במיסים העקיפים נעשים שינויים תכופים, שלעיתים אינם עקביים והם מועלים או מופחתים בתוך זמן קצר. תופעה זו מעוררת חשש שהחלטות בתחום המיסוי אינן מתקבלות באופן סדור ומנומק ובראייה כוללת, אלא בעקבות לחצים ואירועים המחייבים גבייה מהירה וקלה של הכנסות. יתרה מזו, שינויים תכופים במערך המיסוי יוצרים חוסר ודאות בקרב משלמי המיסים ועלולים לפגוע באמון הציבור בממשלה וביציבות המשק.
כך אומר (יום ג', 15.10.13)
מבקר המדינה,
יוסף שפירא. לדבריו, במשרד האוצר אין גוף שמרכז את ניתוח ההשפעות והתוצאות של החלטות מיסוי על מערכת המס והמשק, על חלוקת ההכנסות ועל משתנים כלכליים אחרים, ואת המעקב והבקרה אחריהם. בהעדר תהליכים אלו, ספק אם הממשלה יכולה לדעת אם החלטות מיסוי שהתקבלו אכן השיגו את יעדן ואלו השפעות היו להן על המשק והחברה.
הגם שלטענת משרד האוצר והמועצה הלאומית לכלכלה התקיימו הצגות של הנתונים, מהמסמכים שקיבל משרד מבקר המדינה ממשרד האוצר ומהמועצה הלאומית לכלכלה לא ניתן לדעת אם קודם שאושרו בממשלה המשך המתווה הפוחת של מס החברות ומס ההכנסה (במאי 2009) והעלאת מגבלת ההוצאה הממשלתית (במרס 2010) הציג גורם כלשהו למקבלי ההחלטות, ניתוח הכולל חלופות והשפעתן על חלוקת ההכנסות במשק.
כמו-כן, לא הוצגו ההתאמות שיידרשו בתקציב המדינה בעקבות אישור שתי ההחלטות - בצד ההכנסות ובצד ההוצאות - על-מנת שהממשלה תוכל לעמוד בתקרת הגירעון בשנות הכספים הבאות, על-פי המתווה שנקבע בחוק.
אין תיאום במשרד האוצר
במשרד האוצר יש כמה גופים העוסקים בגיבוש מדיניות המיסוי, לעיתים ללא כל תיאום ביניהם. בהעדר גוף מטה שבו נצברים הידע והמומחיות בתחום המס, קשה לקיים תהליך תקין של קבלת החלטות, תכנון אסטרטגי לטווח ארוך והתאמת שינויים במיסים למדיניות הממשלה מתוך ראייה פיסקלית רחבה.
לדעת משרד המבקר, מן הראוי שגוף מתכלל אחד ירכז את המידע הרלוונטי מהגופים השונים, ינתחו ויכינו לדיוני הממשלה. תהליך התכנון חייב לכלול גם מבט רב-שנתי, דהיינו: עמידה רב-שנתית בתקרת הגירעון וביחס החוב הממשלתי לתוצר, תוך אפשרות לבחינה שנתית של הנתונים בפועל ובניית תחזית מתאימה.
מתכונת ההצעות לשינויים במערכת המס שמציגים מינהל הכנסות המדינה, אגף התקציבים ורשות המיסים להנהלת המשרד ולממשלה, אינה מאפשרת למקבלי ההחלטות לבצע השוואה בין החלופות השונות. ההצעות אינן כוללות, למשל, את הצגת ההשפעות הכלכליות והחברתיות הצפויות של כל שינוי; חלק מההצעות אינן מפרטות לאלו גורמים הן הוצגו, מתי הוצגו, והאם מסמכים אלו היו המסמכים הסופיים.
בלשכת מנכ"ל משרד האוצר לא נמצאו מסמכי ביסוס, סיכומי דיונים ופרוטוקולים על דיונים בתחום המיסים. מינהל הכנסות המדינה ואגף התקציבים אינם נוהגים להכין סיכומי דיונים ומסתפקים בהגשת מצגות בלבד למקבלי ההחלטות. בהעדר תיעוד מסודר ומפורט, אי-אפשר ללמוד על תקינות תהליך קבלת ההחלטות ועל סדרי בחינת החלופות והדעות שהוצגו למקבלי ההחלטות.
תהליך קבלת ההחלטות של משרד האוצר בתחום המס לקוי, אינו מבוסס על עבודת מטה מסודרת הכוללת הצגת חלופות ואינו מתועד כנדרש. לא נמצאו אסמכתאות לכך שטרם קבלת החלטות מיסוי בעלות השפעות פיסקליות מהותיות, הוצגו לפני מקבלי ההחלטות מלוא השפעותיהן המקרו-כלכליות של החלטות אלו, ובכלל זה היכולת לעמוד ביעדים הפיסקליים של הממשלה שנקבעו בחוק וביעדיה החברתיים.
להתאים למדיניות הפיסקלית
לדעת משרד מבקר המדינה, על קובעי המדיניות הכלכלית, ובראשם ראש הממשלה ושר האוצר, לדאוג לכך שמשטר המס וההתחייבויות התקציביות של הממשלה יעלו בקנה אחד עם המגבלות הפיסקליות שנקבעו בחוק ועם יעדי הממשלה בתחום הכלכלי והחברתי, לרבות יעד צמצום אי-השוויון והפערים החברתיים. ניהול תהליך קבלת החלטות מובנה, מסודר ומבוסס הוא חיוני לשם כך, ואף יתרום לשמירת אמון הציבור בממשלה וליציבות המשק.
בניגוד לדברי משרד האוצר, אין מקום להנחה שההשפעות הצפויות של השינויים המוצעים במערכת המס ידועות לכל מקבלי ההחלטות, שכן הדברים מורכבים מאוד ואינם מובנים מאליהם. ניתוח ההשפעות יכול להיעשות בדרכים שונות, תוך דגשים שונים ולקיחת משתנים שונים בחשבון.
מן הראוי כי מקבלי ההחלטות - ובכללם מנכ"ל משרד האוצר, שר האוצר, ראש הממשלה ושרי הממשלה - יקבלו תמונה מלאה ומבוססת על ההשפעות הכלכליות והחברתיות של כל שינוי המוצע במערכת המס, ובכלל זה תעדוף, הצגת חלופות, הסברים נלווים, וככל הניתן גם נתונים כמותיים על עוצמת ההשפעות הצפויות. כך יובטח שמקבלי ההחלטות יקבלו החלטות מושכלות, המאזנות בין כל מרכיבי חלופות המס המוצעות.
