מדינת ישראל תתיר ליזמי קידוחי הגז לייצא 53% מעתודות הגז שלחופי ישראל, ולשריין רק 47% מהגז לצורכי המשק - כך ממליצה הוועדה הבין-משרדית לבחינת מדיניות הממשלה במשק הגז (ועדת צמח).

מטיוטת הדוח הסופי של הוועדה, שהגיע לידי TheMarker, עולה כי הוועדה תמליץ על שיריון גז לצורכי המשק למשך 25 שנה בלבד, כפי שהמליצה בדוח הביניים שפירסמה באפריל. ואולם, הוועדה הגדילה את כמות הגז שהמליצה לשריין לצורכי המשק בדוח הביניים ב-7% ל-450 מיליארד מ"ק (BCM) גז טבעי. מנגד, ויתרה על דרישתה מהיזמים לשמור על רזרבה תפעולית למשק בשיעור 15% מהמאגר.

הוועדה דחתה את הדרישה להשהות את הכרעתה עד התבהרות מפת עתודות הגז במשק, אך קבעה כי המלצותיה ייבחנו שוב בחלוף חמש שנים. "בשל חשיבות משאבי הגז לעתיד החברה והמשק הישראלי, ראתה הוועדה חשיבות יתרה להבטיח כי משאבים מוגבלים אלה ינוצלו באופן שיביא למקסימום את ערכם עבור אזרחי מדינות ישראל", כתבו חברי הוועדה. בה בעת הודתה הוועדה כי "השאלה המרכזית שבה התחבטו חברי הוועדה היא אם, בכמה ואיך להגביל את היכולת של בעלי החזקות לייצא את משאבי הגז הטבעי" - זאת, מתוך הנחת יסוד כי יצוא הגז נדרש.

"המדיניות הממשלתית המוצעת נותנת עדיפות לאספקת גז טבעי לצורכי המשק המקומי, באופן שמשקלל שיקולי כדאיות כלכלית ואינו פוגע באופן שאינו מידתי בערך הצפוי לנבוע מהמאגרים, במיוחד לאור התפישה כי משאבי הגז הינם בבעלות אזרחי מדינת ישראל", נכתב בדוח. "לדעת הוועדה, התרת היצוא היא הכרחית לטובת מימוש מטרות המדיניות הממשלתית, שלצורך מקסומן הוקמה הוועדה מלכתחילה", נכתב.

השר להגנת הסביבה, גלעד ארדן, קרא אתמול בראיון ל-TheMarker לדחות את ההכרעה בסוגיית היצוא למשך שלוש שנים לפחות. "מדיניות ממשלתית לא ברורה אינה מאפשרת ליזמים לקבל את ההחלטות הנדרשות ואת המימון ההכרחי לפיתוח המאגרים, ולכן יוצרת חוסר ודאות בכל שרשרת הערך במשק הגז הטבעי" - השיבה הוועדה לקריאות. "המחיר של אותה אי-ודאות הוא עיכוב, תת-ביצוע ואף ביטול של פעילויות מתוכננות במשק הגז הטבעי. רק לשם המחשה, דחיית פיתוח מאגר לוויתן בשנה אחת יביא לאיבוד הכנסות ישירות של המדינה בהיקף של 400-700 מיליון דולר", נכתב בדוח.

החלטת הוועדה מתפרסמת בצל המחסור בגז במשק. לפי הדוח הסופי, המחסור צפוי להימשך עד 2016. "הוועדה קוראת לכל הגורמים הממשלתיים האמונים על הנושא לפעול במלוא סמכותם, על-מנת למנוע או לכל הפחות לצמצם את משך הזמן שבו יהיה מחסור באספקת הגז למשק", נכתב.

"שיריון ליותר שנים אינו כדאי"

את הוועדה הבין-משרדית כוננו ראש הממשלה, בנימין נתניהו ושר האנרגיה, עוזי לנדאו, באוקטובר 2011, כדי לגבש את מדיניות ישראל במשק הגז הטבעי בישראל ולאזן בין צורכי שוק הגז המקומי לבין מטרות כלכליות, סביבתיות ומדיניות. בראש הוועדה ישב מנכ"ל משרד האנרגיה, שאול צמח, ולצדו ראש המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' יוג'ין קנדל; הממונה על התקציבים באוצר, גל הרשקוביץ; הממונה על ההגבלים העסקיים, פרופ' דיוויד גילה; מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה, עו"ד אלונה שפר; המשנה לראש המטה לביטחון לאומי, אבריאל בר יוסף; המשנה למנכ"ל משרד החוץ, פיני אביבי; והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד אבי ליכט.

הוועדה, בסיוע יועצים בינלאומיים, בחרה 12 מ-30 המדינות הגדולות שמפיקות גז טבעי, שלהן מאפיינים קרובים לישראל מבחינת היקף משאבי הטבע שהתגלו ומיקומם - אך הודתה כי התקשתה להצביע על מדיניות בינלאומית אחידה מקובלת. לטענת הוועדה, מרבית המדינות שנסקרו לא הטילו מגבלות על יצוא גז, אם כי בחלק ניכר מהן הממשלה עצמה מעורבת בהפקה. "מדינות שבחרו להגביל באופן ניכר ולא כלכלי את היכולת לייצא, מתאפיינות במשק גז פחות מפותח, בהאטה ואף בהפסקה של פעילות החיפוש ובאיבוד הכנסות מדינה פוטנציאליות", נכתב בדוח.

לפיכך, בפתח הפרק שעסק במדיניות היצוא קובעת הוועדה כי "יש להבטיח אספקה מקומית של גז טבעי לפרק זמן של כ-25 שנה". את הקביעה מנמקת הוועדה בכך ששמירת עתודות לפרק זמן קצר יותר אינה כדאית כלכלית למשק. באשר לקביעת שיריון לפרק זמן ארוך יותר, קבעה הוועדה כי זו צפויה "שלא לתמרץ פיתוח מאגרים חדשים, ואינה כדאית כלכלית בראייה משקית ארוכת טווח".

הוועדה ביצעה ניתוח הסתברותי באשר לפוטנציאל הביקושים לגז הטבעי במשק החשמל, בתעשיה ובתחבורה. בהתאם לניתוח זה, אשר עמד בחודשים האחרונים במרכז פולמוס ציבורי, קבעה הוועדה תרחיש יסוד שלפיו המשק הישראלי יזדקק ב-25 השנים הבאות ל-450 BCM ועד 2040 ל-500 BCM בסך-הכל. הוועדה הדגישה כי תחזית ביקוש זו משקללת את הביקושים החזויים לגז גם בענף התחבורה, וזאת על בסיס מדיניות הממשלה לקידום מעבר לשימוש בגז בתחבורה, למשל במתנול.

בדוח הביניים שפירסמה הוועדה באפריל, היא המליצה לשריין לטובת המשק 420 BCM בלבד. ואולם, רשות הגז טענה באחרונה כי נפלה שגיאה בחישוב הביקושים במשק, שנשען על יעד ההתייעלות האנרגטית למשק. לפיכך, ציינו כי יעד הביקושים צריך לעלות ל-501 BCM.

היצע הגז שעליו נשענים חישובי הוועדה היה כ-800 BCM, המשקללים גם מאגרים שטרם הוכרזו כתגליות מסחריות (לוויתן, למשל). בנוסף לנפח זה, אימצה הוועדה את הערכות המכון הגיאולוגי האמריקני, שלפיהן במימי ישראל קיים פוטנציאל לתגליות גז נוספות בנפח כולל של 680 BCM. מתוך פוטנציאל זה, גזרה הוועדה 150 BCM, שלגביהם קיימת סבירות של כ-90% לפחות לתגלית. כלומר, סך היצע הגז שבסבירות גבוהה מ-90% נאמד על-ידי הוועדה ב-950 BCM שמתוכם יותר יצוא גז של 500 BCM נכון להיום, ויישמרו 450 BCM לטובת המשק.

לפי דוח הוועדה, בחלוף חמש שנים מיום אישור המלצותיה או במקרה של תגלית גז משמעותית נוספת, אשר תגדיל את נפח הגז האפשרי ליצוא ליותר מ-500 BCM, תבצע הממשלה הערכת מצב למדיניותה ל-25 השנים נוספות מאותה נקודת זמן, לצורך עידכון מכסת היצוא הכוללת.

עיקרי טיוטת הדוח הסופי של ועדת צמח

באשר להקצאת הגז ליצוא, קובעת ועדת צמח מדרג דיפרנציאלי - בהתחשב בגודל מאגר הגז. כך, מאגרים בנפח 200 BCM ומעלה, דוגמת תמר ולוויתן, יחויבו לשמור 50% מהגז לצרכים מקומיים; מאגרים בגודל של 100-200 BCM יחוייבו לשמור 40%; מאגרים בהיקף 25-100 BCM ישמרו 25% מהגז; ואילו מאגרים קטנים יותר יוכלו לייצא את כל הגז. לגבי מאגרים שאותם חולקת ישראל עם מדינות שכנות (דוגמת אפרודיטה, למשל) ייקבעו כללים בנפרד.

כדי שגם בעלי החזקה במאגרים קטנים יוכלו לייצא גז, יוצע מנגנון חלף, שבמסגרתו יוכלו המאגרים הקטנים להחליף את מכסת היצוא שלהם בחובת האספקה לשוק המקומי של מאגר גדול יותר. במקרה כזה, יוכל מאגר לוויתן למשל לחרוג מעבר לרף ה-50% שבו חוייב, אך לא יוכל לייצא יותר מ-75% מהגז - כלומר, יידרש לשמור לפחות 25% לצורכי המשק. בכל מקרה, עסקות החלף שיבצע מאגר גדול לא יעלו על מחצית מכסת היצוא שהותרה לו.

המדינה תנפיק ליזמים רישיון יצוא

המלצה קריטית שמנפקת ועדת צמח היא זו שמכפיפה את יצוא הגז לקבלת רישיון יצוא - כלומר, קבלת אישור ממשלתי מראש לחוזי מכר, כדי להבטיח שאלה לא יסתרו את האינטרסים הלאומיים של ישראל ולא יפגעו בביטחון האנרגטי שלה. את רישיון היצוא ינפיק שר האנרגיה והמים, לאחר חוות דעת שיקבל ממשרדי האוצר והחוץ ומהמטה לביטחון לאומי.

רישיון כזה יינתן ל-25 שנה, עם אופציה להארכתו ב-10 שנים נוספות. היצוא, אגב, ייקבע בהתאם להיקפי הפקה יומיים, כך שהיתר היצוא ייבחן על בסיס שוטף, לאור הצרכים השעתיים של המשק.

הוועדה ממליצה כי הממונה על ענייני הנפט יקבע את היקף הגז והזמינות שיעמיד כל מאגר למשק. עוד נקבע כי לצרכנים במשק תינתן עדיפות לרכישת חוזה לאספקת גז מהמאגרים. כלומר, הצעת צרכן ישראלי לרכישת גז מספק ישראלי תגבר על חוזה דומה שיחזיק עבור צרכן זר. כוונת סעיף זה אינה ברורה עדיין, משום שחוזה מול צרכן זר לעולם יהיה משתלם יותר לספק הישראלי מאשר חוזה מול צרכן מקומי. באשר ליעדי היצוא, מציינת הוועדה כי היא רואה חשיבות בקידום יצוא גז למדינות שכנות לישראל.

באופן מפתיע, הוועדה טרחה לציין כבר בקדמת הדוח, כי "אחת התובנות שהתגבשו בקרב חברי הוועדה בעקבות השימועים היא החשיבות הרבה של מעורבות מפעיל ומשקיע בינלאומי מוביל בתחום הפקת גז והנפט (Major)". משכך, ממליצה הוועדה להסמיך את מנכ"ל משרד האנרגיה לפעול מול שחקן בינלאומי מוביל כדי לעודד כניסתו למשק הישראלי.

סוגיה מהותית שעמדה במרכז ויכוח קשה שניטש בין משרדי האנרגיה והאוצר, הייתה שאלת זהות מקימי מתקני תשתיות הגז להולכה וליצוא וזהות המתפעלים אותם. משרד האנרגיה לחץ כי המדינה היא שתקים את אסדות הטיפול בגז בלב ים ואת צנרות הולכת הגז מהאסדות לחוף - וכן תקים את מתקן הנזלת הגז ויצואו. זאת, במטרה להבטיח כי אלה יוחזקו בידי ידיים נייטרליות, וימנעו את התלות הלאומית במונופול תשתית ואת תלות הספקים המתחרים בו.

מנגד, טען האוצר כי הצורך בהקמת מתקנים אלה לא ברור עדיין, וכי הוא יהיה כרוך בעלויות תקציביות אדירות. בהחלטת הוועדה מסתמן, לפיכך, כי ידו של האוצר הייתה על העליונה. לפי הדוח, בניית התשתיות במים הטריטוריאליים של ישראל (ולא במים הכלכליים, שבהם ממוקמים מאגרי תמר ולוויתן למשל), יבוצעו ב"מעורבות הממשלה". זאת, על בסיס מודל הלנד-לורד (Landlord), שבו המדינה היא בעלי המתקנים ומחכירה אותם ליזמים הפרטיים. מודל זה ייושם ככל הנראה רק בתחנות הקליטה של הגז בחופים.

בנוסף, מוצע לחייב את היזמים הפרטיים, המתעתדים להניח תשתית הולכת גז במים הכלכליים של ישראל, להזמין יזמים אחרים להשתתף עמם בתשתית ההולכה. עוד מומלץ לאשר שיתוף פעולה בין הספקים והמפעילים השונים במשק לצורך הקמת תשתית יצוא גז טבעי משותפת (בכפוף לאמות מידה שייקבעו בידי הממונה על ההגבלים העסקיים). מעורבות ממשלתית בסיוע לחיבור מאגרים קטנים, תוכרע בממשלה עד סוף מארס 2013.

בכל הנוגע למיקום מתקני היצוא, קובעת הוועדה כי "הקמת מתקן יצוא בשטח שבשליטה ישראלית מסתמנת כחלופה הטובה ביותר מבחינה כלכלית". זאת, לצד יתרונות נוספים בהיבטים של ביטחון לאומי וקידום התחרות. לפיכך, ממליצה הוועדה לתת "עדיפות מוחלטת", כלשונה, ליצוא גז ישראלי ממתקן יצוא ימי או יבשתי בשטח שנמצא בשליטה ישראלית (לרבות במים הכלכליים של ישראל). על-מנת להבטיח כי מתקן שכזה לא יעוכב במשך זמן רב, הומלץ לייסד ועדה בין-משרדית בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, שתבחן את הדרכים המיטביות להסרת החסמים הסטטוטוריים, ותגדיר את התשתית כבעלת חשיבות לאומית אסטרטגית.

אלא שהמלצה מסתמנת זו עוררה בעבר את התנגדותה של קבוצת דלק למשל, שקבלה על כריכת פיתוח מאגריה בביצוע ממשלתי, מחשש כי זה יעוכב ויסב לה נזק כספי. חברי הוועדה, כך מסתבר, הטו אוזן לטענות דלק, והחריגו את מאגר לוויתן ושמשון, למשל, מהחיוב להמתין לתשתית ממשלתית. זאת, על-ידי סעיף שקבע כי מאגרים שיקבלו חזקה עד סוף 2013 ויתחברו לחוף עד סוף 2017, "יוכלו לעשות זאת באופן עצמאי וללא תלות בתשתיות אשר יפותחו במעורבות הממשלה".

באשר לריכוזיות השוררת בשוק הגז הישראלי - בשל שליטתן של קבוצת דלק ונובל אנרג'י במרבית עתודות הגז של ישראל בהווה ובעתיד - שמרה הוועדה בדוח הסופי על המלצתה לבחון את פיצול פעילותן של החברות במאגרי תמר ולוויתן. זאת, באמצעות חיובן במכר בנפרד של הגז במאגרים.

"הוועדה סבורה כי מכר בנפרד בקרב השותפים במאגרים מהווה תחרות נחותה לעומת תחרות בין ספקים עצמאים ללא אינטרסים משותפים", מבהירים חברי הוועדה. "על-אף זאת, מכר בנפרד הוא מצב עדיף על פני מכירה משותפת של השותפים במאגר. הוועדה ממליצה לבחון סוגיה זו לעומקה, ולשקול מתן הוראות רגולטוריות למכר בנפרד, בשים לב לניסיון הבינלאומי ולהשפעות החיוביות והשליליות של המהלך על משק הגז הטבעי".