מסמך: פיצול סמכויות היועמ"ש (דברי הסבר)

נוכח המצב הקשה הקיים כיום במדינת ישראל בתחום אכיפת החוק הפלילי וההיקף ההולך וגדל של הפשיעה האלימה ברחבי המדינה כתוצאה מריבוי מעשי הרצח, עבירות המין, השתלטותם של ארגוני הפשיעה, הרחבת תופעת שתיית האלכוהול על-ידי בני נוער והשלכותיה על הציבור הישראלי – יש לתת עדיפות עליונה ודגש מרכזי לאכיפת החוק בתחום זה. לשם כך, יש מקום להעמיד משפטן בעל שיעור קומה זהה ליועץ המשפטי לממשלה (להלן: "היועץ") שאכיפת הדין הפלילי תהיה בראש מעייניו, שתחום אחריותו יכלול את כל זרועות האכיפה הפלילית, ושיביא לחיזוק רשויות התביעה הפלילית בישראל על-ידי התוויית מדיניות ואכיפה מלאה ויעילה של חוקי העונשין.

כיום, היועץ מתפקד כראש מערך הייעוץ לממשלה, ראש מערך הייעוץ למשרדי הממשלה (ובין היתר, אחראי על הכוונתם המקצועית של היועצים המשפטיים למשרדים אלה), ראש מערך החקיקה וגם כראש מערך התביעה (פלילי ואזרחי). כמו-כן, עומד היועץ בראש מערך ייצוג הממשלה והמדינה בפני בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.

חלק מסמכויות היועץ קבועות בהוראות חוק (מעל ל-500 הוראות חוק) וחלקן האחר נקבעו באופנים שונים, כגון פסיקת בג"צ, החלטות ממשלה, החלטות של ועדות והנחיות היועץ המשפטי לממשלה.

סמכויותיו של היועץ, בין אם מדובר בסמכויות מהותיות ובין אם מדובר בסמכויות פרוצדוראליות, מטילות נטל כבד עד מאוד על נושא משרת היועץ. נטל זה מביא לפגיעה מתמשכת ברמת הייעוץ המשפטי לממשלה ולמשרדי הממשלה; לפגיעה בתהליכי החקיקה השונים; וכן לפגיעה בייצוג המדינה בערכאות המשפטיות השונות. נטל זה הועצם בשנים האחרונות כפי שמראים הנתונים הבאים:

א. בשנת 1999 (מועד פרסום הדוח שמגר) הועסקו במשרד המשפטים 1,801 עובדים מתוכם 482 פרקליטים, ובשאר משרדי הממשלה הועסקו עוד 740 משפטנים. בסוף שנת 2008, עמד מספר העובדים במשרד המשפטים על 2,773 מתוכם 852 פרקליטים. בשאר משרדי הממשלה הועסקו בתאריך זה 1,717 משפטנים. עליה משמעותית זו במספר המשפטנים בשירות המדינה שעליהם ממונה היועץ המשפטי לממשלה, מחייבת בחינה מחודשת של יישום המלצות ועדת שמגר.

ב. בנוסף, כמות החקיקה שיזמה הממשלה גדלה פי כמה מונים. ולא זו אף זו: בשנים האחרונות הוגשו לכנסת למעלה מ-10,000 הצעות חוק פרטיות בשורה של נושאים. כל הצעת חוק- דורשת טיפול והתייחסות עניינית.

ג. חל גידול עצום בעבודת הפרקליטות והגשת כתבי אישום ותביעות. זאת, בראש ובראשונה בשל הגידול בעבירות הפשיעה. כמו-כן, נוספה עבודה רבה בתחום המשפט ובתחום אכיפת החקיקה בנושאי הכלכלה.

בנוסף לכך, סמכויותיו של היועץ בתחום הייעוץ המשפטי עומדות לעיתים בניגוד עניינים מהותי לסמכויותיו כראש התביעה הפלילית; כך לדוגמה במצב בו על היועץ לייעץ לשר על דרכי פעולתו ופעולת משרדו, עת פועל היועץ בנושאי חקירת השר והגשת כתב אישום נגד השר שלו הוא ייעץ.

דרכי המינוי של היועץ מעוררות אף הן בעייתיות נוכח העובדה שכיום הממשלה ממנה את היועץ, בזמן שהאחרון הוא בעל הסמכויות להגיש כתבי אישום נגד חברי הממשלה. לא די בכך שהממשלה ממנה את היועץ, הרי שגם שר המשפטים וראש הממשלה מוסמכים להציע מועמדים למשרת היועץ מטעמם.

כאמור לעיל, מטרת הצעה זו היא חיזוק מערכת אכיפת החוק על כל שלוחותיה על-ידי שני מהלכים מרכזיים. הראשון שבהם הוא העברת הסמכויות שבתחום הפלילי מידיו של היועץ לידי תובע כללי עצמאי ובלתי תלוי, שיקדיש כל עיתותיו על-מנת לשפר תחום האכיפה הפלילית במדינת ישראל ועל-מנת להוריד את הנטל הקיים על נושא משרת היועץ, ובכך לשפר באופן משמעותי את רמת הייעוץ לממשלה ולמשרדי הממשלה; על-מנת למנוע ניגוד עניינים כאמור לעיל; ועל-מנת להעמיד משפטן בעל שיעור קומה זהה ליועץ שאכיפת הדין הפלילי תהיה בראש מעייניו ושיביא לחיזוק רשויות התביעה הפלילית בישראל על-ידי התוויית מדיניות אכיפה פלילית כללית.

המהלך השני עניינו בחיזוק העצמאות ואי התלות של המחזיק בסמכויות הפליליות בממשלה, להבדיל מהמצב הנוכחי בו הממשלה נוטלת חלק במינויו ובבחירת מועמדים למשרה זו, כאמור לעיל.

להלן דברי ההסבר להצעת ההחלטה בדבר חלוקת סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בינו לבין התובע הכללי הראשי:

סעיפים 1.1-1.4 - הגדרת תפקידו של היועץ: היועץ יהיה ראש מערך הייעוץ המשפטי לממשלה; ראש מערך החקיקה; ראש מערך הייצוג בהליכים מנהליים המתקיימים בפני בג"צ ובתי המשפט המנהליים; בעל זכות עמידה בפני בתי המשפט בנושאים שלדעתו בעלי אינטרס ציבורי; וראש מערך הפרקליטות האזרחית על כל שלוחותיה. אין שוני בין המצב הנוכחי למוצע בהצעה זו.

סעיף 1.5: מוצע לקבוע שחוות דעתו של היועץ תשקף את המצב המשפטי הקיים ותחייב את המוסדות שעליהן הוא מופקד, וזאת טרם קביעת בית המשפט בעניין דנן. סעיף זה מקורו בסעיף 64 לדין וחשבון של ועדת שמגר משנת תשנ"ט-1998. עד היום לא נכללה הוראה זו בהחלטות הממשלה.

סעיף 1.6: מוצע כי היועץ יתמנה לתפקידו בהתאם לכללים הנהוגים כיום (מצ"ב החלטות ממשלה רלוונטיות).

סעיף 2.1-2.2: מוצע כי התובע הכללי הראשי יעמוד בראש מערך האכיפה הפלילית והסמכויות בתחום זה תועברנה לידיו, בין אם קבועות הן בחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), התשמ"ב-1982 ובין אם קבועות הן בחיקוקים או החלטות אחרות, כאמור לעיל. כל זאת בשונה למצב הנוכחי בו היועץ מחזיק, בנוסף לכל סמכויותיו, גם בסמכויות בתחום הפלילי.

סעיף 2.3-2.4 - דרכי המינוי של התובע הכללי הראשי: מוצע כי התובע הכללי הראשי יתמנה על-ידי וועדה ציבורית עצמאית ובלתי תלויה, שתקופת כהונתה תהא שש שנים. בראש הוועדה הציבורית יעמוד נשיא בדימוס או שופט בדימוס של בית המשפט העליון שיקבע, על-ידי נשיא בית המשפט העליון, וכן שני חברים נוספים: שר משפטים לשעבר (שאינו מצוי בתחום הפוליטי לפחות 5 שנים) שיתמנה על-ידי שר המשפטים; ויועץ משפטי לממשלה לשעבר או פרקליט מדינה לשעבר או סנגור ציבורי ראשי לשעבר, שיתמנה על-ידי נשיא בית המשפט העליון, בהתייעצות עם שר המשפטים.

סעיף 2.5-2.6: מוצע כי הוועדה תחל עבודתה עת הודיע שר המשפטים על כך שהתפנתה או שעומדת להתפנות משרת התובע הכללי הראשי, הכול בהתאם לדרכי סיום כהונה המצוינים בסעיפים 16 ו-17 להצעה זו. הודעת שר המשפטים תתקבל כחודשיים לפני תום כהונת התובע הכללי הראשי או במועד מוקדם במידת האפשר, ככל שלא מדובר בתום תקופת כהונה. עת הודיע שר המשפטים, יכנס יו"ר הוועדה את חבריה לצורך בחירת תובע כללי ראשי חדש.

סעיף 2.7: בשונה מהמצב הנוכחי בו שר המשפטים וראש הממשלה יכולים להציע מועמדים לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה (שמחזיק בכל הסמכויות בתחום הפלילי), מוצע כי רק חברי הוועדה הציבורית יהיו רשאים להציע מועמדים לתפקיד התובע הכללי הראשי, והם שייבחרו בו.

סעיף 2.8: מוצע לקבוע כי הוועדה רשאית לבקש חוות דעת בנושא כשירות המועמד וזאת לצורך בחינה מעמיקה יותר של קורות המועמד.

סעיף 2.9: תנאי כשירות: מועמד למשרת התובע הכללי הראשי צריך להיות כשיר להתמנות לשופט של בית המשפט העליון בהתאם לקבוע בחוק בתי המשפט (נוסח משולב) התשמ"ד-1984, ועליו גם להיות מתאים להתמנות על-פי העקרונות שהותוו בדוח הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי ליועץ המשפטי לממשלה מיום 5 בנובמבר 1998.

סעיף 2.10-2.12: דרכי פרסום שמות המועמדים: על הוועדה לפרסם שמות המועמדים הראויים למינוי באמצעי התקשורת, עשרים ואחד ימים לפני בחירת המועמד וזאת על-מנת לאפשר הגשת השגה בעניינו של מועמד מסוים. מוצע כי הוועדה לא תפרסם שם מועמד למינוי אלא רק לאחר שקיבלה הסכמתו בכתב לכך.

סעיף 2.13 – סודיות הדיון: על-מנת לאפשר דיון פתוח ונטול לחצים, מוצע כי דיוני הוועדה יתנהלו בדלתיים סגורות וחברי הוועדה והצוות המסייע לה לא יגלו כל פרט אלא בהתאם לנוהל שפורט בהצעה זו.

סעיף 2.14-2.15: מוצע כי התובע הכללי הראשי ייבחר פה אחד על-ידי הוועדה. במצב בו לא התקבלה החלטה על המינוי, באפשרות הוועדה להאריך תקופת הכהונה של התובע הכללי הראשי עד שישה חודשים נוספים או למנות ממלא-מקום לתקופה של עד שלושה חודשים.

סעיפים 2.16-2.18: משך כהונת התובע הכללי הראשי והפסקת כהונה: כהונתו של התובע הכללי הראשי תסתיים לאחר שש שנים או בהגיעו לגיל 70, במועד המוקדם מביניהם. כהונתו של התובע הכללי הראשי יכולה להסתיים במידה והודיע בכתב לוועדה על התפטרותו או במצב בו החליטה הוועדה לסיים את כהונתו באחד מהמקרים הבאים: עקב אי מילוי תפקידו; עקב מעשה שאיננו הולם את מעמדו; עקב אי כשירות (פיזית, נפשית או אחרת) לבצע את התפקיד; עקב חקירה פלילית המתנהלת נגדו או במצב של הגשת כתב אישום נגדו - במצב זה מוצע לאפשר לוועדה גם סמכות השעיה מתפקיד לזמן שייקבע על-ידי הוועדה, וזאת כאשר מדובר בעניין שיכול ויתברר במהרה. מוצע לאפשר זכות שימוע לתובע הכללי הראשי בפני הוועדה טרם תחליט הוועדה בדבר הפסקת כהונתו מכוח סעיף 18 להצעה. הוראות אלה מטרתן לחזק ולוודא עצמאותו המלאה של התובע הכללי הראשי.