הלקחים מפרשת רשות המיסים טרם הופקו

לרשות המיסים יש נוהל ל"גילוי מרצון" של עבירות מס על-ידי נישומים. נישומים שלא דיווחו על הכנסותיהם יכולים לשלם את המס המתחייב על-פי הצהרתם וללא סנקציה, וליהנות מחסינות מהליך פלילי. הליך זה אינו מעוגן בחוק.

המבקר מצא, כי רבות מהפניות לגילוי מרצון נוגעות לתשלום מס על הכנסות שהופקו בחו"ל. ואולם, לרשות אין אמצעים של ממש לאיסוף מידע על הכנסות תושבי ישראל בחו"ל. יכולתו של הנישום לבקש בכל עת לפעול לפי נוהל גילוי מרצון יוצרת תמריץ להעלמת מס.

בשנים האחרונות הביעו גורמים בכירים במשרד המשפטים, בהם המנהל דאז של הרשות לאיסור הלבנת הון, יהודה שפר, ביקורת על הנוהל, בעיקר משום שסברו שביכולתו לאפשר הלבנת הון. למרות זאת, לא גובש נוהל משודרג ולא ניתן פתרון לבעיות שהועלו בתחום הלבנת ההון.

"הליך הגילוי מרצון נגוע בבעיות רבות", מסכם המבקר. הוא ממליץ שהרשות תגבש נוהל פנימי מפורט ותכלול בו את האחריות, הסמכות וחובת ההנמקה של כל אחת מחוליות הבדיקה המעורבות בהליך. נוסף על כך, יש לקבוע שלא יינתן אישור לגילוי, בטרם ייעשו בדיקות מעמיקות ובמידת הצורך אף השלמות חקירה.

על הרשות לכלול בנוהל גם הנחיות מפורשות כיצד יש לנהוג כשמתעורר חשד שגורמים הקשורים לפעילות עבריינית מנצלים את הנוהל לשם הלבנת הון, ויש מקום לקבוע קריטריונים להטלת סנקציות במסגרת ההליך הנדון.

נוסף על כל אלו, יש להקים מערך לאיסוף מידע על נכסים והכנסות של תושבי ישראל בחו"ל, שכן כיום אין הרתעה ראויה לעניין תשלום מס על הכנסות שהופקו בחו"ל, ורבות מן הבקשות לגילוי מרצון נוגעות להכנסות אלו.

שנה וחצי אחרי המועד - אין מסקנות

משרד המבקר בחן את הליקויים במינויים ברשות שהתגלו בפרשה שנחשפה לפני ארבע שנים, ואלו ממצאיו העיקריים. הרשות ממנה מפעם לפעם עובדים למשרות פנויות כ"תפקיד נוסף", נוסף על התפקיד שהם מכהנים בו, אלא שלעיתים הוא נמשך תקופה ארוכה מזו המותרת למינוי בפועל. הרשות נוהגת להעביר מפעם לפעם עובדים בכירים לתפקידים אחרים בעלי מעמד דומה, על-פי החלטתו הבלעדית של מנהל הרשות ושלא לפי כללים או קריטריונים מנחים.

מכאן עובר המבקר לפרשת רשות המיסים במישרין. הוא מגלה, כי בנובמבר 2008 סיכם היועץ המשפטי לממשלה דאז, מני מזוז, עם מנהל הרשות, יהודה נסרדישי, כי הרשות תמנה צוות להפקת לקחים לתיקון הכשלים שנחשפו בפרשה.

הצוות, בראשותו של היועץ המשפטי היוצא של הרשות, משה מזרחי, הוקם במרס 2009, ונקבע כי ימציא את מסקנותיו עד 30.6.09. ואולם, בסוף 2010 טרם הוגש דוח הצוות. לדברי המבקר, העיכוב פוגע בתהליך הפקת הלקחים הנדרשים מהכשלים החמורים שהתגלו בהליכי המינויים ובקידומם של עובדים ברשות.

לפי נתוני רשות המיסים, יתרת החובות לרשות שניתנה הרשאה לגבייתם הייתה 51.1 מיליארד שקל בדצמבר 2009, מהם 8.5 מיליארד שקל חובות ודאיים. אין ספק: סכומי עתק שהיו יכולים לשפר מאוד את מצבה התקציבי של המדינה. אלא שמשרד המבקר מצא, כי הרשות אינה נוקטת את הליכי הגבייה העומדים לרשותה סמוך למועד היווצרות החוב, ובכללם העמדה למכירה של נכסי מקרקעין שבבעלות סרבן המס למכירה ועיקול של מיטלטלין שבבעלותו.

המלכ"רים נדחקו לתחתית סדר העדיפויות

המבקר בדק את מיסוי מוסדות הציבור והמלכ"רים, תוך שהוא משתמש במושג חדש: אלכ"ר - ארגון ללא כוונת רווח. בחינת ביקורות הניכויים והשומה שנעשו בשנים 2010-2005 העלתה, כי בכל משרד שומה נבדקו מעט מאוד תיקים של אלכ"רים, ובחלקם הסתיימה הביקורת ללא תשואת מס. בדיקת החזקת אלכ"רים בגופים עסקיים לא נכללה בתוכנית העבודה של הרשות.

בארבעה מחמשת משרדי השומה המופקדים על הטיפול באלכ"רים לא הוקצו לטיפול בהם תקנים ייעודיים. רוב עובדי החוליות המטפלות בתיקי אלכ"רים לא קיבלו הדרכה בסיסית בטיפול בתיקים אלו. תוכנית העבודה של אגף המכס והמע"מ אינה עוסקת כלל במלכ"רים.

הביקורת מצאה ליקויים רבים בבסיס הנתונים של הרשות על האלכ"רים. ליקויים אלו פוגעים ביכולת הניתוח של פעילות האלכ"רים, בפיקוח, במעקב ובבקרה עליה, והם מונעים איתור מהיר של מוסדות שבהם קיים פוטנציאל גבוה לחיוב במס.

מתפקידה של מחלקת המודיעין שבמטה הרשות לאסוף מידע גם על אלכ"רים. אלא שבשנים 2010-2005 לא אספה הרשות מיוזמתה מידע על אלכ"רים והיה בידיה רק מידע המתקבל באופן שגרתי מגורמים שונים. ללא העשרת המידע, נפגמת במידה מהותית יכולת הרשות לאתר אלכ"רים שבהם קיים פוטנציאל גבוה לגביית מס.

המבקר מסכם באומרו, כי רשות המיסים צריכה למנוע מצב שבו מוסדות ציבור ישמשו מסווה לניהול עסקים, או שהכנסותיהם לא יופנו למטרות הציבוריות שנקבעו, או שהם יעניקו זיכויים ממס למי שאינו זכאי לכך.

דוח הביקורת מצביע על תפישה של הרשות, לפיה פוטנציאל תשואת המס של אלכ"רים נמוך מזה של חברות רגילות, ולפיכך דחקה הרשות את הפיקוח עליהם ואת הטיפול השומתי בהם לתחתית סדר העדיפויות. על הרשות, בשיתוף עם משרד האוצר ומינהל הכנסות המדינה, לתקן ליקויים אלה ולבנות תוכנית עבודה רב-שנתית להתאמת יעדי הביצוע של השומות לאלכ"רים להמלצות דוח הוועדה בנושא זה. זאת, תוך הגדרת התשומות הנדרשות לכך ובהם הקצאת עובדים וייזום הדרכות.

הרשות: נסרדישי אימץ ההמלצות בעקבות פרשת מצא

רשות המיסים מסרה בתגובה, כי בכל הנוגע למכרזים ומינויים היא פועלת בהתאם להוראות התקשי"ר, הנחיות נש"מ, הוראות כל דין והוראות הפסיקה, והסוגיות שהועלו בדוח הן טכניות בעיקרן. סוגייה נוספת היא מחלוקת עניינית בנוגע לשיקולים שראוי לקחת בחשבון בעת בחירה של עובדים מקצועיים ומנוסים לתפקידי ניהול. הרשות אומרת, כי אין מקום לאמירה הקוראת לפעול לשיפור הליכי המינויים והמכרזים הפנימיים.

סבב הרוטציה נועד לרענן את מערך הניהול ביחידות הרשות. עד למועד הדוח לא היה כל נוהל, של נציבות שירות המדינה ו/או תקשי"ר, שקבע את האופן שבו יש לערוך סבב תפקידים. בימים אלו אנו מצויים בשלבים סופיים של גיבוש נוהל כאמור, בשיתוף עם נציבות שירות המדינה.

בניגוד לרושם שעולה מדוח משרד המבקר הרי שבפועל , מתוך עשרות רבות של מכרזים שנערכו ברשות המיסים בשנים 2008-2010 למשרות מנהלי יחידות וסגנים ביחידות, רק בשלושה מקרים נבחרו עובדים שאינם בעלי תואר אקדמי ו/או רשיון רו"ח. באותם שלושה מקרים נבחרו עובדים הראויים והמתאימים ביותר למשרה, לאחר שעמדו בתנאי הסף וביניהם השכלה וניסיון.

הרשות דוחה את הטענה לפיה נוצר במכרז תפקיד מנהל תחום (מבצעים וחקירות) בהתאם לכישוריו של העובד. המשרה נוצרה בהתאם לאישור נציבות שירות המדינה כחלק מיצירת המבנה הארגוני החדש של חטיבת החקירות. מדובר בעובד שזכה להערכות ממונים גבוהות לאורך כל שנות עבודתו ברשות וגם היום מבצע את עבודתו במסירות וביעילות. יוסי יהודה מונה לתפקיד סמנכ"ל למינהל לאחר שלא רק שעמד בתנאי הסף למשרה, אלא שלא חל בהם כל שינוי
לעומת קודמיו.

המלצות דוח הוועדה לבחינת פרשת רשות המיסים הוגשו למנהל הרשות במרץ 2010 ואומצו על ידו. מדובר בדוח מקצועי אשר הקיף נושאים רבים, ומבטא את הצורך באיזון הנדרש בין קביעת נהלי עבודה ומדרג סמכויות לבין הותרת שיקול הדעת והעצמאות המקצועית למנהלי המשרדים. לאחר שההמלצות הוצגו בפני ההנהלה הבכירה של הרשות, נקבעו תחומי אחריות ומועדים ליישום ההמלצות.

הליך הגילוי מרצון עולה בקנה אחד עם אינטרס הרשות להבטיח דיווחי אמת, אף אם הם נעשים באיחור, ולגבות מס אמת אשר ללא ההליך לא היה נגבה. בניגוד לאמור בדוח, הבדיקה המתבצעת בהליך זה קפדנית, מקיפה וכוללת, בין השאר, איסוף מידע ממקורות גלויים וסמויים וסינכרון המידע ממאגרי המידע של רשויות אכיפה אחרות בארץ ובעולם. לטענה בדוח המבקר, לפיה הליך הבדיקה נעשה כלאחר יד, אין בסיס עובדתי.

הרשות פועלת באופן מתמיד לשיפור איכות הטיפול בגביית חובות המס. דוגמה לכך מהווה החקיקה האחרונה בדבר הטלת עיקולים מקוונים. בשל פסיקת בית המשפט העליון, אכן נמנע מהרשות מלבצע חלק ניכר מהפעולות שהיו מבוצעות על-ידי היחידה להוצאה לפועל.