צמצום הפטור להרחבת דירות קיימות בלבד

ביום 27.9.2012 ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין רע"א 8565/10 נאסר עמאש ואח' הוועדה לתכנון ובנייה שומרון (פורסם בנבו). כאשר שתי סוגיות עמדו לדיון באותו עניין, הראשונה עוסקת בשאלה אם סעיף 19 (ב) (1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה התשכ"ה- 1965 (הקובע כי לא תחול חובת תשלום היטל השבחה בשל השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב שהממשלה הכריזה עליו כשכונת שיקום (כל עוד ההכרזה בתוקף) להלן - "סעיף הפטור") חל כאשר מדובר בבנייה חדשה למגורים, להבדיל מהרחבת דירה בבניינים קיימים (לגובה או לרוחב). וככל שהתשובה על שאלה זו תהיה חיובית, יש להידרש לשאלה השנייה והיא - אם הפטור חל מקום שבו הנישום מימש אירוע משביח שאושר עובר למועד ההכרזה על שכונת מגוריו כשכונת שיקום.

באותו עניין, לא הייתה מחלוקת כי סעיף הפטור חל כאשר מדובר בהרחבת דירת מגורים קיימת. המחלוקת הצטמצמה, אפוא, לשאלה אם הפטור חל כאשר מדובר בבנייה חדשה. לשם מתן תשובה לשאלה בחן תחילה בית המשפט את פרשנות סעיף הפטור על-פי לשון החוק ותכליתו.

לדעת ביהמ"ש, התכלית הסובייקטיבית של סעיף הפטור הינה הגשמת מטרותיו של פרויקט שיקום השכונות, ולטעמו מטרות אלה אינן כוללות עידוד בנייה חדשה בשכונות שהוכרזו כשכונות שיקום, אלא מתמקדות דווקא בשיפור ושיקום הקיים בתוך השכונה.

מבחינת התכלית האובייקטיבית, לדידו של ביהמ"ש, סעיף הפטור מאפשר לתושב שכונת שיקום לשפר את תנאי מחייתו מבלי שיוטלו עליו הוצאות כבדות בשל תשלום היטל ההשבחה הכרוך בכך. במובן זה הפטור תורם לשיקום אזורי מצוקה ומקל על מצוקת הדיור באזורים אלה. עם זאת, לדעתו של בימה"ש, יש ליתן את הדעת לכך שכל פטור שניתן מביא להקטנת התקציב שעומד לרשות המקומית לטובת כיסוי ההוצאות שהוצאו לשם הכנת התוכניות ולמען ביצוען. באופן כללי, המתח בין הגשמת מטרת פטור מהיטל השבחה לבין גביית ההיטל והעשרת הקופה הציבורית, הוביל לא אחת לקביעה כי "האיזון הראוי מחייב מתן פירוש מצמצם להטבות המתקבלות".

ביהמ"ש מאמץ את הגבלת סעיף הפטור

לטעמו של ביהמ"ש, אכן פרשנות מצמצמת זו "לא נועדה לשלול מהזכאים לכך את ההטבות שנקבעו להם במפורש", עם זאת, לדידו, לשון הסעיף אינה מעניקה פטור באופן מפורש לבנייה חדשה ואין זה מתבקש גם מהתכלית הסובייקטיבית של סעיף הפטור כאמור.
על יסוד האמור הגיע ביהמ"ש לכלל מסקנה, כי נכון יהיה לאמץ את עמדת הרוב בפסק דינו של בית משפט קמא, לפיה, יש לצמצם את תחולת סעיף הפטור להרחבת דירות קיימות בלבד. ביהמ"ש סבור כי הגבלת סעיף הפטור להרחבת דירות מגורים קיימות תגשים את תכליותיו של פרויקט שיקום שכונות מחד, ותמנע מכרסום יתר בקופה הציבורית מאידך.

לדעתו של ביהמ"ש, עידוד תושבי שכונת שיקום להרחיב את דירותיהם באמצעות הענקת פטור מהיטל השבחה יכול להוביל לשיפור ניכר בתנאי מגוריהם, להגדלת היצע הדירות המרווחות בשכונה, להעלאת ערך הדירות ולחיסכון בהוצאה הציבורית לבנייה חדשה, שכן הדעת נותנת שהרחבת דירה עולה פחות מאשר בניית דירה חדשה באותו גודל. היבטים אלה מתמקדים בתושבים הגרים בשכונות השיקום. הסקירה שערך בית המשפט העלתה, כי תושבי שכונות השיקום הם המוקד והמרכז של פרויקט שיקום השכונות. קרי, מטרתו המרכזית של הפרויקט היא שיקום ושיפור הקיים בתוך השכונה, על תושביה ובנייניה.

יעודד הגירה חיובית לשכונה

יתרה מזו, ראה ביהמ"ש לנכון להתייחס לעמדת המיעוט של ביהמ"ש קמא (כב' הש' סוקול) אשר סבר כי צמצום תחולת הסעיף לדירות קיימות אינה מתיישבת עם תכלית החוק, שכן לדעתו שיקום שכונות כולל בחובו גם עידוד הגירה חיובית של תושבים חדשים לשכונה אשר יסייעו בפיתוחה החברתי והכלכלי, וגם דאגה לזוגות צעירים המעוניינים לחיות בדירות נפרדות מהוריהם. אלא שלדעת ביהמ"ש, אין סתירה בין צמצום תחולת סעיף הפטור להרחבת דירות מגורים לבין עידוד הגירה חיובית לשכונות שיקום. ביהמ"ש ציין בקשר לכך כי שילוב הפעולות שנעשות במסגרת השיקום הפיזי של השכונות לרבות הגדלת היצע הדירות המרווחות, שיקום התשתיות ושיפוץ חזיתות המבנים, יחד עם הפעולות בתחום החברתי, בהחלט עשוי להביא לעידוד הגירה חיובית לשכונה ולהפחתה במספר התושבים שיבקשו לעזוב את השכונה.

זאת, גם בלא הענקת פטור גורף ומרחיב גם לבנייה חדשה. ביהמ"ש לקראת סוף פסק דינו אומנם ציין כי ייתכן שגישתו המרחיבה של הש' סוקול יכולה להגשים מטרה זו בהצלחה מרובה יותר, והלב נוטה לקבלה. עם זאת, גישה זו עלולה לדעת ביהמ"ש לפגוע יתר על המידה בקופה הציבורית מבלי שנראה שזו הייתה כוונת המחוקק. אי לכך גישת עמדת הרוב היא שנתקבלה על-ידי בית המשפט שסבר שאף היא עשויה להשיג מטרה זו אך "במחיר" נמוך יותר בהיבט התקציבי.

להחריג מהפטור בנייה חדשה

בסופו של דבר, סבר ביהמ"ש כי פרשנותו התכליתית של סעיף הפטור מחייבת להחריג מתחולתו בנייה חדשה. באופן זה לטעמו תוגשם תכליתו של פרויקט שיקום השכונות, וכפועל יוצא מכך, גם תכליתו של סעיף הפטור, וזאת מבלי לפגוע יתר על המידה בקופת הקהילה. בשולי הדברים הזכיר בית משפט ש' של פסקי דין מחוזיים שנקטו בגישה זו.

ומן הכלל אל הפרט, מאחר שבנסיבות העניין לא הייתה מחלוקת כי המבקשים כולם ביקשו פטור מהיטל השבחה בהתייחס לבנייה חדשה של דירות מגורים, הרי שסעיף הפטור אינו חל בעניינם. משזו המסקנה אליה הגיע בית המשפט באשר לתחולת סעיף הפטור בעניינם של המבקשים, הרי שהשאלה השנייה הנוגעת לסוגיית עיתוי ההשבחה התייתרה וביהמ"ש לא ראה צורך להכריע בה. אשר על כן הערעורים שהוגשו נדחו באחת על-ידי ביהמ"ש.

נציין כי ניתן בהחלט גם לפרש את תכלית החקיקה ויישומה גם על פטור מהיטל בעת בניית בתים חדשים וזאת כזרז ליישום הפיתוח והתרחבות היישוב, אולם בית המשפט ניתח את דברי ההסבר והצעת החוק והגיע למסקנה כי הנוסח תומך בפסיקתו כאמור ועם זה קשה להתווכח, אלא באם ישונה הדבר בחקיקה, עם זאת אנו סבורים כי נכון היה אם בית המשפט הנכבד בעת שמעלה הוא סוגיה, ידון גם בהיבטיה השונים במקום בו קיימת לקונה וקיים ספק, גם אם ההשלכות הינן למקרים אחרים, מקרים שברי היה לו כי הינם קיימים ויסייע להסיר מחלוקות תלויות ועומדות, גם אם אין להן השלכה ישירה לאותו מקרה העומד לפניו, כי אם בעקיפין, כמו שאלת התחולה כאמור לעיל.