, וכל חברי הוועד הקודם - שבתקופת כהונתו אירע המתואר לעיל -הוחלפו. לגופו של עניין לא אומתו פרטי התלונה, אך גם לא הוכחשו.

המתואר לעיל מצביע על כך, שלמינהל לא היו מידע ואמצעי בקרה ממשיים על שנעשה באותה קרקע שהקצה לסוכנות לשם הקמת הפרויקט; והוא הטיל עליה ועל אגודת היישוב את מלוא האחריות לגבי הנעשה בה.

4. בתשובתה מדצמבר 2000 למשרד מבקר המדינה ציינה הסוכנות:

"במהלך החודשים האחרונים, תוך הדברות עם המינהל והצגת דרכים ודרישות, הונח הבסיס הקובע כללים מנחים לאופן ביצוע 'הרחבות-קהילתיות' ומידת אחריותה של המיישבת [ דהיינו הסוכנות ] בכל שלב משלבי ההרחבה. את הכללים המנחים ניתן יהיה לגבש ולשכלל לכדי נוהלי-עבודה מוסכמים המחייבים את הצדדים ... המיישבת חושבת כי יש להותיר את מתכונת הפעילות הנוכחית על-כנה, בכפוף לתיקונים ולהתאמות, כפי שהומלץ לבצע על ידי המבקר ובהתאם להנחיות שהוכנו והוצגו לעיל. המיישבת תפעל ככל שיידרש, עם המינהל, לגיבוש והטמעת הכללים והנהלים. לדעת המיישבת, יש לשמור על מעמדה הייחודי ויכולת מעורבותה בקידום ההתיישבות, מתוך ראיית הצורך בקיום מטרות ההתיישבות, כבסיס עיקרי לפעילותה".

5. בתשובת מנהל המינהל מדצמבר 2000 צוין, כי המינהל סבר שהקצאות הקרקע להקמת יישובים קהילתיים ולהרחבתם מנוהלות בפיקוח ראוי ומלא של הסוכנות, ולא ידע עד כמה חמורים הם הדברים, "כמצוין בדוח הביקורת". עוד ציין מנהל המינהל:

"המטרה שעמדה בפני המועצה בעת שקיבלה את החלטותיה בעניין העמדת הקרקע לצורך הקמת יישובים קהילתיים באזורי פריפריה, שרירה וקיימת גם כיום, ואולי אף ביתר שאת. עם זאת, רואה המינהל צורך בבדיקה מחודשת של הנושא ... ".

"... קוימו מספר פגישות עם נציגי הסוכנות, בהן הובהר כי המינהל דורש פיקוח, בקרה ואישור, על אודות הנושאים האמורים בביקורת ובנושאים נוספים. הסוכנות הסכימה לדרישתנו והיא אמורה להכין נוהל מפורט, שיועבר למינהל לעיון ולהערות. במינהל מתקיימים בימים אלו דיונים, על מנת לברר את עמדתנו העקרונית לגבי הקצאת קרקע ליישובים קהילתיים, ובכלל זה בניית מודל עבודה ליישובים אלו, וכנגזר יוכנו נהלים מפורטים. בכוונתנו להביא נושא זה בפני מועצת מקרקעי ישראל, בין היתר על מנת להביא לשינויים מסוימים בהחלטותיה".

6. שר התשתיות הלאומיות, מר אברהם (בייגה) שוחט, המשמש יו"ר המועצה, הודיע בדצמבר 2000 למשרד מבקר המדינה:

"בעקבות ממצאי סיכום הביקורת שבנדון, מקיים בימים אלו מינהל מקרקעי ישראל בדיקה מקיפה של העקרונות הכרוכים בסוגיית הקמת ישובים קהילתיים באמצעות הסוכנות היהודית. לאחר שהמינהל יגבש המלצותיו ויעבירן לעיוני, יובא הנושא לדיון במועצת מקרקעי ישראל לצורך גיבוש מחדש של מדיניותה ותיקון החלטותיה בהתאם".

הקמת יישובים קהילתיים על קרקעות שבניהול המינהל, הרחבתם ואכלוסם, כרוכים במכלול שלם של פעולות. אלה רובן ככולן נעשות בלא מעורבות ממשית של המינהל, ובלא שהוא מפעיל עליהן אמצעי בקרה יעילים.

המינהל מסתפק בהקצאת הקרקע לסוכנות בלא מכרז, ומצפה שהיא תטפל בהקמתו או בהרחבתו של היישוב ותדאג לקליטת המתיישבים בו, ובלבד שבסופו של התהליך יחתמו המתיישבים על חוזים עמו וישלמו לו את דמי החכירה המגיעים לו מהם.

המינהל לא בחן את המשמעות המשפטית והתפעולית הנובעת מן העובדה שבעשור האחרון הסוכנות אינה מפתחת את הקרקעות המיועדות להקמת יישובים קהילתיים או להרחבתם, אינה מממנת פעולות אלה, ואף אינה מסייעת כבעבר על ידי מתן הלוואות למתיישבים או לגופים העוסקים בפועל בהקמת היישובים.

מתברר, כי מתכונת הפעילות הנוכחית מאפשרת מצב שבו הקמת היישוב או הרחבתו, וייסוד אגודה שיתופית לשם כך, יהיו פרי יוזמתו של גורם פרטי הפועל למטרות רווח, וכן שאגודות היישובים המוסרות עבודות למתכננים ולקבלנים, יטילו על המתיישבים תשלומים כספיים נכבדים; כל זאת בלא בקרה ראויה של הגופים הציבוריים הנוגעים לעניין.

בעניין זה ראוי לציין החלטה של בג"ץ שבה הודגשו מעמדו, תפקידיו וחובותיו של המינהל:
בפסק הדין בעניין בארותיים¹³, קבע בג"ץ: "... החלטה 737 [של המועצה] אין בה כדי להעביר את כוח ההכרעה לישוב. כוח זה היה ונשאר בידי המינהל בלבד. החלטה 737 אינה פוטרת את המינהל מחובותיו בכל הנוגע לניהול מקרקעי ישראל, ובכלל זה מהפעלת כוחותיו על מנת להבטיח כי מדיניות המועצה תבוצע ביחס למקרקעין שבתחום ההרחבות, ולמנוע עשייה שלא כדין במקרקעין אלה... המינהל הוא האחראי לניהולו התקין של אחד המשאבים החשובים ביותר של המדינה. מכך נובע, כי על המינהל לצקת תוכן ממשי ביישומה של אחריות כבדה זו, ואין הוא רשאי להתנער ממנה".

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח קביעותיו העקרוניות של בג"ץ, על המינהל לנקוט את הצעדים הדרושים למימוש אחריותו לקרקעות שבניהולו. שכן, העברת תחומי פעולה לגופים אחרים (ובהם לסוכנות, ובאמצעותה לאגודות שיתופיות), אינה פוטרת את המינהל מחובותיו. שומה, אפוא, על המינהל לפעול להנהגת הסדר מקיף של היחסים בינו לבין הסוכנות בנושא, אשר במסגרתו ייקבעו, בין היתר, אמצעי הפיקוח והבקרה שיידרשו מהסוכנות על אגודות היישובים שבהקמה, וכן אמצעי הבקרה של המינהל על פעולות הסוכנות בתחום זה. הסדר כזה מן הראוי שיובא לאישורה של מועצת מקרקעי ישראל.

1. על פעולות רשם האגודות השיתופיות, ראו בדוח שנתי 41, עמ' 394.

2. על פי פקודת האגודות השיתופיות, 1933, על האגודה להימנות עם אחד מסוגי האגודות שהוכרזו בידי הרשם ופורסמו "ברשומות", בכללן אגודה כאמור.

3. בסעיף 1 לאותו חוק נקבע: " 'יישוב חקלאי' פירושו - מקום שתושביו יושבו לשם התיישבות חקלאית ...". יישוב קהילתי אינו מקום כזה, שכן תושביו לא יושבו לתכלית האמורה ואין בו פעילות חקלאית.

4. חוק המועמדים להתיישבות חקלאית, התשי"ג-1953, מאפשר להרחיק מועמד מיישוב חקלאי אם התביעה להרחקתו הוגשה לפני שמלאו ליישוב שלוש שנים. החוק גם מונה טעמים מוגדרים להרחקה, מה שאין כן בהסדר האמור.

5. שמות היישובים ופרטים אודותיהם נמסרו למינהל, לרשם ולסוכנות. הפרטים הדרושים נמסרו גם לוועדי ההנהלה של אגודות היישובים, וביישוב מסוים - גם לכמה בעלי תפקידים שהיו קשורים בו.

6. בעניין זה ראו דוח שנתי 50 ב', עמ' 580, בפרק "הרחבות מגורים ביישובים חקלאיים".

7. בעניין זה ראו דוח שנתי 50 ב', עמ' 584-586.

8. ע"א 3962/97, בארותיים, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נגד מרים ארד ואח', פ"ד נ"ב (4) 614, 623.