משרד הפנים נכשל בפיקוח על הרשויות

המשברים החוזרים ונשנים בשלטון המקומי - אם ברמתן של רשויות מקומיות ספציפיות ואם ברמתן של רוב הרשויות בישראל - מדגישים את חשיבות הפיקוח הממשלתי עליהן. על פיקוח זה מופקד משרד הפנים, אך דוח מבקר המדינה קובע (יום ד', 8.5.13), כי למעשה הוא נכשל בכך.

משרד הפנים לא גיבש במסמך כתוב מדיניות אסדרה כוללנית וברורה, ולא קבע לעצמו יעדים מרכזיים וארוכי טווח בתחום. הוא גם לא גיבש מדיניות כוללנית לפיתוחו של השלטון המקומי ולהסדרת מעמדו. בשנת 2007 גיבש משרד הפנים רפורמה מקיפה ביחסים בינו לבין השלטון המקומי, אך היא נזנחה כאשר בשנת 2009 ביקש השר דאז, אלי ישי, לבחון אותה מחדש - ולא הגיש כל תוכנית חלופית.

משרד הפנים אינו מקיים כמעט הערכה תקופתית של תוצאות האסדרה (הרגולציה), עלויותיה והאפקטיביות שלה, כדי לשפרה ולייעלה. גם את דוחות הביקורת שעושה משרד הפנים ברשויות המקומיות אין מנתחים, ולרוב לא מפיקים מהם לקחים מערכתיים. הגורמים המקצועיים במינהל לשלטון מקומי יוזמים מדי פעם מחקרים בנוגע לאפקטיביות של האסדרה, ואולם במרבית המקרים הם אינם מתממשים בסופו של דבר.

סמכויות האסדרה על השלטון המקומי מפוצלות בין גורמים שונים במטה משרד הפנים ובמחוזותיו, ואין גורם אחד שמתכלל את פעולותיהם, מתאם ביניהם ונושא באחריות לאסדרה ולתוצאותיה. הפיצול הארגוני וחוסר הבהירות בתיחום סמכויותיהם של הגורמים השונים באים לידי ביטוי בייחוד בפיקוח על תפקודן הכספי של הרשויות, שהוא מנושאי הליבה של האסדרה.


משבר חמור ברשויות רבות


הנתונים על הגירעונות וההלוואות של הרשויות המקומיות מעוררים דאגה, ומלמדים על כך שמצבן הכספי של רשויות רבות אינו יציב, ורבות מהן נתונות במשבר כלכלי חמור. הגירעונות המצטברים של הרשויות המקומיות הסתכמו בשנת 2010 בסכום עתק של 4.2 מיליארד שקל, והחוב הכולל שלהן היה כ-18 מיליארד שקל. לכשליש מהרשויות המקומיות יש שיעור גירעון מצטבר של יותר מ-17.5% מהכנסותיהן - נתון המצביע על משבר כלכלי. נוסף על כך - רשויות מקומיות רבות (כ-15%) מצויות בסכנת הידרדרות במצבן הכלכלי, משום ששיעור הגירעון המצטבר שלהן נע בין 12.5% ל-17.5%. "נתונים אלה מצביעים על כך שהפיקוח והבקרה של משרד הפנים על תפקודן הכספי של הרשויות המקומיות אינם משיגים את יעדיהם", קובע המבקר.

מתכונת הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות אינה מאפשרת לבחון באופן כוללני את הפעילות הכספית, ולא נמצאים בה מלוא הנתונים הרלוונטיים בנוגע לנכסי הרשות ולהתחייבויותיה. כך למשל, התחייבויות אקטואריות של הרשויות בגין יחסי עובד-מעביד אינן באות לידי ביטוי בדוחות. לפי אומדן שהכין משרד הפנים בשנת 2006, מדובר בהתחייבויות בסכומי עתק של 42 מיליארד שקל. הדיווחים הכספיים של הרשויות נעשים בשיטה מיושנת וכתוצאה מכך קיימת סכנה ליצירת מסד נתונים שגוי שממילא יוביל לקבלת החלטות שגויות.

משרד הפנים מבקר, באמצעות רואי חשבון, את הדוחות הכספיים השנתיים של הרשויות. עלות ההתקשרות עם רואי החשבון נאמדת ב-37 מיליון שקל לשנה. המשרד קבע בחוזרי מנכ"ל, כי הביקורת על הדוחות הכספיים תושלם עד חודש יוני בכל שנה - חצי שנה לאחר תום שנת הכספים המבוקרת. ואולם, הדוחות המבוקרים לשנת הכספים 2009 הוגשו באיחור של למעלה משמונה חודשים, והדוחות המבוקרים לשנת 2010 הוגשו באיחור של כחצי שנה. כתוצאה מכך, על-אף המשאבים הגדולים המושקעים בביקורת של רואי החשבון - במשך חודשים ארוכים לא היה בידי הגורמים המקצועיים במשרד הפנים מידע מהימן ועדכני על מצבן הכספי של הרשויות המקומיות - מידע שהוא תנאי הכרחי לאסדרה יעילה ותכליתית.


העברות כספים למרות המשברים


הגורמים המקצועיים במשרד הפנים אינם מנתחים כמעט את הדוחות הכספיים השנתיים באופן שיטתי ותכליתי, ואינם מגבשים בעקביות דוחות אבחון מפורטים על מצבן של הרשויות המקומיות בצירוף מסקנות והמלצות לפעולה. משרד הפנים גיבש אומנם מערך של מדדים פיננסיים כאמצעי לגילוי נקודות התורפה בניהול הכספי של הרשויות ולזיהוי כשלים, ואולם לרוב לא נעשה ניתוח שיטתי של הדוחות הכספיים על-פי מדדים אלו.

גם כאשר משרד הפנים ער לנתונים המצביעים על משבר כלכלי ועל תפקוד לא תקין של רשויות מקומיות - הוא ממשיך לאשר להן הלוואות ולהעביר אליהן מענקים, אינו תובע מהן בנחרצות לפעול להתייעלות ואף אינו נוקט פעולות אחרות שבסמכותו לנקוט כדי לשפר את מצבן. כתוצאה מכך מידרדר מצבן הכספי והדבר פוגע בתפקודן.

משרד הפנים לא קבע בנוהל את אופן בדיקת התקציב של הרשויות המקומיות, ואף לא קבע כללים ואמות מידה לאישורו של התקציב. לפיכך קיימים הבדלים בדרך בדיקת התקציב על-ידי הגורמים השונים העוסקים בכך במשרד, ועולה חשש שהבדיקות אינן משיגות את מלוא יעדיהן. הגורמים המקצועיים אינם בודקים, למשל, אם ההוצאות בסעיפי התקציב אכן משקפות יעילות כלכלית ואינן כרוכות בבזבוז משאבים.


לא בודקים עסקות מקרקעין


בשנת 2010 פעלו כרבע מהרשויות המקומיות ללא תקציב מאושר; בשנת 2011 לא היה אישור לתקציבן של כשליש מהרשויות, חלקן קיבלו אישור על התקציב בדיעבד (לאחר תום השנה), אך תקציבן של 25% מהן לא אושר כלל. כמו-כן נמצא, כי תקציבן של 17 רשויות לא אושר כלל במשך שנתיים רצופות (2010 ו-2011). בדרך כלל מדובר ברשויות שמצבן הכספי חמור, או שיש בהן משבר ניהולי, ועל כן יש משנה תוקף לחשיבות הפיקוח של משרד הפנים על תקציביהן. התקציבים של למעלה משליש מהרשויות אושרו רק ברבעון הראשון של השנה אליה התייחסו.

משרד הפנים לא הכין לגורמים המקצועיים במטה ובמחוזות נוהל פנימי כתוב ובו הנחיות בנוגע להליך הבדיקה של הבקשות לאישור עסקות מקרקעין, ולאופן הפעלת סמכותם לאישור עסקות מקרקעין. הליך הבדיקה נושא אופי פורמלי, והוא מתמקד בהיבטים המשפטיים שלהן. משרד הפנים אינו בודק את כדאיותן הכלכלית של עסקות המקרקעין, ואם הן מוצדקות וענייניות וראויות מכל הבחינות התכנוניות.

המבקר מסכם: "הממצאים מצביעים על כך שהמשרד אינו ערוך לקיים אסדרה יעילה ומועילה דיה. לעיתים החלטות חשובות אינן מתקבלות או שיש שיהוי רב בקבלתן - דבר שעלול לעורר חשש לעירובם של שיקולים לא ענייניים".

על משרד הפנים לבחון את הצורך בשינויים כוללים במפת השלטון המקומי ולבחון מחדש את הצורך באיחוד רשויות לשם התייעלות וחיסכון. על המשרד לגבש תוכנית כוללנית לחלוקת הכנסות, ולוודא שהבדיקה תהיה אחידה ושיטתית ולא נקודתית. על המשרד לגבש שיטה מעודכנת לדיווח כספי שתאפשר לרשויות המקומיות להציג באופן נאות, מהימן ובהיר את מצבן הכספי.