שר האוצר, משה כחלון, לא מיישם החלטת ממשלה שהוא חבר בה, השתהה ביישום החלטת ממשלה אחרת שהוא חבר בה, ואינו פועל לתיקון הליקויים בעניין הטיפול בגירעון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי, שצוינו בדוח מבקר המדינה לפני שנתיים. כך אומר (יום ד', 26.10.16) מבקר המדינה, יוסף שפירא, בדוח המיוחד שלו על מצב הפנסיה בישראל.

ביקורתו של שפירא מתייחסת לכך שכחלון השתהה בהקמת ועדה ציבורית לבחינת גיל הפרישה לנשים, והקים אותה רק תשעה חודשים לאחר החלטת הממשלה בדבר התאמה הדרגתית של גיל הפרישה, ושלושה חודשים בלבד לפני המועד הקבוע בחוק גיל הפרישה להגשת המלצות הוועדה. השתהות זו, מזהיר שפירא, עלולה לפגוע ביכולת להגדיל את גיל הפרישה באופן מדורג ולאפשר לנשים, למעסיקים ולממשלה להתאים עצמם לשינוי.

שפירא קובע, כי לא ניתן להימנע מהעלאת גיל הפרישה לנשים. המשך המצב הקיים עלול להנציח פערים כלכליים ואי-שוויון בין גברים לנשים ואת שיעורי העוני הגבוהים יותר של נשים מבוגרות לעומת גברים מבוגרים. הפגיעה האפשרית במשק מאי-העלאת גיל הפרישה צפויה להתבטא בפגיעה באיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי; בסיוע ממשלתי בהיקפים של מיליארדי שקל לקרנות הפנסיה הוותיקות; בירידה בהכנסות המדינה; בעליה בהוצאות הממשלה; ובהרעה ניכרת ביחס חוב-תוצר בטווח הארוך.

במועד סיום הביקורת (פברואר 2016), ולאחר שחלף המועד הקבוע בהחלטת הממשלה מיוני 2015, כחלון גם לא הגיש לממשלה תוכנית לטיפול בגירעון התפעולי והאקטוארי של המוסד לביטוח לאומי. ההחלטות שהתקבלו במסגרת התוכנית הכלכלית לשנת 2016 לצמצום הגירעון התפעולי של הביטוח לאומי וצעדי החקיקה שהוביל משרד האוצר הם צעד ראשון להתמודדות עם הגירעון התפעולי והאקטוארי של המוסד, אך אין בהם די, והם אינם פותרים באופן מספק את בעיית האיזון האקטוארי - סבור שפירא.

משתמשים בכספי הביטוח הלאומי

עוד מציין שפירא, כי הממשלה לא דנה בשימוש שעושה משרד האוצר בעודפי התקציב של המוסד לביטוח לאומי למימון הוצאות הממשלה בהווה, במקום לחיסכון עבור מימון קצבאות שאמורות לשמש לביטחון סוציאלי בעתיד. דיוני ועדת אקטואריה באגף החשכ"ל, האחראית מבחינה מקצועית לחישוב החבות האקטוארית של המדינה, המגיעה למאות מיליארדי שקלים, מתנהלים ללא תיעוד וללא מסמכים מקצועיים לביסוס החישובים - הוא מגלה.

שפירא קובע: "החבות האקטוארית לפנסיה תקציבית, המסתכמת במאות מיליארדי שקלים, מוטה כלפי מטה. היא חסרה אומדן חבות בגין אוכלוסיות הצפויות לקבל פנסיה תקציבית מהמדינה, ובחלק מהחישובים אינה מבוססת על נתוני העמיתים והגמלאים של הפנסיה התקציבית. דרך הצגת תזרים ההוצאות הצפוי עשויה להטעות את מקבלי ההחלטות בנוגע ליכולת לממן תזרים זה בעתיד ובנוגע לנטל של התזרים על תקציב המדינה".

אגף התקציבים ואגף החשכ"ל אינם מציגים בספרי עיקרי התקציב ובדוחות הכספיים של הממשלה את התזרים הצפוי בגין פנסיה תקציבית ביחס לתזרים הצפוי של התוצר וביחס לתזרים ההוצאה הצפוי של תקציב המדינה. דרך ההצגה אינה מספקת ואף יכולה להטעות. זאת משום שאין היא מאפשרת בחינה הולמת של יכולת המימון של התזרים ושל נטל התזרים על תקציב המדינה.

שפירא מוסיף: "הגידול הצפוי בעמיתי הפנסיה הצוברת, העלייה בתוחלת החיים והאפשרות להגדלות נוספות של הפרשות המעסיק בשנים הבאות, עשויים להביא לגידול בסך הוצאות הממשלה על הפנסיה (התקציבית והצוברת) ביחס לתוצר בשנים הקרובות. על משרד האוצר להיערך לגידול זה. העדר היערכות עלול להביא בשנים הקרובות למצב שבו יעמדו מקבלי ההחלטות בפני הוצאה תקציבית הולכת וגדלה, שעשויה לחייב קיצוץ בהוצאות חיוניות.

"בין היתר, עליו לבחון מעקב באופן שוטף אחר תוואי ההוצאה הכולל של הפנסיה התקציבית והפנסיה הצוברת, ולנהל את הסיכון מהגידול בהוצאות הממשלה על פנסיה; עליו לחשב את התוואים ביחס לתוצר וביחס לתקציב המדינה ולדווח על כך באופן שוטף בספרי התקציב או במסגרת המידע הנוסף בדוחות הכספיים של הממשלה או בשניהם".

הצוות להגברת הוודאות בחיסכון הפנסיוני המליץ על מדיניות בתחום החיסכון הפנסיוני המבוססת על הנחות חזקות של סטייה מהמתווה הפוחת של הגירעון בחוק הפחתת הגירעון, וסטייה ממדיניות ומיעדי הממשלה להפחתת הגירעון ומשקלו של החוב ביחס לתוצר.

סכנה לסטייה מיעד הגירעון

העלייה במשקלן של איגרות החוב המיועדות לקרנות הפנסיה החדשות והוותיקות בסך החוב הממשלתי חורגת משמעותית מסף ה"סבילות" המקסימלית בניהול החוב בכל התרחישים המקיימים את יעד הממשלה להפחתת יחס החוב הציבורי לתוצר ל-50% והמקיימים את תוואי הפחתת הגירעון בהתאם לחוק הפחתת הגירעון. תוואי צמיחת אג"ח המיועדות חורג משמעותית גם מיעד הביניים להגיע ליחס חוב ציבורי לתוצר בשיעור של 60% לקראת סוף העשור הבא.

לסיום מזהיר שפירא: "העלייה בתוחלת החיים, הזדקנות האוכלוסייה והירידה הצפויה באוכלוסייה שבגיל העבודה ביחס לאוכלוסייה המבוגרת יקשו על הממשלות בעתיד להבטיח ביטחון סוציאלי לאזרחים. על הממשלה לבחון מנגנונים שיאפשרו לה להימנע משימוש בכספים המיועדים לביטחון סוציאלי לצריכה שוטפת ולהבטיח, כי הכספים המשולמים על-ידי האזרחים במסגרת הביטוחים הסוציאליים יופנו להבטחת ביטחונם הסוציאלי בעתיד".